維護流動人口權益 提升城市治理水平

張一新

黨的十九大報告明確指出要“加快推進基本公共服務均等化”，“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”。隨著改革開放的不斷深入，流動人口逐步成為所在地經濟發展的重要建設者和社會發展的積極推動者。南京市人大常委會于2021年出臺江蘇省內首部關于流動人口服務和管理的立法《南京市流動人口服務管理條例》（以下簡稱《條例》），由市第十六屆人大常委會第三十三次會議通過，江蘇省第十三屆人大常委會第二十七次會議批準，已于2022年1月1日起施行。條例的頒布實施，有助于以法治方式維護流動人口權益，提升南京城市治理水平，營造更適合城市發展的社會軟環境。

貫徹“法治”理念，構建共治共建共享的發展格局

當前，南京市流動人口的總數量占比已經超過1/3，如何更高效服務流動人口，營造發展環境，吸引優質人才，成為城市發展的重要課題。南京市人大常委會牢牢把握立法導向，以高質量立法推動高質量發展。

制定流動人口服務管理條例是深入貫徹習近平總書記關于創新社會治理新理念新思想的必然要求。黨的十八大以來，習近平總書記在系列重要講話中提出了創新社會治理的新思想新理念，并明確指出：“要加強流動人口服務管理，更多運用市場化、法治化手段，促進人口有序流動”。流動人口的服務管理是創新社會治理的一個重要環節，中國特色社會主義進入新時代，社會治理現代化必須確立精細化治理理念，致力于提升各類公眾服務的精準供給能力。地方立法要以習近平法治思想為指引，運用先進的法治思維，通過總結固化實踐經驗、建立科學工作管理體制、設計有效法律措施等，不斷規范流動人口服務管理工作，推進南京市域社會治理體系和治理能力的現代化。

制定流動人口服務管理條例關乎南京高質量發展的軟實力和發展后勁。2021年4月，《南京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》發布，提出南京要突出省會城市和中心城市使命擔當，把南京發展放在全省全國大局中考量。未來五年，南京要從特大城市走向超大城市，建設“四高”城市，南京的城市格局和能級將迎來躍升。流動人口的規劃和發展事關南京市創新驅動發展和社會和諧穩定，立法必須緊密結合城市未來發展目標和規劃，加強城市對人口的吸引力，促“常客”留下來“長住”，讓“長住”扎下根“入籍”，壯大高技能人才和產業工人隊伍，為南京集聚高科技含量、高勞動素質、高建設熱情的“人口紅利”，努力推動南京高質量發展起到關鍵作用。

制定流動人口服務管理條例是促進社會融合共同發展的制度保障。近年來，南京市流動人口人數逐年上升，服務管理工作挑戰和壓力逐年加大。一方面，戶籍人口增長趨勢逐漸放緩，流動人口成為地方經濟發展的重要建設者和社會發展的積極推動者，截至2020年12月底，南京市登記在冊的流動人口已達到375萬人。另一方面，流動人口群體主人翁意識不斷提高，對分享改革發展成果、維護自身合法權益的需求不斷增強。本次立法，就是要提供有效制度供給，明確流動人口享有與戶籍人口同等的基本公共服務與便利，打造有利于流動人口發展和生活的社會軟環境，促進服務均等化，促進流動人口融合發展，讓他們在城市有更強的歸屬感和融入感，對吸引各類人才到南京貢獻力量、促進經濟社會發展具有重大意義。

緊扣“融合”主題，彰顯高質量發展的時代特征

推進立法公開、擴大公民參與，才能做到立法為了人民、依靠人民、造福人民。為提高立法質量，市人大常委會通過研究分析全國24個省和38個設區市涉及流動人口服務管理的74部法規、規章和文件中的相關規定，梳理出近些年流動人口立法的發展走向;對南京市委政法委、市發改委、市總工會等24家涉及流動人口服務管理的單位職責及困難問題等進行調研，聽取人大代表的意見建議，走訪農副產品物流中心等流動人口較為集中的區域，通過科學民主的精細化立法，完善制度設計，確保立法質量提升。

定位流動人口“服務優先”的創新模式。流動人口數量日益增多，成為當地重要的居住者和建設者，而不僅僅是居住管理的對象。“既要管好更要服務好”已然成為社會的共識和政府義不容辭的責任。應當充分關注流動人口對社會公共資源的需求以及服務均等化的渴求，完善服務保障是當下政府應當優先處理的工作內容。《條例》在名稱上將“服務”擺在先，在內容上專章規定公共服務和權益保障的相關內容，體現了政府從“居住管理為主”到“服管并舉，服務優先”的工作思路轉變。流動人口服務管理應當遵循以人為本、公平對待、依法管理、融合發展的原則，逐步實現基本公共服務均等化。《條例》提出，流動人口的發展應當納入國民經濟和社會發展規劃，流動人口服務管理工作列入市域社會治理考核評價體系。全市應當關心、理解、尊重流動人口，增強流動人口主人翁意識，助推南京高質量發展。

構建流動人口“數據信息”的管理模式。流動人口信息采集是流動人口管理工作的重要抓手。信息準確、底數清楚是服務管理的基礎，流動人口底數不清、信息不準的現狀，給社會治安帶來隱患，甚至會影響社會大局穩定和人民群眾生命財產安全。《條例》明確流動人口服務管理實行居住登記和居住證制度，規定“擬在本市行政區域內居住七日以上的流動人口，應當自到達居住地之日起七日內，持本人身份證件向居住地公安派出所或者受公安機關委托的單位申報居住登記”。同時，信息采集是政府的責任，也要依靠全體社會和公民的共同參與。《條例》明確房屋出租人、住房租賃企業、用人單位、房地產經紀機構、職業中介機構的登記和報送義務，對流動人口信息登記申報范圍、時限要求、主體責任等方面進行規定，引導和調動社會力量廣泛參與流動人口信息登記，真正實現變被動管理為主動治理。《條例》凸顯便民利民，免除探親旅游等臨時性停留的個人的申報義務，根據規定，對屬于在旅館等經營場所住宿、醫療機構就醫、學校就讀等幾種情形的流動人口，可以不申報居住登記，由有關單位和個人進行身份信息登記和報送。為突出數據賦能，打通各部門數據壁壘，實現部門信息交換共享、綜合利用，《條例》注重加強與流動人口的輸出地政府以及有關部門的合作交流，建立流動人口信息通報制度，對重大事件和風險實行聯防聯控，推進區域社會治理一體化建設。通過規范流動人口信息管理平臺建設功能，強調進行流動人口態勢分析和情報預警，為公共服務決策提供參考，為政府處置突發事件，例如疫情管控分析以及流行病學調查等，提供精準、科學的數據支撐。

促進流動人口“社會融合”的發展模式。“堅持人民至上”是習近平總書記從執政理念的角度闡述的以人民為中心的發展思想的核心內涵。《條例》對流動人口的選舉權等政治權利的行使作了規定，明確流動人口有權參與居住地人民代表大會、基層群眾自治組織和企業職工大會選舉，有權參與居住地經濟社會事務的管理，有關方面應當為此提供保障。《條例》還要求創造有利于流動人口參與社會管理事務的開放機制和環境。比如，南京市在制定涉及流動人口重大利益的地方性法規、規章、規范性文件時，應當征求流動人口的意見，進一步讓流動人口對南京增強認同感、歸屬感，在南京能找到“家”的感覺。《條例》授權市政府綜合經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務能力，制定本市流動人口落戶政策，滿足有意愿符合條件的流動人口落戶南京的需求，真正促進流動人口的社會融合。

突出流動人口“均衡發展”的保障模式。2015年國務院出臺《居住證暫行條例》，暫住證制度改革為居住證制度，《條例》對上位法進行承接和貫徹，根據《居住證暫行條例》的明確要求，縣級以上地方人民政府應當為流動人口在居住地生活提供基本公共服務和便利。為此，《條例》對居住證暫行條例中規定的六項基本公共服務和七項便利措施正式以立法的形式予以確認，將改革的紅利落實到地方性法規中，依法保障居住證持有人可在居住地“繳存、提取和使用住房公積金”，“報名參加職業資格考試”，享受“行政事業性收費減免、創業貸款扶持”“公共交通出行優惠”“國有景區和公園門票減免”等優惠待遇。在此基礎上，《條例》根據南京市的實際情況，對公共服務與便利作了擴展，逐步擴大居住證的使用功能和享受人員的范圍，增加提供便利的內容，分條款明確居住證持有人享受的權益和便利，可在居住地享受7項權益、9項便利。另外，為促進人才引進，《條例》明確政府應當按照規定為流動人口中經認定的各類人才提供創業激勵、人才安居、教育醫療等服務，鼓勵和支持建設流動人口集體宿舍或者租賃住房。

促進“效能”發揮，推動以人民為中心理念落實落地

近年來，南京調整優化積分落戶政策，2021年有1.33萬人落戶南京，數量比上年增長13%。相比而言，暫時不具備落戶條件或不愿落戶的流動人口，數量更為龐大。《條例》出臺后能否發揮效用，如何以法治方式助推南京真正成為一座居者安、近者悅、遠者來的典范之城，落地執行至關重要。貫徹實施《條例》是落實全面深化改革、推進以人民為中心發展理念的重要舉措。

完善體制機制，提升公共資源使用效能。《條例》確立了從管控到服務的導向，從被動適應到主動順應，通過市民化管理、親情化服務，寓管理于服務中，在服務中管理。《條例》實施后，市政府及主管部門對已經形成的涉及流動人口的11大類、27項基本公共服務，逐項對照條例規定進行有效銜接并鞏固完善;尚未按照條例規定建立相應制度的，則以《條例》為導向，指導推動相關地區、有關部門盡快研究制定配套制度，彌補制度空白，為基層單位提供精準指導。在此基礎上，通過加大對流動人口流向、城市建設發展規劃、公共服務能力等數據的監測和分析力度，利用大數據平臺，準確合理地進行資源配置、調整，完善公共財政資金的調度使用，避免資源浪費，有效改善社會化公共服務的供給效率，促進公共資源的使用效能。

加強區域協同，培育可持續發展新動力。我國已轉向高質量發展階段，城市作為人類經濟社會和文化發展的空間載體，需要從深層激發其發展的多維動力。“十四五”期間，京津冀、長三角、珠三角城市群仍將保持人口與經濟集聚態勢，城市群作為整體參與全球競爭，必須在內部圍繞人口與產業布局進行合理配置。《條例》立足于解決南京目前面臨的現實問題，力求在全國具有一定的前瞻性。除了讓流動人口在南京也擁有幸福美好的生活、夢想成真的機會、情感歸屬的認同，關于南京都市圈信息通報、各地政府交流協作的規定，也為加強人員自由流動，不斷實現城市群人口功能高層次化和提升城市群整體參與競爭提供了法治支撐。未來，特別要密切城市群政府間的合作，加快推進社會保障的統籌和轉移接續，提供更多福利支持。通過轉換與培育發展的新動力，推動產業體系現代化、治理能力現代化、文化形態現代化。

（作者系南京市人大常委會副主任、市總工會主席）

責任編輯：包詠菲