如何提出高質(zhì)量審計(jì)建議的幾點(diǎn)思考

■任智勇 林琳 劉俊廷

審計(jì)建議是指審計(jì)部門通過現(xiàn)場審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，把審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)、分析、歸納，提出有利于審計(jì)對(duì)象加強(qiáng)內(nèi)部管理、提高履職效益、促進(jìn)廉政建設(shè)、改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)決策的意見或建議。一般情況下，審計(jì)建議不在審計(jì)結(jié)論或決定中提出，只在審計(jì)報(bào)告中提出。在實(shí)際工作中存在審計(jì)建議內(nèi)容空洞、對(duì)象錯(cuò)誤、避重就輕、站位不高等問題。低質(zhì)量的審計(jì)建議不被重視且較難落實(shí)，影響后續(xù)整改和審計(jì)效益。

一、存在的問題

1.內(nèi)容空洞，千篇一律。審計(jì)建議內(nèi)容空洞的問題具有普遍性和典型性，主要表現(xiàn)為審計(jì)建議過于原則化、籠統(tǒng)化，內(nèi)容不具體。比如，“進(jìn)一步強(qiáng)化管理，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度”“完善流程管理，簡化審批手續(xù)”“切實(shí)做好日常安全維護(hù)與管理”“努力降低成本不斷提高經(jīng)濟(jì)效益”“加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)不斷提高工作人員專業(yè)水平”等等。有些審計(jì)建議千篇一律、似曾相識(shí)，具有通用性，放在其他審計(jì)報(bào)告似乎也可以。審計(jì)建議缺乏可操作性，使審計(jì)對(duì)象無法組織落實(shí)。

2.對(duì)象錯(cuò)誤，牽強(qiáng)附會(huì)。按規(guī)定審計(jì)報(bào)告只能向?qū)徲?jì)對(duì)象提出審計(jì)建議。審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的問題中，有一些是體制性、行業(yè)性問題，有些是單位自身問題，在做審計(jì)建議時(shí)必須宏觀掌握，正確區(qū)分。在實(shí)際工作中，經(jīng)常發(fā)生審計(jì)報(bào)告向非審計(jì)對(duì)象提出審計(jì)建議。一是向?qū)徲?jì)對(duì)象主管部門提出審計(jì)建議。比如，建議上級(jí)單位或主管部門“加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)”“加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)”“完善制度建設(shè)”。二是向?qū)徲?jì)對(duì)象的同業(yè)競爭提出審計(jì)建議。比如，建議同行業(yè)其他單位“高度重視行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控”“嚴(yán)格同業(yè)自律”“加強(qiáng)行業(yè)互動(dòng)協(xié)作”。三是向?qū)徲?jì)對(duì)象的管轄范圍或服務(wù)對(duì)象提出審計(jì)建議。比如，要求轄內(nèi)單位或服務(wù)對(duì)象“積極配合做好后續(xù)整改工作”“認(rèn)真落實(shí)政策規(guī)定和上級(jí)要求”。

3.避重就輕，小題大作。作為審計(jì)報(bào)告的重要組成部分，審計(jì)建議應(yīng)當(dāng)具有針對(duì)性。但在實(shí)際工作中，審計(jì)建議往往被作為審計(jì)報(bào)告的一種定制格式生搬硬套。主要表現(xiàn)為：一是對(duì)于重大風(fēng)險(xiǎn)問題沒有深入分析，存在“大事化小，小事化了”的思想。比如，審計(jì)報(bào)告描述了“多個(gè)未竣工項(xiàng)目合同無當(dāng)事人簽字”等問題，但審計(jì)建議僅為“規(guī)范重大合同簽字”，沒有從重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)角度深入分析并提出建議。二是把一些可以立行立改的小問題“上綱上線”。比如，檢查發(fā)現(xiàn)一次國庫業(yè)務(wù)簽退時(shí)間延遲了幾分鐘，突擊抽查發(fā)現(xiàn)一名工作人員串崗，等等。審計(jì)報(bào)告對(duì)這些問題提出審計(jì)建議顯得“小題大作”。

4.站位不高，低端徘徊。主要表現(xiàn)為：審計(jì)建議沒有圍繞審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題并結(jié)合整改的可行性提出；沒有圍繞落實(shí)黨和國家方針政策、法律規(guī)章以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局提出；沒有圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)存在的突出問題提出；沒有圍繞發(fā)現(xiàn)問題背后的體制機(jī)制性“病根”提出。比如，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)審計(jì)期限內(nèi)“三重一大”會(huì)議未按規(guī)定要求編發(fā)會(huì)議紀(jì)要，也未作存檔備查。但主審人主觀判斷這是全轄普遍性問題，雖然中央有文件規(guī)定但各級(jí)基層均未落實(shí)，認(rèn)為僅要求審計(jì)對(duì)象落實(shí)這項(xiàng)規(guī)定，則“有失公平”。審計(jì)建議如若習(xí)慣于查錯(cuò)糾弊、就事論事，則難以提出高質(zhì)量審計(jì)建議，導(dǎo)致審計(jì)建議始終在低端和微觀層面徘徊。

二、原因分析

1.思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)。無論是審計(jì)還是被審計(jì)，核心重點(diǎn)當(dāng)然是能否發(fā)現(xiàn)問題以及反饋的問題能否及時(shí)整改到位。但由此認(rèn)為“審計(jì)建議無關(guān)緊要，審計(jì)查處才是重點(diǎn)”，則是審計(jì)思想上的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。有的審計(jì)人員認(rèn)為審計(jì)建議過于具體，則審計(jì)對(duì)象無法整改；有的審計(jì)人員認(rèn)為如果審計(jì)建議提出過高要求，則審計(jì)對(duì)象人力、物力和財(cái)力難以落實(shí)；有的認(rèn)為審計(jì)建議沒有強(qiáng)制力，即使寫得再好，審計(jì)對(duì)象不采納也沒有價(jià)值。有的審計(jì)人員在審計(jì)過程中對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些個(gè)性問題，沒有進(jìn)行深入的調(diào)查，也沒有進(jìn)行系統(tǒng)的分析和研究，導(dǎo)致問題的發(fā)現(xiàn)和定性僅僅停留在膚淺的業(yè)務(wù)操作層面，不能從深層次、宏觀上揭示問題背后的真正原因，更無法根據(jù)問題產(chǎn)生的根源提出客觀、切實(shí)可行的建議。

2.約束力不強(qiáng)。目前的法律規(guī)章以及各基層單位的審計(jì)制度，比較重視審計(jì)現(xiàn)場的操作是否規(guī)范、反饋問題的整改是否落實(shí)。對(duì)于審計(jì)建議的質(zhì)量以及審計(jì)建議是否落實(shí)，并沒有明確的規(guī)定。審計(jì)建議缺乏約束力和強(qiáng)制力，隨意性較大，是審計(jì)建議質(zhì)量低的制度層面的原因。在執(zhí)行力層面上，審計(jì)部門對(duì)審計(jì)建議的落實(shí)情況關(guān)注不夠，一般只關(guān)注審計(jì)決定的落實(shí)情況，對(duì)于審計(jì)建議的落實(shí)情況不夠重視。

3.審計(jì)力量不足。基層單位審計(jì)任務(wù)重與審計(jì)力量不足的矛盾相對(duì)更為突出，也在一定程度上影響了審計(jì)建議的質(zhì)量。據(jù)某單位統(tǒng)計(jì)，全市本系統(tǒng)轄內(nèi)的縣區(qū)級(jí)審計(jì)人員中，50 歲以上占比63%，高出整體均值27 個(gè)百分點(diǎn)；全日制本科及以上畢業(yè)生占比12%；專職審計(jì)人員占比不足4%；全年培訓(xùn)時(shí)間人均不足2 天。審計(jì)力量不足直接導(dǎo)致問題挖掘不夠，問題查不透、查不徹底，最終導(dǎo)致審計(jì)分析不到位、審計(jì)建議質(zhì)量不高。

三、幾點(diǎn)思考

審計(jì)報(bào)告是反映審計(jì)成果的載體，在整個(gè)審計(jì)過程及業(yè)務(wù)中占據(jù)著核心地位。審計(jì)報(bào)告的優(yōu)劣，體現(xiàn)了審計(jì)水平的高低。審計(jì)建議作為反映審計(jì)報(bào)告質(zhì)量的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化審計(jì)建議意識(shí)，重視提升審計(jì)建議功能。

1.進(jìn)一步完善審計(jì)法規(guī)制度。將審計(jì)建議及落實(shí)建議要求納入審計(jì)項(xiàng)目的重要事項(xiàng)，對(duì)不落實(shí)審計(jì)建議的，應(yīng)視同未落實(shí)整改要求。正確劃分責(zé)任追究與審計(jì)建議的界限，對(duì)法規(guī)制度已有明確規(guī)定、屬于明知故犯的行為，則直接追究責(zé)任，不能以審計(jì)建議替代了事；對(duì)于存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，但屬于政策界線不清楚、法規(guī)制度不明確、內(nèi)控機(jī)制不健全的，應(yīng)予審計(jì)建議要求進(jìn)行整改，以控制風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)非審計(jì)對(duì)象的審計(jì)建議，可采用“審計(jì)建議書”的方式，如果確實(shí)存在需要向?qū)徲?jì)對(duì)象的主管部門或者其他相關(guān)單位提出審計(jì)建議的，按照國家審計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)另外制作和出具“審計(jì)建議書”，送達(dá)相關(guān)建議單位。

2.形成切實(shí)可行的建議，避免正確而無用的建議。作為促進(jìn)審計(jì)問題整改的重要手段，審計(jì)建議應(yīng)注重針對(duì)性和有效性，注重審計(jì)成果運(yùn)用和審計(jì)職能延伸。一是審計(jì)建議要有針對(duì)性。提出審計(jì)建議指向明確，確實(shí)可行。提出的審計(jì)建議要明確清晰，讓審計(jì)對(duì)象執(zhí)行起來有據(jù)可依，或者有參照樣本。二是審計(jì)建議要有可操作性。審計(jì)建議要切合實(shí)際，審計(jì)對(duì)象哪些問題需要改進(jìn)，哪些地方需要加強(qiáng)，應(yīng)提出的明確的改進(jìn)措施和建議。三是審計(jì)建議應(yīng)著力從宏觀層面和全局范圍思考和研究問題，所有審計(jì)事項(xiàng)必須事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序完整。要抓住違規(guī)問題產(chǎn)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵人員，抓住關(guān)鍵少數(shù)。

3.強(qiáng)化促改機(jī)制，總結(jié)建議成效。審計(jì)人員在審計(jì)現(xiàn)場應(yīng)多與被審單位進(jìn)行溝通，充分征求意見，切實(shí)提高審計(jì)意見和建議的針對(duì)性和可操作性，確保審計(jì)整改落地實(shí)施。審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，應(yīng)要求審計(jì)對(duì)象定期召開審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改專題會(huì)，明確整改責(zé)任，推動(dòng)整改落實(shí)。審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)問題整改追蹤，建立問題整改銷號(hào)管理臺(tái)賬。將整改質(zhì)效納入考核，對(duì)整改結(jié)果實(shí)施通報(bào)、公示和問責(zé)。對(duì)履職盡責(zé)的工作人員，在責(zé)任追究時(shí)從審計(jì)角度啟用容錯(cuò)機(jī)制。同時(shí)，及時(shí)開展審計(jì)回訪和后續(xù)審計(jì)，定期了解審計(jì)對(duì)象落實(shí)審計(jì)建議的情況。經(jīng)常性地對(duì)問題整改情況和審計(jì)建議采納情況進(jìn)行總結(jié)，對(duì)篩選出的具有宏觀指導(dǎo)意義的審計(jì)建議，及時(shí)上報(bào)上級(jí)有關(guān)部門，推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)制度和辦法，實(shí)現(xiàn)審計(jì)建議價(jià)值；對(duì)未被采納的審計(jì)建議，應(yīng)分析原因，吸取教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)建議能力再提升。

4.加強(qiáng)審計(jì)培訓(xùn)，提高建議能力。通過培訓(xùn)教育、現(xiàn)場輔導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)解讀等方式，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移。有條件的單位應(yīng)盡量改善審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，確保審計(jì)力量能夠滿足風(fēng)險(xiǎn)防控要求。定期安排審計(jì)人員貼近業(yè)務(wù)、理解業(yè)務(wù)，多方位掌握業(yè)務(wù)信息，力爭精通業(yè)務(wù)。定期對(duì)內(nèi)外部審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，詳細(xì)了解問題成因，判斷風(fēng)險(xiǎn)狀況，提出高價(jià)值的審計(jì)建議。全面樹立“重視審計(jì)建議”意識(shí)，不斷積累各方面的知識(shí)，熟練掌握專業(yè)技能，養(yǎng)成善于提出問題、分析問題的良好習(xí)慣，要善于歸納總結(jié)，分析尋找原因，準(zhǔn)確提出審計(jì)建議。