清代四川井鹽生產的財稅政策及啟示

沈海泳

（1.遼寧大學，沈陽 110036；2.沈陽建筑大學，沈陽 110168）

內容提要:清代四川井鹽產業不僅關系民生大計，也是重要的支柱產業和稅收來源。清代初期受戰爭的影響，四川井鹽生產百廢待興，清政府通過直接和間接的財政政策，有效地激發了四川井鹽私人投資與生產，鼓勵各地移民四川，且政策具有連續性和組合性，優化了營商環境，恢復和發展了四川井鹽生產。合理的稅收優惠政策擴大了稅源，從清乾隆到清宣統期間，四川鹽稅收入一直保持在四川財政稅收的三分之一以上，成為政府重要的穩定稅源。本文分析清代四川井鹽產業恢復和發展的財政政策，并對其中的借鑒啟示進行了總結。

井鹽業，被視為“蜀利之大者”[1]，既是重要的民生消費和支柱產業，也是四川重要的稅收來源。在早期歷史中，四川就有天然咸水泉，秦朝四川境內有三個產鹽縣，隋唐時期增至十余個。在宋朝（960-1279），卓筒井開鑿技術的普遍推廣，促進了四川的井鹽生產。[2]鹽稅從唐代以來就成為了四川重要的財政來源，據杜佑《通典·食貨》記載，唐代蜀道陵綿等十州，“每年課鹽都當錢八千五十八貫”。此后各個朝代也高度重視四川鹽業生產和稅收。明末清初因為連年戰亂，四川井鹽生產遭到破壞，食鹽產量銳減。康熙十年（公元1671年）全川鹽稅收入僅為10513.446兩白銀。根據1660年四川監察使張所志上報的奏折，四川富義廠原有鹽井四百九十二眼，自明末天啟年間以來先后坍塌四百五十八眼，只剩鹽井三十四眼，煎鍋九十九口，幾乎98%的鹽井生產遭到了破壞。

清政府當時面臨“井圮灶廢，百不存一”[3]的局面。陳然（1991）認為清初政府接手的四川，是一個經長期戰亂后的財力、物力、勞力奇缺的爛攤子，百孔千瘡，百業俱廢。[4]面對四川井鹽生產亟待恢復的局面，清政府通過鹽稅政策鼓勵私人投資井鹽開鑿與生產，同時，移民四川的政策也間接促進了井鹽生產的恢復。

一、恢復和促進井鹽生產的直接財稅政策

（一）征稅調整促成鹽井產權私有化

鹽業生產歷來是國家嚴格掌握的重要領域，清代中央政府為了迅速恢復井鹽生產獲得鹽稅收入，默許了四川地方政府實施鹽井產權私有化政策。清政府對四川鹽井政策的特殊性既表現在歷史時間上又表現在地理空間上的差別對待。

在歷史時間上，北宋時期鹽井多屬國家所有，稱“官井”，鹽井勞動者被稱為“灶戶”“役夫”，是作為“力役”攤派民戶充任的。南宋時期四川的井戶雖然可以從政府購買鹽井，但要交納很重的稅賦，經常是“月額不敷”“無力交納鹽稅”。[5]明代前期國家對于四川鹽井實施政府經營管理，明代后期鼓勵四川灶民開鑿卓筒小井，嘉靖朝時期潘鑒：“民戶私井者，微報常課”[6]，實際上是在一定程度上對私人開鑿鹽井的認可。在地理空間上，清朝各級政府對于鹽業生產的控制是十分嚴格的。清代營口海鹽由盛京內務府壟斷，按八旗駐防的轄境劃分。所有鹽灘均歸屬盛京內務府正黃旗、鑲黃旗、正白旗三旗所設的旗莊管理。各旗莊有莊頭和鹽丁，莊頭是由盛京派來。[7]山東鹽場嚴格控制鹽場的生產。各鹽場的鹽灘形制，均有定制，不許違禁超越；各鹽場的鹽灘數額，均有定量，嚴禁私開；灘池的正常修整，也得奏報朝廷批準。[8]

清代中央政府允許四川鹽井私有化，是根據四川鹽業生產的實際情況做出的稅收政策調整，體現了清代官吏對待政策的靈活性和變通能力。張所志在順治十七年受中央政府委派巡查四川，針對四川井鹽生產的實際情況提出了具體的意見：（四川鹽井）開鑿艱難，每井常費中人數家之產，應照開荒事例，三年起課，以廣招徠。[9]他認為恢復四川井鹽生產的有效手段是推遲征稅的時間，按照開墾荒地給予土地產權的政策，讓更多的“井戶”投資鹽井生產，這在一定程度上認可了鹽井產權的私人所有。乾隆四十九年，四川鹽茶道林儁在張所志的基礎上，提出了“幫井”之法，允許井戶新開鹽井，頂補枯廢老井的稅賦。從而形成了四川鹽井開鑿“聽民穿井，永不加課”的靈活政策。這一政策等于從政府的角度進一步承認了鹽井產權私有化。清政府對四川鹽井的私有化，是稅收層面的一種形式轉化，老的鹽井停止生產無法征稅，由新開鑿的鹽井頂替老鹽井繳納鹽稅。鹽井產權私有化，使得井主主動向政府“報課”納稅以得到官方產權認可，同時政府高效率地完成了對鹽井的征稅。該政策一方面激發了四川私人投資開鑿鹽井的意愿，四川的地主紛紛投資開鑿鹽井，希望獲得鹽鹵資源收益，一時間“蜀鹽始蹶而復振興”。[10]另一方面有效促進了四川鹽稅的快速恢復和增長。

（二）在生產領域根據產量動態調整稅率

對于開鑿的新鹽井，清代中央政府在四川實施鹽井見鹵三年后開始征鹽稅的政策。同時，四川地方政府還根據鹽井具體的生產情況制定相應的稅率。清代前期，在生產領域按其征稅的方式分為：對鹽井根據產量征稅，稱為“井課”；對煎制井鹽的鍋征稅，稱為“鍋課”；對生產和使用天然氣的灶征稅，稱為“灶課”。在生產領域，三種方式取其中一種方式進行征稅，不同時征稅。井課按年征稅，其納稅的稅率主要是按照鹽井的生產情況進行分級定額。根據產鹽量分為上、中、下三等，為了進一步細分，又增加了上中、中下、下下，形成了六個級別的差異征稅。從清前期四川主要鹽場的征稅情況可以看出，四川的鹽政官員只是象征性的將12個鹽鍋劃定為高產的上等鹽鍋，其余3850個鹽鍋都定為了中等和下等產量的鹽鍋，高產鹽鍋僅占總數的千分之三（見表1）。征收高稅率的鹽鍋只是象征性的，實際上大部分鹽鍋都以中、下等的產量進行征稅。

表1 清代前期四川主要鹽場征稅表

（三）在銷售領域低稅率促進鹽業運銷

清代四川井鹽銷售領域分為“鹽民販運”和“鹽商販運”兩種形式。為了恢復四川鹽業生產，清政府采取了“聽民自由販運”的措施，并在運銷領域對那些小的鹽販給予了緩和寬容的政策：凡販運四十斤以下小的運鹽商販，免征課稅；四十斤以上者，由政府發給鹽票，“大商每票五十包，小販填鹽四包，每包額定稅銀六分八厘一毫”。[11]四川鹽場中鹽票的發行和使用，有利于清代初期井鹽的運輸和銷售，為井鹽恢復生產奠定了前提條件。

“鹽商販運”與小規模的“鹽民販運”不同，鹽商去鹽井或鹽場購買食鹽，運輸到銷售地發售，需要持有官方發給的“鹽引”。清代“鹽引”根據運輸食鹽的途徑不同，分為“陸引”和“水引”。“陸引”用于鹽商走陸路運輸食鹽，由于運輸能力有限，一張陸引配額四包食鹽，征稅二錢七分二厘四毫白銀；“水引”用于鹽商走水路運輸食鹽，由于水路行船載重量大，因此“水引”配額食鹽的數量多，為五十包食鹽，征稅三兩四錢三分白銀。清代初期四川的地方官吏，為適應井鹽的運輸和銷路暢通，通過上報請示的方式更改食鹽的運輸方式，即“陸引”和“水引”的轉換。[12]例如，雍正十三年（1735年）十二月五日，四川總督奏請經戶部審核復議后，將部分“陸引”和“水引”互換。這顯示了在清代初期政府對于四川鹽業運輸和銷售政策的靈活性。同時，隨著四川鹽業生產力的提高，清政府給予四川更多鹽引，增加食鹽銷售的配額。康熙五十三年（1714年），年羹堯奏請戶部同意，增加水、陸鹽引一千一百四十五張。雍正十年（1735）戶部復議同意四川增加鹽引五千張。增加鹽引，使得四川各地所產的食鹽以合法的方式進入鹽業流通渠道。在這期間，商人獲得食鹽銷售的利潤，政府獲得征收鹽稅的財政收入。

二、恢復井鹽生產的間接財稅政策

（一）財政補貼促進外省移民

林成西（2006）指出清代四川經濟的特點，在很大程度上需要從入川移民的特點予以解釋。考察清代入川移民人口數量及其素質，為研究清代四川經濟發展提供一個新視角。根據乾隆五十六年四川的總人口數量948.9萬減去四川原有本地人數，認為在乾隆末年大規模移民運動基本停息時，移民大約占當時四川人口總數的88.3%。[13]在順治四年，中央政府就令四川巡撫兼鹽課監察使趙班璽“博采利弊，斟酌損益，議定規劃，便商裕國”[14]。清政府通過對去四川開墾荒地的移民給予實物補貼，引導湖南、湖北、廣東、廣西、陜西、山西等地的勞動力到四川進行耕種。其中，順治和康熙朝財政補貼政策力度比較大。根據嘉慶朝《四川通志》卷62，食貨·田賦（上）記載：“順治十年，準四川荒地官給牛種，聽兵民開墾，酌量補還價值。”康熙朝依然延續順治朝給予耕牛、種子等財政補貼手段，鼓勵外省的移民來到四川開墾土地。順治、康熙朝年間，由于地多人少，入川移民采取插標占田的方式獲得土地。康熙三年四川巡撫張德地題招徠拯救疏：“若貧乏缺費，注明冊內，俟臣捐措口糧，另發舟車差官搬取。”[15]康熙二十九年，以四川民少而荒地多，凡流寓愿墾荒居住者，將地畝給為永業。[16]順治和康熙兩朝都通過給予土地產權和恩賜耕牛、種子、口糧的財政補貼的辦法吸引外省勞動力來到四川定居。

清雍正年間，政府對來到四川的移民進行身份的審查，同時具體規定了給予耕地的數量。雍正六年（1728年），戶部提出了一個按戶授田的方案，規定以一對夫婦為一戶，給水田三十畝，或旱地五十畝，如有兄弟子侄之成丁者，每丁增給水田十五畝，或旱地二十五畝。并每戶給銀12兩，作為移民的生活基金和生產基金。[16]另外，雍正朝時期開始對移民的身份進行驗證，防止游民和無賴之徒遷入影響四川的安定。雍正七年（1729年），四川荒地得到有效開墾，雍正皇帝將其做法在全國進行了推廣，各省愿意進行土地開墾的人，給予借貸牛種、口糧等物資，等糧食成熟收獲后分三年照數還清。[15]移民政策的逐漸變化，也從一個側面說明了清初四川勞動力缺乏的局面得到了緩解。

（二）延長免稅時間促進移民

給予土地的產權對于外省的人口確實是有一定的吸引力，但在政策的實踐過程中，四川地方政府也發現其中存在一定的弊端，為此奏請中央政府通過進一步延長新開墾土地的免稅年限來完善四川移民的財政政策。

順治十三年，巡按四川兼管鹽法屯田監察御史高民瞻題本：“臣入境（四川）后，即大張條示，諭令軍民人等，凡拋荒田地，無論有主無主，任人盡力開墾，永給為業……迄今數月有余，而復業墾荒者猶是寥寥然，未有成效可觀。”[15]根據該份歷史資料的記載，可以得知盡管給予移民土地產權，對于移民的吸引力依然有限。面對這樣的情況，四川巡按高民瞻給出了自己的分析，他認為，目前開墾荒地實施的是三年升科納稅，新開墾荒地產量低，農民的收成往往是無法完成納稅的，因此開墾荒地的動力不足。他在給皇帝的奏折中強調：“是未必食開耕之利，而復憂差糧之擾。”為此，他向順治皇帝建議，五年之后開始起科納稅。通過延長免稅的時間，有效吸引新的移民。對于入川的定居者，凡流寓愿墾荒者居住者，將地畝給為永業。移民四川開荒耕種土地，政府承認其為私人土地，并且實行五年免稅的政策。《康熙三十三年招民填川詔》[17]今特下詔，仰戶部飭行川省、湖廣等處文武官員知悉，凡有開墾百姓，任從通往，毋得關隘阻撓。俟開墾六年外候旨起科。康熙朝進一步延長免稅的年限，避免移民開墾荒地者因為無力繳納賦稅而放棄耕地。

隨著政策對于移民影響的不斷深入，雍正朝對于四川的土地稅采取更加具體的政策，中央政府批準四川報墾田地，采取分別年限起科的政策。對于入川移民開墾的水田三年后開始征稅，移民開墾的旱田五年后開始征稅。還特別規定開墾的荒地，十年起科。乾隆朝延續了這一政策，乾隆五年諭：四川所屬，地處邊徼，山多田少，天賦向分上、中、下三等，按則征糧。如上田、中田丈量不足五分，下田與上地、中地不足一畝，以及山頭地角、間石雜砂之瘠地，不論頃畝，悉聽開墾，均免升科。[15]延長新開墾土地的免稅年限的財政政策，有效地促進了各地勞動力移民四川的積極性。

（三）人口增長促進鹽業恢復和發展

人口的增長一方面為鹽業生產提供大量的勞動力。井鹽的開鑿是勞動密集型工作，即使是專業的鑿井隊伍在順利的情況下，每天最多能開鑿30厘米左右，如果遇到堅固的巖層不順利的話只能開鑿2-3厘米。清代四川鹽井的開采時間一般都在五年以上，有的甚至超過10余年。開采成功后的鹽井，在汲取鹽鹵、運輸鹵水、煎燒食鹽等環節也都需要大量的勞動力。鹽井生產內部又有十分細致的勞動分工。溫瑞柏在《鹽井記》中描述：“其人，有司井、司牛、司篾、司梆、司槽、司澗、司鍋、司火、司飯、司草；又有醫工、井工、鐵匠、木匠。”另外，鹽業生產中還涉及許多管理者，例如：管帳、幫帳、“井口管事”“坐碼頭”等職務。在一些規模稍大的鹽場，鹽工的用工數量甚至達到上萬人。康熙二十四年（1685年），整個四川僅剩一萬八千零九十余丁，每丁折合5人，九萬二千五百四十余人。也有學者認為當時四川的人口比這個數字多，認為康熙二十年，經過戰爭四川人口應該在50萬左右。[16]但總體可知，經過連年的戰爭，清代初期四川的人口數量處于歷史低點，損失了大量的青壯年男性勞動力。在獲取土地所有權的政策激勵下，大量來自湖北、江西、福建、廣西、陜西、山西的移民，賣掉原有的家產后，扶老攜幼舉家遷移到四川，形成了歷史上著名的“湖廣填川”局面。大量移民的涌入使得四川土地開墾得以恢復。后來到四川的移民已經無土地可以分配。這些無地的移民，為四川鹽業生產提供了充足的勞動力。

同時，人口的大量增加進一步擴大了鹽業市場，通過表2可以得出，清朝前期人口數量的增加直接影響到食鹽的銷售和征稅，人口與以引額為標志的食鹽銷量、以課額為標志的鹽稅之間正相關。

表2 順治朝人丁、引額、課額對照表[15]

清代對食鹽實行“計口授食”的政策，按每人每日食鹽五錢分配鹽引，當時16兩為1斤，因此每人每天的食鹽配額為15.625克，一年的配額大概為11.41斤。在定額不變的條件下，人口增長是促進食鹽銷量增加的主要因素。同時，清代實行食鹽引岸制度，嚴格規定了食鹽銷售的地域范圍。四川產的井鹽，清代初期主要供應四川以及云南、貴州部分地區。在食鹽市場范圍沒有變化的條件下，四川人口的快速增加使得食鹽的需求量迅速增加。四川人口從康熙年間到宣統年間呈現出持續的增長，尤其是從康熙20年到康熙61年期間，四川人口數量由不足50萬人增長到230多萬人，到乾隆41年四川人口已經達到了約779萬人。可以說人口增長直接擴大了清代初期四川井鹽的市場，刺激了四川井鹽的生產。根據《明史》記載，明洪武時期（1368年）四川產鹽量是1012.7萬斤；弘治時期（1488年）產鹽量是2017.6萬斤。而根據《清鹽法志》的記載（見圖1），清順治八年（1651年）四川井鹽產量619.2萬斤；康熙二十五年（1686年）5336.58萬斤；雍正九年（1731年）9227.84萬斤；乾隆元年（1736年）22952.02萬斤。[18]在嘉慶25年，四川井鹽產量達到3.5億斤，到了光緒朝更是達到了4.5億斤。

圖1 清代四川人口與鹽產量增長示意圖

三、清代四川鹽業恢復的效果

（一）井灶數量大幅度上升

在直接和間接財政政策的雙重作用下，四川井鹽的生產在雍正朝得到了恢復和發展。其中一個重要性指標是開鑿鹽井的數量急劇增長。清順治六年（1649年）四川有鹽井198眼，清順治末年（1662年）四川有鹽井239眼。康熙二十五年（1686），全四川產鹽區域達26州縣，共有鹽井1182眼。雍正九年四川巡撫憲德對四川的鹽井生產情況作了一次比較準確的調查，得出：四川共有產鹽的州縣40個，鹽井6116眼，每年產鹽9227.84萬斤。乾隆十八年（1753年）四川有鹽井7704眼，到乾隆二十三年（1758），四川有產鹽區38州縣，鹽井8336眼。[18]

鹽井數量的快速增加，充分地證明了四川鹽業生產得到了恢復。在多種政策共同作用下，四川具有開鑿鹽井能力的人紛紛投資開鑿地下鹽鹵資源，最為廣泛形式是地主和具有資金的投資者聯合開鑿鹽井，產生了具有我國特色的契約股份制合作方式。通過契約股份的方式，不同身份的投資人，將其他省份的“外資”、社會上閑置的“游資”和四川地主擁有的土地結合起來，一起高效率地開發地下的鹽鹵資源。1835年，在四川自貢開鑿的燊海井深度已經達到了1001.42米，是當時世界上第一口超千米深井。

（二）清代四川鹽稅的增長

隨著四川井鹽生產的恢復和發展，四川鹽稅收入迅速增長。康熙十年（1671）四川鹽稅收入為白銀10513.446兩。雍正八年（1730）四川鹽稅增加到白銀73330余兩。僅59年的時間，鹽稅收入增加了近 6倍。乾隆和嘉慶朝（1735-1820）以后，更增至30余萬兩。咸豐道光朝時期（1851-1874），四川每年征收鹽稅約200余萬兩。光緒十一年到二十年（1885-1894）的十年間，鹽稅年收入每年在148-183萬兩之間。至宣統3年（1911）四川鹽稅收入高達630萬兩，占全省收入的36.42%，是田賦收入的1.46倍。[19]

通過表3對比鹽稅占四川財政收入的比例，可以看到，在清乾隆中期鹽稅收入已經躍居四川財政收入的首位。低稅率和保持征稅的靈活性，不僅沒有使四川鹽稅流失反而促進了井鹽生產的發展，擴大了征稅的稅基。清代四川鹽稅的收入超過以往任何一個朝代，為清代四川經濟的發展做出了重要貢獻。

表3 清代前后期四川財政稅收表 單位：萬兩（藩庫平銀①藩庫是清代布政司所屬的糧錢儲庫。庫平銀是清朝國庫收支使用的標準貨幣單位，起于康熙年間。）

四、歷史啟示

清代初期，地處西南的四川戰亂不斷。為了穩定四川的政治和經濟，清政府一方面通過減稅和免稅的政策“激活”私人投資，另一方面通過吸引移民不斷增加四川人口的數量。這些組合政策是在地方政府與中央政府不斷實踐中摸索而形成的，對于今天地區產業經濟發展有著一定的歷史借鑒意義。

（一）“讓利于民”激發民營投資活力

清代四川井鹽生產的恢復和發展，無論是鹽稅政策還是移民政策都體現了“讓利于民”的思想。鹽業生產一直是國家壟斷的產業，清代中央政府根據四川井鹽的實際情況，通過鹽井開鑿成功后“報課”的形式，確認了開鑿者擁有鹽井的產權。鹽井私有化后，投資帶來的豐厚的收益極大激發了鹽業生產和投資的活力。同時，四川地方政府采取了差異化的稅收政策，通過降稅的方式扶持井鹽生產企業。

以史為鏡，目前我國的企業數量中95%以上是民營企業，95%以上民營企業是中小企業。“讓利于民”，一方面應該降低中小企業的稅費負擔，幫助中小企業降低經營成本。2019年全國兩會，李克強總理就明確提出：“減稅降費，讓利于企業，讓利于民，這樣財政才更可持續。”另一方面，應加快國有、集體企業資本有序退出競爭領域或者不具備競爭優勢的領域。開放更多的能夠讓民營經濟獲利的領域，從根本上增強經濟發展的活力。

從區域分布上看，我國中小企業數量越多的地域，其經濟活力水平越高，財政運行狀況越好。以中小企業注冊數據來分析，截至2020年，我國長江以南地區聚集了57%的中小企業，其中廣東、江蘇、浙江占據前三位，合計占比達26%。長三角地區新增中小企業注冊數量最多，川渝地區注冊增速排名第一，東北地區中小企業注冊數量墊底、衰落跡象較為明顯。為此，地方政府應該思考如何進一步培育和扶持中小企業發展，聚焦化工、汽車、種植、養殖、文化旅游等具有發展優勢的產業，激發民營經濟活力，推動東北經濟振興。

（二）注重產業發展政策的連續性與組合性

清政府自順治初年統治四川以后，就開始堅持連續性“移民”政策，以增加四川人口的數量，恢復四川鹽業。清代順治朝整個國家都處于明末清初戰后的恢復階段，加之移民四川政策單一，導致當時的移民效果不是十分明顯。平定“三藩之亂”后，為了西南政治的安定，康熙朝采取了更為堅定的移民政策，雍正朝也一直持續實施穩定的移民四川政策。綜上，清代順治朝、康熙朝、雍正朝移民四川的政策雖然在不同時期有所調整，但總的方向是通過財政補貼的方式，給予移民土地和基本生產生活資料，鼓勵外省青壯年勞動力移民四川，促進四川快速恢復經濟發展。四川地方政府不斷要求清中央政府減免稅賦。當四川地方官員發現單純的一次性財政補貼不足以對移民產生足夠的吸引時，就通過不斷推遲移民開墾土地升課納稅的時間，起到減免土地稅賦的目的。康熙朝在總結和吸取順治朝四川移民的經驗后，允許四川地方實施財政補貼和免稅政策組合共同促進移民的政策。財政補貼和免稅政策的組合作用，移民在得到土地耕種后不再擔心短期新開墾的土地因糧食產量不足無法完成稅賦的問題，促進了移民四川人口數量的增加。鹽稅政策和人口移民政策組合形成了1+1＞2的鹽業財政政策的疊加效應。井鹽產業為移民提供了就業崗位，移民為食鹽銷售提供了市場。綜上可見，政策的連續性和組合性為產業發展提供了有力支撐。

我國中小企業是經濟最具活力的經濟主體，也是吸收中低收入人群就業的主要領域。同時，中小企業所處的行業領域往往是競爭激烈、盈利比較薄弱的產業，中小企業往往對政策更敏感。因此，在當前新冠疫情防控下，保持對中小微企業扶持政策的連續性和組合性顯得非常必要和迫切。

（三）優化營商環境，因地制宜吸引投資

在銷售領域，為鹽商配引辦課是清政府招商措施的開端。如何消除商人疑慮，解決鹽引滯銷的問題，是清政府恢復鹽業在銷售環節的先決條件。給予讓利于商、優化營商環境，吸引商人投資成為了清代初期鹽政的中心思想。相對寬容的政策，對四川井鹽銷售的快速恢復提供極大的扶持。在生產領域，中央政府放松對私人投資的管制，對人口戶籍的流動、資金的流動等都采取了非常寬松的政策。在鹽井投資中，市場起到了資源配置的作用。來自不同地域、渠道的外資、游資，源源不斷匯入開鑿鹽井的生產中。在商人取得投資利益回報的同時，其示范效應進一步帶動了其他人員的投資。清政府通過政策的調整，盡可能地激發民間開鑿鹽井的積極性，把人力、物力、財力集中起來恢復和發展井鹽，為振興四川地方經濟服務。四川地方官員一直想方設法降低食鹽的稅率，保持政策的連續性。通過靈活變通的方法，實現了“任民穿井，永不加課”的產業政策。

優化營商環境，有助于打造良好有序的競爭生態，充分激發內生創新活力，起到助推經濟增長的作用。以東北營商環境為例，地方政府往往是重視招商引資，但對企業困難的解決和幫扶還需加強，個別基層不作為、亂作為問題時有發生。東北營商環境橫向對比經濟發達省份仍存在較大的差距。習近平總書記明確指出，只有建設好投資、營商等軟環境，才能有效遏制東北資本、人才流失狀況，打破所謂“投資不過山海關”的說法，使資本、人才成為東北振興發展的重要助力。未來，在東北全面振興、全方位振興過程中，打造市場化、法治化、國際化營商環境對東北地區經濟高質量發展有著重要意義。

（四）通過合理的稅收制度穩定就業、擴大稅源

清代初期四川井鹽采取的低稅率政策，不僅沒有減少四川鹽稅的總量，反而促進生產，擴大了納稅的基礎，增加了鹽稅總額。美國經濟學家阿瑟·拉弗提出的拉弗曲線形象地描述了政府制定的稅率與稅收之間的關系，隨著政府設定的稅率在合理的范圍內增加，稅收收入也增加，但是如果稅率提高超過了企業的承受能力，將會打消企業經營的積極性，減少收入使稅基減小，從而減少政府的稅收。[20]

清中央政府根據井鹽生產的特殊性，對四川鹽區采取了不同于其他產區的鹽稅政策，以較低的稅率扶持小型和微型鹽業生產的商家。一方面，通過考察鹽井的實際生產情況，制定不同的鹽稅稅率，有效的保護了中小投資者的積極性，一些處于低產的鹽井也可以進行生產，使得四川井鹽邊生產邊開鑿成為了可能。另一方面，通過“井課”“鍋課”“灶課”三種方式取其中一種進行征稅，每年征稅一次，避免重復征稅。對于停產修理階段的鹽井還采取了免稅的政策，有利于鹽井的生產。通過靈活的鹽稅形式，清代初期四川鹽業吸納了大量的勞動人口就業，為移民提供了工作崗位，移民帶來的生產技術、資金和食鹽消費市場使得四川鹽業生產得到了快速恢復，進而形成了穩定的稅源，為清代中期四川井鹽的繁榮發展奠定了基礎，做到了財政和經濟的良性循環互動，值得學習借鑒。