財政金融協同支農的多元挑戰與規范創新

韓 慧吉富星

（1.湖北文理學院，襄陽 441053；2.中國社會科學院大學，北京 102488）

內容提要:長期以來，我國“三農”支出獲得了財政優先保障和金融大力支持，但資金缺口問題一直未得到很好解決。在當前政府隱性債務整肅和財政緊平衡形勢下，鄉村振興戰略的資金保障在合規性、風險、規模和可持續性上都面臨較大挑戰。與此同時，鄉村振興領域補短板、強弱項任務艱巨，可成為當前穩定宏觀經濟大盤和保障糧食安全的重要發力點。這需要統籌好安全與發展，發揮好政府與市場機制作用，推進財政金融協同發力，加強融資規范和創新。其中，“三農”項目融資的合規性和可得性核心在于還款來源和信用結構，落腳點在于財政金融風險分擔機制和激勵相容制度。當前，應立足于項目謀劃，加強政策銜接和模式創新，提升“三農”自身“造血”能力；保持財政投入力度不減、方式更加有效，打好財政金融的“組合拳”；加大政策傾斜、強化激勵約束，提高金融機構服務“三農”內生動力；加強多方互動合作，撬動、引導多元投入，合理分擔風險，增強投入的精準性、有效性。

鄉村振興戰略是國家的一項重大戰略，是新時代“三農”工作總抓手。2022年是實施“十四五”規劃承上啟下之年，也是鄉村振興全面展開的關鍵之年。但目前農村基礎設施、公共服務相對城鎮而言，仍然十分匱乏，“三農”融資難一直是困擾鄉村發展的重要痛點。同時，防范化解風險事關國家安全大局和經濟社會發展全局，是實現高質量發展必須跨越的重大關口。2017年以來，中央高度重視防風險工作，出臺了一系列嚴控地方政府違規舉債的文件。在“三農”領域，財政部《貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見》（財辦〔2018〕34號）提出，既開好“前門”，又嚴堵“后門”，不得借鄉村振興之名違法違規變相舉債。隱性債務整肅、財政緊平衡將會對今后涉農的財政、金融的投入產生持續影響。與此同時，當前經濟發展的復雜性、嚴峻性、不確定性上升，中央明確要求“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全”。鄉村振興領域補短板、強弱項任務艱巨，可成為穩定宏觀經濟大盤和保障國家糧食安全的重要發力點。在此背景下，深入探討如何推動財政金融的協同改革創新以大力支持鄉村振興戰略的資金保障具有較強的現實意義。

一、當前財政與金融投入“三農”的基本情況

（一）從財政投入看，雖優先保障“三農”，但支出壓力大

長期以來，各級政府始終堅持把“三農”作為財政支出的優先保障領域。僅在農林水事務支出方面，從2010年的0.8萬億元增長到2020年的2.4萬億元，年復合增長率11.5%，超過財政總支出10.6%的增長率，也遠超同期約7%經濟增長速度（見表1）。但是，即便在財政收入高速增長階段，“三農”作為財政優先支出方向，占比也未超過財政總支出的10%。當前及今后一段時期，隨著財政收入增速放緩，財政緊平衡成為常態，涉農投入恐難實現快速或大幅增長。

表1 2010年-2020年財政涉農支出情況 單位：億元、%

（二）從金融支持看，涉農融資雖有傾斜，但融資難問題長期存在

服務“三農”同樣是金融機構的重要業務方向。我國涉農貸款規模從2011年的14.6萬億元，增長至2020年39萬億元，涉農貸款余額占各項貸款比重過去10年來均高于22%（見表2）。其中，“兩權”（農村承包土地經營權和農民住房財產權）抵押融資機制的引入成為緩解農民信貸約束問題的一個重要路徑。但是，除少數實力雄厚的龍頭企業外，新型農業經營主體普遍遇到“貸款難”的問題，尤其是小微經營主體的融資難度更大。中國社會科學院2018年發布的《“三農”互聯網金融藍皮書》估算，大約只有27%的農戶能從正規渠道獲得信貸服務，總體信貸缺口超過3萬億元。

表2 2010年-2020年我國涉農貸款情況 單位：萬億元、%

二、嚴控隱性債務形勢下財政金融協同支農的難點

（一）財政金融協同支農面臨合規性挑戰

政府隱性債務主要指政府在法定債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。2017年之前，農村公路、人居環境改善、扶貧項目等公益性項目違規舉債現象較為普遍。審計署《2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》顯示，5個省6個市縣通過違規出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務協議等方式變相舉債，形成政府隱性債務154億元。其中，“三農”領域存在大量非市場化運營的公益性項目，借助政府購買服務、PPP、投資基金、資管計劃（資產證券化）等模式進行變相融資。金融機構通常會要求地方政府采取遠期回購、保障最低收益、采取明股（基）實債等方式進行“兜底”，加劇了地方財政風險。

雖然2017年以來新增隱性債務勢頭得到很大程度遏制，但違規舉債仍時有發生。審計署《2018年第三季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果公告》顯示，仍有4個地區以簽訂借款合同等方式，新增地方政府隱性債務30億元。2021年云南省財政廳官網顯示，普洱市違規向農發行融資貸款7500萬元，用于農村危房改造項目建設。2022年四川省紀委監委通報中顯示，平昌縣違規舉債融資用于8個4A級風景區等項目建設，但多個景區項目效益不明顯，甚至處于荒廢狀態。

顯然，“三農”領域的農村公路、人居環境改善、農村危房改造、扶貧等公益性項目的經營性現金流很少、無法覆蓋本息。大部分需要地方財政“兜底”才能獲得金融支持，實則為變相舉債，并不合規，未來如何破題，還需進一步研究。

（二）財政金融協同支農面臨風險挑戰

農業屬于自然風險和市場風險交織的弱質產業，“三農”項目普遍存在經濟效益差、嚴重依賴財政補貼問題。從表3可以看出，我國2000年以來農業企業凈資產收益率波動較大，尤其是2011年以來平均凈資產收益率均低于4%，遠低于同期一般工商企業7%以上的收益水平；小型農業企業凈資產收益率長期低于1.7%，遠低于同期無風險利率的國債收益率。此外，農村公益性項目面臨同樣問題。以PPP為例，截止2021年11月底，脫貧縣鄉村振興項目累計在庫項目1646個、投資額1.2萬億元，95%以上項目都需要財政補貼。一旦農產品階段性供過于求或面臨較大的自然災害挑戰，可能陷入虧損狀態。涉農項目經營性現金流較弱或不穩定，通常需要財政補貼，一旦項目還本都需要財政補貼且中長期支出責任無法有效落實，則可能造成財政風險累積或新增隱性債務。

表3 農業企業平均凈資產收益率 單位：%

與此同時，農村金融服務獲客成本高、風險控制難是一個世界性問題。涉農主體的很多資產不滿足抵押貸款的條件，盡管農地、林地等可以抵押，但存在流動性差、不易變現、持有風險高等問題，導致金融機構非常謹慎。此外，涉農主體的資金需求具有多元化、期限短、頻率高等特點，無疑加重了融資成本。金融機構在盡職調查、監督貸款用途、催收及資產變現等方面受到制約，造成農村金融服務的規模不經濟、風險防控難。以村鎮銀行為例，2018年-2020年，不良貸款率分別為3.66%、3.7%、4%，顯著高于商業銀行2%以內的不良貸款率。

現行金融體系依然是“重擔保、重現金流、重財務報表”的運行邏輯，而很多涉農項目經營現金流不足或不穩定，且缺乏有效、足值的抵押物和完善的財務信息，降低了融資的可獲得性。而金融機構一旦放松“風控”，則面臨著經濟風險和違規問責風險。在隱性債務嚴控形勢和地方財政緊平衡態勢下，“三農”項目固有的風險會對財政、金融形成挑戰，如無合理的風險分擔機制，無疑會降低二者協同支農的內生動力和積極性。

（三）財政金融協同支農面臨規模和可持續性挑戰，效率有待提升

我國農業農村基礎差、底子薄、發展滯后的狀況尚未根本改變。未來鄉村振興需要巨大規模的資金投入，可能面臨較大資金缺口。農業農村部對《鄉村振興戰略規劃（2018年-2022年）》重點任務初步測算得出，5年至少要投資7萬億。截至2018年底，全國還有1/3的行政村生活垃圾沒有得到收集和處理，80%的村莊生活污水無法處理，1/3的行政村內的道路沒有實現硬化，未來投入需求巨大。興業2022年研究顯示，鄉村振興寬口徑年融資規模為6-10萬億元，估計到2027年，年融資規模將超過10萬億元，涉農貸款余額將從目前40萬億元提至80萬億元。2021年，國家鄉村振興局安排了2.72億元用于農林水支出，與潛在投資需求還有很大缺口。可見，在財政緊平衡情況下，涉農財政支出規模和增速難以大幅提升，依賴財政單一投入，顯然是獨木難支。而且，從圖1可以看出，多個年份的農業產值增長率顯著低于支農財政支出增長率，呈現邊界效益遞減趨勢。這說明，我國涉農投入的邊際效率在下降，在財政投入總量難以大舉擴張情況下，效率更需要高度重視。

圖1 財政支農支出及農業增長率的基本情況

如果“三農”領域諸多偏公益性項目完全依賴金融支持，又可能陷入“違規舉債”、經濟不可持續困境。如果金融機構只是捆綁地方信用、不關注項目效益，就會加劇地方過度舉債、違規舉債，最終自身財務也不可持續。“三農”領域財政與金融風險存在著高度的相關性，往往是相互傳導的，任何一方風險過度累積都會形成風險外溢，引發系統性風險。故而，財政一味“輸血”或金融“自擔風險”，既無法持續，又無法全面盤活農村經濟。

總體上看，鄉村振興戰略的資金保障在合規性、風險、規模等方面都面臨較大挑戰。尤其是財政支出規模難以大規模提升、金融支持受限于隱性債務整肅而難以全面覆蓋，可能難以匹配鄉村振興戰略下巨大的資金需求。如不進行系統性制度創新，鄉村振興戰略的資金保障方式不可持續，也面臨較大風險累積問題。

三、支持涉農規范、高效融資的思路與建議

（一）當前“三農”融資規范與創新的思路

“三農”融資難困境既有行業自身因素，又有市場競爭不充分原因，還存在市場失靈等因素。這就需要充分發揮政府與市場機制作用，推進財政金融協同發力，加強“三農”融資規范和創新，重點在于構建合理的商業模式、恰當分擔風險、提高投資效率、撬動多元資金（見圖2）。其中，在嚴控隱性債務形勢下，“三農”項目融資的合規性和可得性核心在于還款來源和信用結構，落腳點在于財政、金融互動的風險分擔機制和激勵相容制度。

圖2 “三農”融資規范和創新的思路和邏輯

首先，要立足于項目本身，聚焦合規、充裕的還款來源，做好項目謀劃，通過合理商業模式、市場機制，形成多種綜合收益和現金流。處理好財政投入與撬動金融機構、社會資本的關系，合理配置各類資源、資金，打通政策傳導的“梗阻”，發揮好財政資金的引導、放大效應。其中，財政資金投入和資產注入，要有合規的預算程序和投入路徑，要充分評估其財政可承受能力，不得超越財力上項目、違規承諾遠期預算安排。除了政府注入各類資金、資源外，也應充分發揮融資平臺、社會資本各類主體項目謀劃、運營能力，形成競爭性投入格局，提高項目“造血”能力。在此基礎上，金融機構基于商業化原則，獨立、審慎評估項目還款來源的合規性、可靠性，而不是依托“財政兜底”進行融資。

其次，剝離政府信用，聚焦搭建合規、創新的信用結構，基于項目和市場主體來創新增信方式。在此過程中，政府為體現政策導向、彌補“市場失靈”，應積極應用政策性擔保或增信機構，有效緩解風險管理難題，增強金融服務“三農”的積極性。同時，鼓勵金融機構積極探索合理的信用結構，減輕對傳統抵質押擔保的過度依賴，尤其是創新抵質押方式，與融資主體的還款來源、預期的項目現金流匹配。

最后，形成相應的政策支持、必要的風險分擔，打好財政金融“組合拳”，提升服務“三農”的內生動力和可持續性，形成激勵相容的長效機制。首當其沖的是，在制度安排和考核上提高普惠性涉農貸款不良容忍度，讓銀行“敢貸、愿貸、能貸”。同時，針對性建立稅收減免和獎補政策，或形成風險補償基金和發展專項基金，承擔一部分融資損失或代償風險。讓金融機構擴大普惠金融業務的同時，在經濟上給予一定補償，使其具備財務可承受能力。當前，亟需保持財政投入力度不減，發揮財政資金撬動作用、創新投融資機制，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，增強服務“三農”的可持續性，不斷培育鄉村振興經濟持久的生命力。

（二）具體建議

1.立足于項目謀劃，加強政策銜接和模式創新，提升自身“造血”能力

鄉村振興戰略是一篇大文章，應健全上下聯動、橫向互動的工作協同推進機制，同時，積極引入融資平臺、社會資本參與項目策劃、投資和運營，持續強化資金和政策的統籌和模式創新。一是加強鄉村振興與鞏固拓展脫貧攻堅、區域經濟協調發展、生態產品價值實現等政策的有效銜接工作，形成政策合力。二是加強規劃引領挖掘項目相關的商業性要素，注重各種資金、資源、資產等統籌配置，通過“肥瘦搭配”、組合開發，以商業盈利反哺“三農”項目投入。充分發掘土地、林業、水利等經營性資產價值，探索項目范圍內經營性資產、資源和產業開發等多種收益平衡模式，形成多種綜合收益和現金流。三是加強確權、釋放產權關聯權益，加快推進鄉村振興下的生態產品價值實現機制。進一步明晰資源產權，加強山水林湖草等各類資源的確權登記，激活資產、資源各類權能，加快推進水權、林權、排污權、用能權、碳排放權、碳匯等生態產品交易。

2.財政部門加大資金投入、整合力度，創新支出方式以大力扶持涉農金融

一是保持鄉村振興領域財力投入強度和穩定性，自有財力投入原則上應只增不減，不斷擴大支農資金來源和規模。研究調整完善土地出讓收入使用范圍、建設用地增減掛鉤節余指標省域調劑所得收益等，進一步提高用于農業農村的投入比例。財政資金分配重點向鞏固脫貧攻堅成果任務重、鄉村振興底子薄的地區傾斜，在過渡期內保持財政支持政策的總體穩定。此外，根據形勢發展需要，加大農資補貼力度，及時啟動收購，完善糧食收益保障政策，保障農民種糧積極性和糧食安全。二是加強涉農資金的源頭整合，探索出“項目自身收益+整合涉農補貼”等融資模式。從源頭上加強政策的優化，盡可能在“大類間打通”“跨類別使用”，做到“應整盡整”。按照“渠道不亂、投入不減、管理不松、各司其責”原則，強化項目之間、部門之間的資金整合力度。三是政府債券更多用于“三農”，尤其是擴大鄉村振興領域的專項債額度。進一步加強財政、發改、行業部門等協作分工，切實提升基層項目策劃能力，強化規劃設計、收益平衡、融資方案等論證，引導資金投向乘數效應大的“短板、弱項”領域。此外，財政也可通過發行政府債券用于補充中小金融機構資本金方式，提升其服務“三農”能力。四是創新財政支農管理方式，充分發揮財政資金的引導和撬動作用。積極運用貸款貼息、先建后補、以獎代補、政府投資基金等方式，不斷提高支農效率。同時，投資基金、資管計劃、資產證券化等應按市場化、專業化、平等化方式運作，政府可適當讓利，切實發揮杠桿、引導作用或盤活效應。

3.監管部門加大政策傾斜，提高金融機構服務“三農”內生動力

當前，監管部門應加大鄉村振興的金融支持力度，落實差異化監管政策，促進“三農”部分領域融資增量、擴面和降價。一是針對農村金融機構的擔保、保險、信貸等產品，提高部分監管指標尤其是違約容忍度。在績效考核、資本計量和責任追究等方面，實行一系列政策性傾斜，并激勵“三農”服務好的金融機構及個人。二是建立健全多渠道資金供給。適當放寬“三農”專項金融債券的發行條件，鼓勵銀行發行永續債補充資本，繼續新增支農支小再貸款額度、加大再貼現支持力度，或通過定向降準、定向中期借貸便利等方式向金融機構提供優惠利率的長期資金。三是適當加強服務“三農”的政策優惠力度，持續優化財政支持普惠金融發展的長效機制。可延長對金融機構的財政獎補期限、增加獎補范圍、改進獎補方式方法，對其涉農金融服務免征值稅等優惠稅收政策。

4.金融機構應加強規范、創新，尤其是創新增信方式、提高項目可融資性

一是嚴格恪守合法合規底線，不得新增隱性債務，依托企業及項目信用開展市場化授信，重點做好農業龍頭企業、農民合作社和家庭農場等新型農業經營主體的金融服務。審慎評估融資主體的還款能力和還款來源，確保其自有經營性現金流能夠覆蓋應還債務本息。對于收入來源中涉及財政資金安排的，應認真核實財政資金安排的合規性和真實性。二是不斷拓寬、創新抵質押貸款產品，探索“權益抵押+項目貸”等模式。積極穩妥推進農村承包土地經營權、農民住房財產權、集體經營性建設用地使用權等抵押貸款，加大林權抵押貸款覆蓋面。同時，探索農田水利設施產權、農作物預期收入權等質押抵押貸款和農業保單融資。此外，開展企業廠房、機器設備抵押，以及動產質押、倉單和應收賬款質押、農業保單融資等業務。三是發揮綜合服務優勢，統籌使用“投資、貸款、債券、基金、租賃、證券”等金融服務，做大做強直接融資業務、支農新路徑。重點圍繞農村一二三產業融合發展體系，支持農業農村內外部的深度融合，延長產業鏈、提升價值鏈，加強項目交易結構和融資方式創新。四是創新技術手段，提升“三農”領域項目可融資性。充分利用互聯網、大數據、人工智能等現代技術，強化客戶信息獲取和分析能力，提高風險的識別、監控和處置水平，降低服務成本，提升服務效率。

5.加強多方互動合作，撬動、引導多元投入，合理分擔和控制風險

一是強化財政金融協同支農力度，加強風險共擔、推動融資擴面降價。要加大農業和農村保險支持力度，鼓勵保險機構開展特色優勢農產品保險，地方可提供保費補貼；穩步擴大“保險+期貨”試點，探索構建財政補貼、信貸、農產品期貨（權）和農業保險聯動機制；有序推進“兩權”抵押貸款試點和信貸、擔保、證券、期貨、保險等領域間的協同創新；建立農業再保險和大災風險分散機制，并將再擔保機制、風險分擔機制、資本補充與補償機制進行集成創新，借鑒安徽“4321”政銀擔經驗，發生代償時由市縣擔保機構、省擔保集團、銀行和地方政府，按照 4：3：2：1 的比例承擔風險責任。在經濟下行壓力下，繼續擴大融資擔保基金再擔保規模，同時，政府性融資擔保及時履行代償義務，推動金融機構盡快放貸，并降低融資成本、擔保費率，形成政銀擔優勢互補、權責統一、風險共擔、共助“三農”的工作機制。總體上，創新財政金融互動模式，推進“銀稅互動”“政銀擔”“政銀保”“政銀基”等合作。二是在“物有所值”和財政可承受前提下，廣泛開展政府和社會資本合作（PPP），引導社會資金對“三農”的投入，對地方政府和市場“賦能”。除在交通、農田治理等基礎設施建設領域，以及教育、醫療衛生等公共服務領域引進PPP外，還可以開展產業、扶貧等導向的開發性PPP。例如，在田園綜合體、小城鎮建設、全域旅游等PPP項目中，貧困人口和普通農民可通過自身土地和房屋參與投入，獲得資本收入和租金收入，還能在項目建設、運營中獲取一定的工資收入。此外，還可深度參與產業鏈上下游，實現多方共贏的利益連接體。三是推動專項債充當項目資本金、“專項債+市場化融資”等模式，進一步發揮專項債引導、放大作用，激發各類主體共同投入。可在鄉村振興領域適當放寬專項債做項目資本金的范圍和比例要求。在評估項目收益償還專項債券本息后，允許有關企業法人根據剩余專項收入情況，向金融機構申請市場化融資，或開展“專項債+PPP”模式。四是金融機構與各利益相關方緊密合作，保障債務規模的適度與可持續性。在融資服務過程中，堅持以下幾個結合原則進行緩釋或防范風險：與信用體系建設相結合，與經營主體培育相結合，與保證、保險創新相結合，與基層組織建設相結合。多方協作來均衡好、控制好風險，避免地方政府隱匿財政風險或無序承擔“兜底”責任。