財政金融協同視角下普惠小微金融發展

王 偉孫永濤

（1.遼寧大學，沈陽 110036；2.沈陽城市學院，遼寧 110112）

內容提要:近年來，受國內外多重因素疊加影響，我國經濟下行壓力加大，普惠小微金融遭遇巨大沖擊。隨著國家“六穩六保”政策目標的提出，財政金融政策協同支持普惠小微金融的重要作用日益凸顯。財政政策可通過轉移支付等方式，直接提升小微企業經營及融資活力，并通過政策性金融、商業性金融和民間金融三層次傳導路徑，協同引導資金支持小微企業。因此，財政金融政策需要圍繞其功能影響路徑和協同傳導機制，從優化金融產品服務保障體系、直接補貼財政政策、普惠小微公共金融體系構建、金融科技和普惠小微信用體系建設等方面采取有效舉措，共同助力普惠小微金融發展。

普惠小微金融，是通過多層次、廣覆蓋和可持續的普惠金融體系，為小微企業提供便捷、有效、全面的貸款、儲蓄、支付及保險服務的金融業態。近年來，面對復雜嚴峻的國內外環境，特別是新冠肺炎疫情的嚴重沖擊，普惠金融發展面臨諸多新挑戰，而普惠金融面對的小微企業是社會發展和國民經濟的主力軍，在穩定經濟、促進就業、改善民生和擴大收入中發揮著重要的作用。我國中小微企業經濟貢獻可概括為“456789”①即中小微企業銀行貸款占比40%、為國民經濟貢獻50%的稅收、對GDP貢獻度達60%、貢獻70%的技術創新成果、帶動80%的城鎮勞動就業、在我國實體企業占比90%。數據來源：中國普惠小微金融發展報告（2020）[EB/OL].零壹財經.零壹智庫https：//www.01caijing.com/article/274090.htm。，但其融資難、融資貴問題卻長期存在。隨著2015年普惠金融首次被國務院納入國家戰略，中央近年高度重視小微企業，多次強調減費讓利、減租降息政策等紓困措施要確保企業真正受益，加大對小微企業的金融支持，進一步解決小微企業融資難題。2022年，《國務院關于落實〈政府工作報告〉重點工作分工的意見》明確要從“實施新的組合式稅費支持政策”和“加強金融對實體經濟的有效支持”兩方面，即財政與金融協同對小微企業給予全面支持。5月23日，國務院召開會議部署了進一步穩經濟的“一攬子”6方面33項措施，央行和銀保監會也召開了主要金融機構貨幣信貸形勢分析會，均涉及財政金融政策支持普惠小微金融。在扶持普惠小微金融發展過程中，財政政策與金融政策分別立足于政府端與市場端進行資金引導，貨幣融資不是絕對不可能觸碰的紅線，財政赤字也不是絕對不可以貨幣化[1]。因此，探討財政金融如何協同助力普惠小微金融發展具有重要意義。雖然我國普惠小微金融發展已取得一定成效，但2020年新冠疫情暴發對其發展再次提出了更為嚴峻的挑戰，政府需繼續加強政策制定與調整，采取更適宜普惠小微金融的財政金融協同支持政策。為此，本文在闡析我國普惠小微金融發展現狀與“六穩六保”目標下財政金融協同促進普惠小微金融發展新視角的基礎上，探討財政金融協同助力普惠小微金融發展的影響路徑和傳導機制，進而有針對性地提出一些相應的政策建議。

一、我國普惠小微金融發展現狀及財政金融協同支持新視角

（一）普惠小微金融發展現狀

自2015年國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》以來，我國普惠金融產品創新逐漸活躍，供需對接更加有效，服務重心不斷下沉，金融基礎設施逐漸完善。至2020年，我國基本建成了與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務體系。在普惠小微金融方面，信貸投放持續增加，利率水平穩步下降，覆蓋面不斷拓寬，小微企業金融服務能力和水平顯著提升。2021年，中國人民銀行進一步優化信貸結構，利用定向降準工具對小微企業進行融資支持，其中，中小金融機構法定存款準備金率降至9%，較歷史19%的高點下降了10個百分點，較大型金融機構低3個百分點，為中小微企業發展創造了良好的融資環境。截至2021年三季度，全國小微企業貸款余額48.94萬億元，其中普惠型小微企業貸款余額18.48萬億元，較年初增速21.05%，較各項貸款增速高11.4個百分點。①數據來源：2021年前三季度普惠型小微企業貸款階段性完成“兩增”目標[EB/OL].中國銀保監會http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/Item Detail.html?docId=1020651&itemId=961&generaltype=0.

圖1顯示，2015年至2021年第三季度，小微企業金融服務可得指數整體呈現不斷上升趨勢，小微金融服務質量不斷提高。但自2019年第二季度開始出現下降趨勢，加之疫情沖擊，小微企業的金融服務可得性出現較為明顯的下降，至2020年一季度達到最低點后穩步提升。近年來，在疫情反復和外貿沖擊的雙重影響下，小微企業復工進度緩慢、外貿訂單銳減導致融資難度增大、獲取能力不足等問題再現，而如何緩解現金流緊張，并協助小微企業完成全面復工復產必將成為2022年國民經濟的發展重點。圖2中質量指數從金融服務的滿意度、服務效率、信貸障礙三個角度，考察了金融機構為小微企業提供普惠金融服務的質量。結果顯示，2015年至2021年第三季度，我國金融機構的普惠小微金融服務質量不斷提高，2021年第三季度，金融服務滿意度與上季度保持總體穩定。服務質量指數為117.51點，較第上季度小幅上升1.16點。但相較于普惠小微金融服務可得性，我國金融機構提供金融服務質量偏低，仍存在較大的提升空間。

圖1 2015年-2021年普惠金融-小微服務可得指數

圖2 2015年-2021年普惠金融-小微服務質量指數

（二）“六穩六保”下財政金融協同支持的新視角

2018年的7月，在中美貿易摩擦加劇的背景下，我國首次提出“六穩”概念，強調要做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作。2020年4月，中共中央政治局召開會議，分析我國受到疫情嚴重沖擊下的經濟形勢，并在“六穩”的基礎上提出了“六保”概念，即保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉。中央及時做出政策調整，并最終形成“六穩”加“六保”的工作體系。其中，保居民就業、保市場主體、穩就業均與小微企業發展關系密切。2021年以來，國家與各地方政府已高頻度出臺多項財政與金融支持政策，并仍在不斷發力。4月份，銀保監會發布《關于2021年進一步推動小微企業金融服務高質量發展的通知》，強調銀行機構對普惠性小微企業要保持穩定高效的增量金融供給，繼續實現增速、戶數的“兩增”目標。2022年3月份，財政部、稅務總局發布《關于進一步實施小微企業所得稅優惠政策的公告》規定對小型微利企業年應納稅所得額超過100萬元但不超過300萬元的部分，減按25%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業所得稅。2022年5月份，國務院常務會議部署的“一攬子”經濟措施中包括將小微企業緩繳養老等三項社保費政策延至年底，并要加大小微企業水電氣費、房租等支持，將全年小微貸款支持工具額度和支持比例增加一倍，同時對小微企業貸款，支持銀行年內延期還本付息。隨后，人民銀行印發《關于推動建立金融服務小微企業敢貸愿貸能貸會貸長效機制的通知》，以進一步深化小微企業金融服務供給側結構性改革，加快建立長效機制。以上政策均體現出國家保市場主體、穩就業，通過財政金融政策不斷加大對小微企業領域的支持力度。

然而，由于商業銀行等金融機構受制于自身收益性經營原則，主動將金融資源投入小微企業的動力仍顯不足，而財政收入又存在有限性，僅靠財政政策建立長期支持機制難度較大；同時，由于對財政金融協同傳導路徑認識不夠清晰、傳導機制運用不夠充分，導致金融服務質量滯后于金融服務可能性等問題尚存。鑒于目前在“六保六穩”要求下，財政金融政策協同支持普惠小微金融的重要作用日益得到凸顯和強化，需要基于這一新視角，進一步推進普惠小微金融的發展。為更全面有效發揮財政金融政策協同支持小微金融發展的作用，筆者從理順并溯源財政金融政策影響路徑與協同傳導機制出發，從中發掘政策可提升空間、彌補制度不足，通過由政府主導制定相關的政策制度并成立相關機構以發揮其強制性和引導示范效應，助推引導商業資金流入小微企業，從而兼顧政策導向和市場調節，最終實現財政與金融一加一大于二的協同效果。

二、財政金融協同助力普惠小微金融的路徑及傳導機制

（一）財政與金融協同的影響路徑

1.財政政策影響路徑

普惠小微的主要財政政策工具包括政府轉移支付和稅收調節。財政政策對普惠小微影響是通過直接影響和間接影響兩條路徑實現的。直接影響路徑一方面通過政府轉移支付、減稅降費、貸款貼息等方式，向普惠小微企業提供資金，以達到降低企業成本、增加企業收入，激發企業經營及融資活力的目的。2022年3月份，國務院通過加大增值稅期末留抵退稅政策，完成了對首批小微企業留抵退稅專項轉移支付4000億元的財政政策支持。另一方面通過科技型企業創新補助、吸納高學歷人才就業補貼等各類專項補貼政策，直接促進小微企業核心技術能力與人員素質的提升，為企業可持續發展及融資能力提升創造條件。間接影響路徑主要是通過影響國民收入總需求量、促進社會經濟發展進而改善小微企業融資環境、拓寬融資與盈利渠道，最終達到促進普惠小微金融發展目的。如圖3所示。

圖3 財政政策影響路徑

2.金融政策影響路徑

金融政策對普惠小微金融影響同樣通過直接影響和間接影響兩條路徑得以實現。直接影響路徑主要包括金融機構的存款理財業務、融資信貸業務和擔保保險業務。首先，存款理財業務是企業的基本金融服務需求。對于小微企業而言，充分且適配的存款理財方式，可以獲得安全的資本積累和利息收入，實現自有資金和收入分配的合理運用，提高企業風險防范的能力；其次，融資信貸服務是小微企業的重要資金來源，金融機構通過企業提供信貸服務，將改善其資金狀況與發展潛能，擴大經營規模與收入；最后，通過向小微企業提供擔保保險服務，可提高其應對風險能力和融資獲取能力，既能夠降低疫情、貿易摩擦等外部風險給企業帶來的損失，又能維持保障企業的正常生產經營。綜上，通過高質量的金融基礎設施和產品服務，能夠直接助力小微企業資本積累與良性循環。間接影響路徑首先通過金融發展促進經濟增長，也是金融擴展功能在經濟調節方面的主要體現，包括對市場失靈的克服和對經濟發展的主動引導兩個方面[2]，金融發展通過服務企業完成資本積累，從微觀層面為經濟發展提供可靠保障。金融政策的間接影響同財政政策相似，均通過促進經濟增長、拓寬融資渠道等實現對普惠小微金融的間接支持。

（二）財政金融協同作用的傳導機制

普惠金融不應等同于政策性金融甚至第二財政，過度強調社會性必將削弱市場原則和可持續性[3]。因此，財政金融政策應協同助力普惠小微金融，其傳導機制是由財政政策引導，通過與金融政策協作，借助金融市場調節，最終完成資金向小微企業的有效投放。財政政策與金融協同作用傳導機制通過三個層面產生效果：一是財政政策與政策性金融的協同合作。政策性金融不同于財政針對公共產品進行配置，其資源配置的客體是準公共產品，其服務主要集中在中小企業、低收入人群、基礎設施、住房保障等低利潤領域，但是由于政策性金融機構是代表國家利益從事非營利的政策性業務，因此，其又無法完全脫離適量的財政支持，政策性金融通過與財政政策合作共同將政策紅利轉移至小微企業，其支持效果最為明顯；二是財政政策與商業性金融協同。金融系統中信貸規模的多少并不一定與金融滲透率的高低一致，因為這些信貸資源很可能大量被大型企業和富裕個人所吸收[4]。商業性金融機構作為金融市場中資金市場化配置的主體，其追求自身安全性與盈利性的經營目標與普惠小微金融的高風險、低利潤性相矛盾，商業性金融更青睞于資金規模大、背景雄厚的行業龍頭企業和國有企業，從而進一步抑制了普惠小微的融資發展空間，因此通過有效的政府購買、稅收優惠、風險補償等財政政策工具，對其資金投放運用加以引導、鼓勵和保障是十分必要的，也只有通過財政政策與商業金融的協同才能將金融市場中的巨大資金逐漸引流并持續性注入普惠小微金融領域；三是財政政策與民間性金融協同。普惠小微具有收益不穩定、風險高等特征，使其較易成為商業性金融的排斥對象，而民間金融具有審批靈活、投資多樣、覆蓋面廣等相對優勢，能夠較好匹配普惠小微金融的需求特點，因此應充分發揮財政政策對民間性金融的倡導示范功能，協同促進普惠小微金融發展。

綜上，財政和金融協同作用傳導機制如圖4所示。財政政策首先可將資金直接投向普惠小微企業，通過轉移支付、減稅降費、貸款貼息等方式，向普惠小微企業提供經營發展資金并提升企業融資償債能力，同時引導政策性、商業性、民間性金融資源彌補財政資金的供給缺口，實現財政政策與金融政策相互影響促進，共同構成助力普惠小微金融發展的協同傳導系統。

圖4 財政金融協同作用及傳導機制

三、財政金融協同支持普惠小微金融發展的政策建議

財政金融在協同助力普惠小微金融發展方面，可以結合上述對影響路徑和協同作用傳導機制梳理與溯源，重點從優化金融產品服務保障體系、采用直接補貼財政政策、建立健全普惠小微公共金融體系、發展數字普惠小微金融和完善普惠小微信用體系建設等方面，采取相應的政策協同優化舉措。

（一）聚焦融資成本，協同優化普惠小微金融產品服務保障體系

近年來，在“六穩六保”發展戰略下，我國出臺了一系列減費讓利的財政金融政策，但小微企業融資的主要阻礙仍然是融資成本過高導致企業融資需求得不到充分滿足，2021年我國小微企業的平均貸款利率為5.6%，國有企業為3.8%（以LPR為準）。但扣除通貨膨脹率后比較兩者的實際利率，其差距巨大。我國大部分小微企業在產業鏈的中下游，其產品價格可采用消費者價格測算，則實際貸款利率為4.7%（5.6%-0.9%，CPI同比上漲了0.9%）；而我國國有企業主要位于產業鏈的上游，將其產品使用生產者價格換算后的實際貸款利率為-4.3%（3.8%-8.1%，PPI同比上漲了8.1%）。因此對比剔除通貨膨脹率后的真實貸款利率，小微企業的融資成本較國有企業高9個百分點[5]。通過創新普惠小微金融產品和服務以降低其融資成本是從根本上紓困融資需求的重要手段。在財政政策與商業性金融協同作用傳導機制影響下，筆者認為，應提升商業性金融的市場化資源配置功能與財政政策信用保障的激勵功能兩者間的協同作用效果，首先，可在防范風險的前提下，打造優質互聯網金融企業與傳統商業銀行面向普惠小微金融的互補合作與差異化競爭環境，“數字鴻溝”的存在意味著部分群體的需求處于數字金融服務供應商的“雷達”范圍之外[6]，金融企業可依托優秀金融科技企業的大數據平臺實現精準獲客與客戶篩選，可有效降低運營成本和信用風險，并放大商業銀行普惠金融的長尾效應，同時，銀行機構與互聯網金融企業的發展具有差異性。傳統商業銀行的基礎金融服務并未覆蓋以小微經營者中的個體商戶，大量小微企業在銀行根本沒有開立賬戶，與銀行基本沒有信貸業務往來[7]，其中原因之一即開戶與審貸手續較為繁瑣，因此可充分發揮互聯網金融企業產品便利、靈活的優勢，將基礎金融服務通過充分引導與嚴格監管，利用差異化形成錯位競爭，內外部主動創新升級，形成細分市場，二者共同構建普惠小微金融藍圖；其次，地方政府因地制宜完善普惠小微金融保障體系，例如可通過成立小微企業政府性融資擔保基金，為企業提供短期流動性支持、股權投資、風險補償等主要業務支持，并堅守保本微利運營初心，通過信用保障激勵機制的傳導協同商業性金融切實有效降低普惠小微融資成本。

（二）直接補貼小微企業，擴大政策協同效果

財政政策在扶持小微企業發展的過程中，始終存在著“是減稅政策好還是補貼政策好”的討論。減稅政策目前使用更為頻繁，因其一定程度上屬于單邊政策，政策制定更加高效、快捷、普適性高，而如果政府想要通過補貼政策進行普惠小微金融支持，需要進行大量的調查研討，導致政策落地歷時漫長。自2020年初的疫情暴發期間，國家一方面通過貨幣政策持續鼓勵商業性金融機構為小微企業提供貸款支持，另一方面主要通過減稅降費的財政政策措施幫助企業渡過難關。但上述財政金融的協同政策適用的主要是普惠小微群體中實際經營狀況相對較好的企業主體，他們才有融資意愿或能夠從減稅降費中獲益，而大量的發展基礎較薄弱的企業面對疊加疫情影響，已失去向金融機構申請貸款的意愿，也因經營受挫交稅較少而無稅可減。從財政金融協同傳導機制來看，單一的減稅降費財政政策成為限制協同作用發揮的短板，導致收效甚微。從財政政策對普惠小微金融直接影響路徑來看，為有效幫助身陷困境的小微企業激發經營及融資活力，財政政策應著力通過補充企業自有資金進而全面提升小微企業金融服務覆蓋面和可得性，尤其對經濟下行期的不發達地區中，受競爭非中性①競爭非中性是指在經濟下行過程中，體制上存在的對民營企業的一些歧視性做法，會使民營企業融資的難度比國有企業更為惡化[8]。嚴重影響的小微企業發展進行直接資金支持。筆者認為政府首先可借鑒其他一些國家的實踐措施，直接向中小企業發放補貼，幫助經營出現嚴重困難的小微企業維持并恢復正常生產，提升其主動融資意愿和償債能力。相較于減稅政策，盈利性較差的企業可通過補貼政策直接受益、增加經營收入，解決自身現金流不足等問題。其次，在具體執行過程中，地方政府可以根據發展需要，精準制定針對目標區域、行業和群體的補貼政策，由于其覆蓋群體范圍小和目標群體特定等特點，政策更便于調整與糾偏，相較于減稅政策具有更好的針對性和靈活性。

（三）完善協同體系，建立健全普惠小微公共金融體系

作為概念性“安全基石（anchor）”和關鍵性基礎要素而加以關注的金融功能，需要建立和運作與功能相應的金融機構和金融體系[9]。面對當下疫情發展與防控形勢，可以預見在未來較長時間內，天然弱勢的小微企業將面臨日趨嚴峻的生存壓力與挑戰，根據協同作用中財政政策與政策性金融的傳導機制，筆者認為，一方面，需要在“六穩六保”下保持已有政策性金融機構對普惠小微的金融支持力度，最大化釋放對小微企業的政策覆蓋能力和支持效果；另一方面，可借鑒其他國家的經驗，盡快籌建專業性強、專門獨立服務小微企業的政策性銀行和信用擔保類政策性金融機構等公共金融機構①公共金融包含政策性金融但又是后者的理論深化和創新發展[10]。，重點突出對普惠小微、科技創新型小微企業的融資擔保支持，彌補政策效果中財政政策與政策性金融協同傳導的短板。在協同作用的具體操作方面，首先，政策性金融機構在為小微企業提供政策性融資支持的同時，應著力通過倡導和虹吸更多的商業性金融機構和民間資金參與普惠小微金融活動，充分發揮其倡導示范和逆向選擇職能，更好地服務并促進小微企業可持續、健康發展；其次，政策性擔保機構應聚焦于普惠小微的融資擔保業務，在降低小微企業商業銀行貸款風險的同時，也將為小微企業政策性銀行減負，為企業從商業銀行和民間資本融資創造更多可能性。目前，我國多個省份均存在具有政府背景的中小企業擔保公司，因此筆者建議可以在規范運營和管理的基礎上，根據各地區的經濟發展特殊性和此類現存擔保公司規模，逐步通過合并重組、獨立運營的方式，從地方到全國循序漸進地進行小微企業信用擔保類政策性金融機構的籌建與改革。

（四）應用金融科技，協同助力數字普惠小微金融發展

近年來，新冠疫情的沖擊成為限制金融服務向普惠小微金融有效傳導的瓶頸，我國銀行業“無接觸金融”模式應運而生，并引發普惠小微金融向科技化、線上化、平臺化變革。以互聯網銀行的領頭羊——網商銀行為例，其聯合其他銀行發起“無接觸貸款”計劃，累計為全國的醫藥類小微企業放款47億元。另一方面，眾多小微企業自身也正加速推進圍繞大數據、區塊鏈、人工智能、物聯網等技術的數字化經營改革。普惠金融的發展需要與數字技術進行加速融合[11]，從金融科技的角度緩解小微企業融資難。筆者認為首先政府應鼓勵銀行與金融科技公司在創新產品、場景應用、智能投顧及智能風控等領域的合作共建，加快商業模式改革，加大核心技術研發力度，組建、招募實力強、經驗豐富、潛力可期的科研團隊為金融科技不斷升級提供保障。其次，各地方財政政策要精準定位數字普惠金融在不同地區的重點服務領域，優先將資源投入到經濟欠發達地區和受經濟下行影響嚴重行業的小微企業，針對當下小微企業現金流緊張、訂單量下滑的經營困局，金融機構應借助科技手段，不斷豐富供應鏈融資、應收賬款質押等企業需求旺盛的各類數字應用場景，并持續對金融機構體系新模式下的資金投入、制度建設、人才培養目標進行完善；最后，要提高科技金融快速發展大環境下的信用風險防范能力，日新月異的數字科技發展必然面臨著監管政策的相對滯后，金融機構應借助大數據、人工智能等技術，構建更加有效、精準的風控體系，同時建立貫穿業務全流程的數字化監測系統，嚴防普惠小微金融的信用風險。

（五）嚴守風險底線，協同完善普惠小微信用體系建設

“六穩”中“穩金融”的底線要求是不發生系統性金融風險，信用體系建設是金融風險防控的“第一公里”也是“最后一公里”，其從貸前對企業的客戶風險認定到貸后的不良貸款催收，始終扮演著“守門人”的角色，因此守住普惠小微金融的風險底線，必然需要與其適配的社會信用體系。關于小微企業的信用體系建設，人民銀行自2014年起相繼印發《關于加快小微企業和農村信用體系建設的意見》《關于全面推進中小企業和農村信用體系建設的意見》等文件，提出持續推進信用評價與信用培育，加強信息服務與應用，構建信用激勵約束機制等建設方向。但近年來，我國小微企業不良貸款率持續升高，現行信用體系及其服務機構逐漸暴露出無法充分滿足金融機構風險防控需求等問題。為有效推進小微企業社會信用體系建設，筆者認為，首先應依法開放相關信息資源，加快推進實現銀、政、企多方信息平臺共享，通過財政政策支持搭建涵蓋工商部門、金融機構、電子商務平臺、金融科技公司、稅務部門、行政監管、醫療養老、海關航空、司法部門等的大數據服務平臺，實現跨行業、跨時空、跨區域的數據全面互聯，通過對小微企業信用歷史數據的全覆蓋，突破貸前調查中的信息不對稱阻礙；其次應鼓勵傳統金融機構與新興的金融科技公司和智能投顧等各類第三方征信服務機構進行合作共建，將互聯網第三方征信公司技術融入傳統金融機構，同時通過金融政策支持信用服務類產品的研發與應用類企業發展；最后，應通過立法建設與執法層面，完善守信激勵和失信懲戒機制。對惡意逃廢債、非法集資、違法民間借貸、金融欺詐等非法金融活動進行嚴厲打擊，依法嚴肅查處小微企業和金融機構互通造假、騙貸騙補等違法違規行為，并將上述行為中的金融機構責任人、小微企業負責人及情節嚴重的相關參與者納入涉金融失信黑名單，同時應制定銀保監會、企業行業協會多部門的聯合巡查和懲戒制度。