治理現代化視域下營商環境：治理框架與實現路徑

申來津 劉玉文

(武漢理工大學 法學與人文社會學院，湖北 武漢 430070)

0 引言

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推進國內貿易流通體制改革，建設法治化營商環境[1]。法治是最好的營商環境，做好改革發展穩定各項工作離不開法治，改革開放越深入越要強調法治[2]。要以公平競爭、開放合作推動國內供給側結構性改革，有效淘汰落后和過剩產能，提高供給體系質量和效率[3]。優化營商環境需堅持和完善社會主義市場經濟體制，并不斷完善治理體系和提高治理效能。

關于營商環境的研究，國外文獻主要是從微觀角度對影響企業營商環境的因素進行探析，包括商業法律環境的法治標準、制度環境、政府投資、政府財政援助、政府數據的開放程度等。國內研究主要聚焦于營商環境的評價、評估和優化路徑兩方面，前者涉及范圍廣、維度多，包括要素環境評價、政務環境評價、法治環境評價、市場環境評價、創新環境評價等。后者則主要是研究在“放管服”、大數據、疫情防控、標準化等視域下如何優化營商環境。可以發現，既有研究較少從宏觀制度層面對優化營商環境進行探討，即較少從實現國家治理能力和治理體系現代化為目的要求出發對優化營商環境問題進行探究。因此，本文立足于國家治理現代化目標之下，比照《優化營商環境條例》設計框架，建構優化營商環境的治理框架，并以優化營商環境過程中存在的問題為導向，探討該治理框架的實現路徑。

1 制度—能力：優化營商環境的治理框架

建構“制度—能力”的優化營商環境的治理框架，主要應回答兩個核心問題：一是“制度—能力”的治理意蘊；二是“制度—能力”的治理框架適用于優化營商環境的基本原理。

1.1 “制度—能力”的治理意蘊

我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現[4]。國家治理離不開制度、能力兩大基石。“制度—能力”的治理框架有力支撐著國家治理。首先，制度具有明顯的治理價值意蘊。脫離制度基礎的國家治理將成為“無源之水”“無本之木”。要想實現國家治理現代化必須要有一套科學、完備、嚴密的制度體系作為支撐，使國家治理“有制可依、有章可循”。諸如“一網通辦”“一事聯辦”制度、“政府承諾+社會監督+失信問責”機制、執法流程再造機制等都為優化營商環境提供了根本的制度遵循。習近平總書記指出，制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭，制度穩則國家穩[5]。這表明了一套行得通、真管用、有效率的制度體系是深入推進國家治理現代化的內在剛需。

其次，能力具有明顯的治理范式意蘊。治理能力的水平，直接影響著我國社會主義制度最大優勢的發揮。治理能力不足必然會導致再好的制度也會因為無法得到有效地實施而難以發揮其優勢。并且能夠反映制度優勢的一個核心指標就是國家治理效能。一種制度好不好，有沒有優勢或優越性，不是看它設計得如何完美，而是看它能否給國家和人民帶來實實在在的好處，看它是否能夠推動發展、改善民生、維護秩序、促進和諧[6]。國家治理要想達到理想的成效, 不只是要制定出符合實際情況的制度, 而且要執行機關對制度有著充分的實踐能力。因此，治理體系和治理能力統一于國家治理現代化, 二者是相得益彰、緊密聯系的。簡言之，制度建設和能力建設是實現國家治理現代化之兩翼。

1.2 優化營商環境“制度—能力”治理框架建構

為了推進國家治理現代化，必須把重點放在經濟建設發展上。營商環境作為經濟發展的基礎，在實現國家治理能力和治理體系現代化的征程上發揮著“助推器”的作用。同時，黨的十九屆四中全會提出，要深化行政執法體制改革，最大限度減少不必要的行政執法事項。李克強總理在全國深化“放管服”改革，優化營商環境電視電話會議上提出，營商環境是發展的體制性、制度性安排，其優劣直接影響市場主體的興衰、生產要素的聚散、發展動力的強弱[7]。可以發現，優化營商環境與“制度-能力”的治理框架之間具有必然的聯系。

優化營商環境是一個系統工程，不僅要讓企業“引得進、落得下”，還要讓企業“穩得住、能發展”。必須著力于進行涉及到簡政放權、政務服務、監管執法等各個方面的制度供給和能力提升。本文以《優化營商環境條例》為契機，對優化營商環境的“制度-能力”治理框架予以建構(見圖1)。制度維度和能力維度包括五個方面，其中制度維度所囊括的領域是共計19個、能力維度所囊括的領域是32個(見表1)。

圖1 優化營商環境的“制度—能力”治理框架

表1 優化營商環境的“制度—能力”治理框架

首先，市場主體受到平等對待是指所有市場主體平等享有和使用相同的權利，具體包括平等享有和使用生產經營所需的各項要素、平等享有和參與國家對于企業的各項扶持政策、平等參與各種項目的投標以及平等地與政府訂立合同等。市場主體的全面保護包括市場主體在生產運營上自律性的保護、產權及其他正當權利和利益的保護，同時也排除任何機關、組織和個人對企業生產經營者人身安全和財產安全的非法侵害，保護市場主體智力成果，讓市場主體永葆自主創新的積極性。確保市場主體的權益是通過為市場主體權利實現建立統一的國家服務平臺來達成的。為了打破市場準入和市場退出壁壘，必須縱向推進商事制度改革。例如，通過“照后減證”，精簡審批等制度解決市場主體“準入不準營”的問題。為了貫徹實施減稅方針，真正給市場主體帶來實惠，必須保證各項減稅政策是全面、及時地惠及市場主體，對企業成立相關費用的設定進行嚴格把關。企業所面臨的籌措資金難、貴的融資瓶頸可通過金融機構的鼓勵和幫助來解決，具體措施可包括削減民營企業和中小企業的綜合性的資金籌措成本，不得加設對民營企業和中小企業不公平的條件。

其次，為了實現政府服務的規范化、統一化、專業化，政府及其相關部門必須切實減少政務服務流程，精簡政務服務所需提交的材料，縮短政務服務的期限，并將政府服務的標準化工作步驟及宗旨方針一并公開，強化無差別對待。為了方便社會公眾能夠花費較少的精力、時間、金錢實現政務服務，社會公眾可通過全國統一的在線政務服務平臺系統獲取網上辦理，就近辦理等服務。推進行政審批制度改革的形式包括管理新的行政許可的設定、刪繁就簡現有的行政許可，將審批權限向下層機關傾斜。為了提高執法效率，必須切實建立和完善部門間及區域間行政執法協同和響應機制。新的監管包括“雙隨機、一公開”監管、“互聯網+監管”，以及對新興產業實行的包容審慎監管，但是法律規定不得實施包容審慎監管的除外。促進執法行為標準化涉及的是行政執法自由裁量基準制度。為了提高法規政策制定的透明度，需強化民主協商體系。為了加強實施法規政策科學性，必須明晰、強化法規政策制定的適應調整期機制。加大對企業相關法規政策的宣傳解讀力度，亟須建立健全法規政策的宣傳教育體系。

2 “制度—能力”治理框架的實現路徑

“制度—能力”治理框架如何運用到優化營商環境的實踐中，以此促進營商環境的發展，需深入研究。近年來，我國各地區和部門都在以市場主體的需求為抓手，以問題為導向，深化“放管服”改革，以放寬市場準入為焦點，大力推進政府職能轉變，并通過加強公正監督、改進政務服務、創新制度和體系、加強協調與合作、完備法治保障體系等方式，努力為市場主體生產經營提供一個穩定公平、透明、可預測的良好環境，在市場準入、減稅降費、包容審慎監管、信用監管、“雙隨機、一公開”監管、審批環節、跨部門數據共享、電子政務“一網通辦”、常態化市場主體意見征集、保護市場主體權益等方面都取得了積極成效。但在持續優化營商環境過程中發現一些問題。以下將對優化營商環境中存在的問題進行具體分析，并提出如何運用“制度-能力”的治理框架解決這些問題。

2.1 制度維度方面

2.1.1 完善中小投資者保護機制

“保護中小投資者”這項指標的方法論基礎文獻是《自我交易的法律經濟學》[8]。中小投資者在維持生產經營外能夠用于投資的資金偏少，并且存在投資時間偏短、可承擔的投資風險偏低、風險辨別力低等特點。但是此類人群是我國現階段證券市場的主要參與群體。在市場環境中，中小企業相比較成熟的企業來說，所具備的資訊獲取、風險防范以及自我保護等能力明顯處于弱勢，中小企業的正當權利和利益經常受到侵害。出現該問題的原因之一就是對中小投資者保護的體制機制不夠完善。因此可從完善中小投資者保護機制入手來實現對中小投資者的全面保護。具體的中小投資者保護機制可包括完善信息披露機制，擴大信息披露的覆蓋程度，以此來保障中小投資者的知情權。中小投資者的權益難以得到保障的原因之一還包括缺乏有效的司法保護。因此，保護中小投資者的權益，必須強化司法制度。比如對于違規披露信息的企業，可以用司法制度來懲罰，其違規披露信息的違法成本提高了，就能從源頭解決信息披露不規范的問題[9]。

2.1.2 深化金融改革制度，健全離任交接機制、改革政績考核體系

(1)深化金融制度改革。中小企業在生產經營中會面臨金融機構沒有用好信用借貸、政策性貸款等各類政策工具以滿足這些企業設立和發展需求的問題。其中，還存在某些金融機構違規設立貸款承諾費、資金管理費、財務顧問費、咨詢費等違規手續費的情況，增加了企業的生產經營的成本。并且相關部門在降低融資收費，強制中小企業融資時要求辦理的保險等事項專項清理工作方面行動力不足。因此，亟需深化金融制度改革，防控可能面臨的金融風險，提供優質的金融服務。

(2)健全離任交接機制、改革政績考核體系。“新官不理舊賬”的問題出現。出現此問題的原因包括“舊賬”背后所隱藏的利益，個別新上任官員“唯上” “唯權” “唯官”的官本位思想，契約觀念缺失以及官員服務意識淡薄。政府失信只會損害政府公信力、降低群眾信任感、使企業喪失投資信心、導致人才外流、阻礙企業發展。因此，新官理好舊賬要堅持問題導向，對舊賬進行深入調查研究，區分舊賬性質，有針對性地采取不同措施[10]。

2.1.3 強化協調聯動以及個性化服務體系，優化政府權責體系

(1)強化協調聯動以及個性化服務體系。2019年國務院印發《關于建立政務服務“好差評”制度提高政務服務水平的意見》，公布《國務院關于在線政務服務的若干規定》，總體評價而言，社會公眾對于政務服務的滿意度不斷地提高。但營商法律服務的質效仍有較大提升空間。實踐中，各部門提供的公共法律服務之間尚缺乏相互配合、協調聯動機制。同時，公共法律服務中心尚缺乏個性化服務機制，未能切實關注企業熱點、難點問題，未能根據企業自身需求有針對性地提供法律服務。因此，需強化部門之間的協調聯動，貫徹落實“最多跑一次”“只進一門”等政策。同時，打造企業“訂單式”的個性化服務機制，實現快速、有效地回應企業的問題。

(2)優化政府權責體系。健康的政商關系能夠促使企業把全部的精力放在提高生產經營質效、產品競爭力、技術創新能力等方面上，最大程度地激發企業的活力。習近平總書記指出，新型政商關系，概括起來說就是“親”“清”兩個字[11]。但政商關系在實踐中存在“清潔度”不夠的問題，主要有兩種表現形式：一是政商之間水乳交融,形成了利益輸送關系；二是政商之間缺乏相互信任,形成“背靠背”關系[12]。這兩種表現形式走向了“親”“清”政商關系的兩個極端即“親”而不“清”“清”而不“親”。優化政府權責體系，是完善構建“親”“清”政商關系的基本前提。實行政府權責清單制度，清晰定格政府所享有的職權和所承擔的責任。完善細化政府權力和責任體系，有效避免因為政府超越職權、濫用職權或不作為等原因而導致出現權力和金錢交易腐敗等問題，保證做到政商之間既“親”又“清”，有交集不搞交換、有交往不搞交易。

2.1.4 構建完善的部門聯動監管機制

執法實踐中，因受到利益的驅動，導致公權力的異化，出現了少數行政權力部門化和部門權力利益化的現象。個別部門爭權奪利，只謀求自己的利益，對于群眾需要辦理的事項互相“踢足球”，不予實際解決。少數部門看重自身利益，有利益可循就爭搶，無利益可循就推諉，拒絕共享利益，設立不合理的行政許可、行政處罰，加設不必要的辦事流程。這種政府權力部門化、部門權力利益化的現象損害了市場主體的利益，阻礙了營商環境發展。因此，必須強化社會資源交易的全過程監管，建立健全部門協同監督管理體系，進一步實現社會資源交易監管和執法行為的標準化，破除部門間的信息障礙，為執法機關協同執法協同獎懲提供制度保證。

2.1.5 加強“機制建設”、抓住“關鍵少數”

法治化營商環境建設的前提是處理好營商政策制定實施過程中整體與局部的互動關系[13]。著眼于全國優化營商環境法治化改革實踐中，呈現出“上熱、中溫、下冷”的傾向，基層改革活力不足，基層部門是優化營商環境法治化改革的薄弱區域，不利于促進營商環境持續優化。目前，基層部門在優化營商環境法治化改革中存在薄弱的原因主要有以下兩個方面:

(1)觀念錯落后，對優化營商環境重視程度不足，層層傳導壓力失靈失效，政策執行走樣打折扣，避實就虛，執法不到位不作為。

(2)執法力量下沉不夠。解決這些問題, 首先要從源頭上加強制度建設, 加強頂層設計, 建立熱傳遞系統的體制機制；其次，必須要抓住“關鍵少數”，領導必須要主動承擔責任,不懶不怠不庸。只有這樣才能真正地解決“隔熱層”“梗阻”等問題。

2.2 能力維度方面

2.2.1 市場主體保護能力

我國于2013年首次在《中華人民共和國商標法》引入了懲罰性賠償制度。并且在2019年將懲罰性賠償限度成倍提高，以此加大對知識產權的保護力度。但是知識產權懲罰性賠償制度出現了適應性不足的現實挑戰。首先，適用案件數量少。在2014年《商標法》制度實施后近3年，僅有三起商標侵權案件的裁判中明確適用該法第63條的懲罰性賠償條款[14]。其次，適用該制度時說理不夠充分。一方面，部分法院對于適用該制度的要件分析不夠具體，甚至存在未作解釋而直接適用的情況；另一方面，對于懲罰性賠償金特定倍數的選擇依據和判斷過程，所有判決均未作說明[15]。因此，在司法實務中，必須強化知識產權懲罰性賠償制度的審判實踐。

2.2.2 市場環境維護能力

作為一種功能性存在，現代政府的根本職責在于及時回應并滿足公共需求[16]。伴隨著“放管服”改革的縱深推進，政企關系法治化程度得到了提升，但是由于我國傳統行政體制的慣性、政企地位不夠平等、信息公開程度較低等原因，仍存在政企之間誠信透明不夠，政企信息資訊不對等導致政企溝通存在阻礙。政企溝通不暢，主要表現為政企溝通機制不健全帶來溝通的主觀隨意性，政企溝通平臺缺乏導致溝通的個案分散性，政企溝通方式單一影響溝通的響應及時性，政企溝通的形式化使溝通缺乏實際有效性[17]。因此為保障政府和企業之間能夠暢通無阻地交流溝通，必須持續加強政府和企業之間的資訊聯通，同時這也促進法治化營商環境的關鍵。

2.2.3 政務服務能力

隨著“放管服”改革、轉變政府職能工作縱深推進，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的“老衙門作風”已大有改善，但卻滋生了“門好進、臉好看、話好聽, 事照舊不辦”的“新衙門作風”。臉熱心冷、只微笑不辦事的“新衙門作風”主要表現為：為了“玩推手”“打太極”而找各種各樣的借口，為了懶政不作為而設置“軟釘子”。本質上是不作為、慢作為， 是一種隱性的腐敗[18]。

2.2.4 監管執法能力

李克強總理在國務院常務會議專題研究信用體系建設工作時強調，加強信用監管是基礎，是健全市場體系的關鍵，可以有效提升監管效能、維護公平競爭、降低市場交易成本。近年來，我國信用監管機制取得了積極成效，但是尚未形成一個體系化的信用監管部門協同機制，所帶來的問題是對于信用監管的推動工作，各部門意見不一，部門之間的職責權限不清、部門地域間缺乏協調協商機制，信用監管多頭，監管、防范、控制風險能力不足，形成監管死角。因此亟須借助現代信息技術，搭建互聯互通的信用平臺，推動信用信息的采集、記錄和共享，信用評價結果的互認[19]。同時，需要在大數據背景下構建信用監管機制，健全一體化信用信息平臺，以大數據為支撐研發市場化信用產品、服務，促進信用監管多元共治[20]。

2.2.5 法治保障能力

為了保障各個地區能夠結合本地區的實際發展情況，因地制宜地制定相應的政策、文件，各地區擁有較為廣泛的地方營商環境立法權。但目前地方在進行相應的營商環境立法時存在規范性文件數量多、排查難、效率低等問題。并且，為了鼓勵各地區、各部門根據本地區以及本部門的特點自主創新、大膽嘗試，實行了營商環境容錯機制，但該機制在實踐過程中，出現了較多違反上位法、違反法定程序以及減損企業權利、增加企業義務等情形。實踐中，某些地方取消了一些行政審批之后，卻以法規、規章等規范性文件的形式要求企業進行備案、登記、年檢，變相地增加了企業的負擔。這些有悖“放管服”精神阻礙了營商環境發展，亟需相應的部門予以深度清理。

3 結語

營商環境作為經濟發展的基礎，必然能夠成為實現國家治理體系和治理能力現代化的“助推器”。加快推進營商環境建設已刻不容緩，必須把營商環境問題提升到國家治理的戰略高度。營商環境治理現代化必將成為一種研究方向。立足于國家治理現代化目標之下，建構優化營商環境的治理框架，探討治理框架的實現路徑。