基于機會成本法草畜平衡獎勵標準的估算
——以蘇尼特左旗和翁牛特旗為例

彭 浩 張 璐 聶磊銀

（1.內蒙古財經大學資源與環境經濟學院 內蒙古呼和浩特 010070；2.包頭市生態環境局 內蒙古包頭 014060）

一、數據來源和研究區概況

內蒙古錫林郭勒盟蘇尼特左旗地處蒙古高原中北部，位于中國四大天然牧場之一的錫林郭勒大草原西北部，面積3.35萬km2，天然草場面積占總面積的90%以上。[1]蘇尼特左旗7個蘇木（蘇木是內蒙古自治區特有的鄉級行政區）/鎮49個嘎查5 108.8萬畝草場全部納入新一輪草原獎補政策范圍。[2]內蒙古赤峰市翁牛特旗位于赤峰市中部，面積1.19萬km2，屬于農牧交錯帶。[3]

本文選取內蒙古蘇尼特左旗和翁牛特旗作為研究區域，分析所用數據來自調查組2019年12月對蘇尼特左旗巴彥淖爾鎮和翁牛特旗烏丹鎮的實地調研，每個鎮各隨機選擇2個嘎查（蒙古族的行政村叫做嘎查）進行調研。調研以調查員和牧民面對面交談、調查員填寫問卷的方式完成。

本次調研共完成調查問卷189份，應研究需要篩選有效問卷183份。被調查的183名牧民全部為蒙古族，絕大部分為戶主，其中84.13%為男性，平均年齡為43.66歲，受教育程度以小學文化程度為主（占80.95%），平均家庭人口數3.41人。

蘇尼特左旗被調查牧戶戶均承包草場面積為2 339.59畝，全部納入新一輪草原獎補政策范圍，2016年開始按照每年4.1元/畝的標準發放草畜平衡獎勵，草畜平衡標準為每100畝草場養5只羊或1頭牛。翁牛特旗被調查牧戶戶均承包草場面積為1 276.62畝，名義上2016年開始每戶62.1%的草場按照每年9.9元/畝的標準發放禁牧補助、37.9%的草場按照每年3.3元/畝的標準發放草畜平衡獎勵，但因為每戶承包的草場不可能再劃分為禁牧區和草畜平衡區，2011年以來也沒有進行過有關禁牧的檢查，可以認為實際上是按照每年7.4元/畝的標準發放草畜平衡獎勵，草畜平衡標準為每100畝草場養5只羊或1頭牛。蘇尼特左旗的2個嘎查都是純牧業嘎查，翁牛特旗的2個嘎查被調查牧戶中有88.24%種植了玉米或青儲玉米。

牧戶的牲畜養殖量統一折算成“羊單位”，1只大羊折合1個羊單位，1只羊羔折合0.5個羊單位，1頭大牛折合5個羊單位，1頭牛犢折合2.5個羊單位，1匹成年馬折合5個羊單位，1匹馬駒折合2.5個羊單位，1頭駱駝折合6個羊單位，1頭牦牛折合6個羊單位。具體核算了每個牧戶2019年的牲畜養殖量、養殖成本和收入。

二、研究方法

假設所在地區牧戶合意的草畜平衡獎勵標準為R元/畝，2019年草場的畜牧業收入為I元/畝，2019年草場的畜牧業成本為C元/畝，草場面積為A畝，超載率為O，則基于減畜的草畜平衡獎勵標準的測算公式為：

如果2019年6月實際養殖羊單位為B、按照草畜平衡標準養殖羊單位為S，則：

通過實地調研取得畜牧業收入、畜牧業成本、草場面積、養殖各種牲畜數量等數據。

三、結果與分析

（一）草畜平衡標準的估算結果。單位面積草場畜牧業純收入等于畜牧業收入（出售牛羊、出售羊皮等）減去畜牧業成本（買草料、汽油、牲口用藥等）之后除以草場的畝數。草場畜牧業純收入的核算，采用2019年12月對兩個旗牧戶的實地調查數據進行核算，核算結果顯示：蘇尼特左旗91戶牧戶，平均每戶草場面積為2 339.59畝，人均草場面積798.22畝，平均每戶的畜牧業成本為38 299.09元、畜牧業收入為107 059.64元、畜牧業純收入為68 760.55元；翁牛特旗92戶牧戶，平均每戶草場面積為1 276.62畝，人均草場面積328.82畝，平均每戶的畜牧業成本為28 864.38元、畜牧業收入為75 014.19元、畜牧業純收入為46 148.81元。

實際牲畜養殖規模由牧民回憶2019年6月的養殖種類和數量后，調查員填寫在調查問卷上，然后統一折算成“羊單位”。蘇尼特左旗平均每戶草場面積為2 339.59畝，平均每戶2019年6月牲畜養殖規模為176.79羊單位，按照每100畝草場養5只羊或1頭牛的標準，超載率為51.10%；翁牛特旗平均每戶草場面積為1 276.62畝，平均每戶2019年6月牲畜養殖規模為161.91羊單位，按照每100畝草場養5只羊或1頭牛的標準，超載率為153.66%。

在按照公式（1）估算蘇尼特左旗和翁牛特旗的草畜平衡獎勵標準前，1.按照每100畝草場養5只羊或1頭牛的標準，被調查牧戶中有11%的牧戶2019年6月的牲畜養殖量統一折算成“羊單位”后不超載，牧戶合意的草畜平衡獎勵標準直接以調查問卷上填寫的心理預期數值來估算；2.翁牛特旗的2個嘎查近年來為了降低養牛羊的成本，鼓勵牧民種植玉米和青儲玉米，玉米按照實際種植面積每年發放80元/畝的補貼，青儲玉米按照上級通知要一戶種植面積超過10畝才能領取補貼，青儲玉米實際種植面積大于可以領補貼的面積，嘎查內協調為青儲玉米按照實際種植面積每年發放160元/畝的補貼，估算翁牛特旗合意的草畜平衡獎勵標準時減去了被調查牧戶領取的玉米和青儲玉米補貼。

（二）牧民對草原環境變化的評價。詢問牧民對2016年實施新一輪草原生態獎補政策以來草原環境變化的評價，蘇尼特左旗有高達93.41%被調查的牧民認為草場的草“長得更差”了、也更難打到地下水了，沒有認為草場的草“長得更好”和更容易打到地下水的，有6.59%的被調查牧民認為草場的草和打地下水“變化不大”。翁牛特左旗有29.35%的被調查牧民認為草場的草“變化不大”，認為“變差”的占70.65%，沒有人認為“變好”；有51.09%的被調查牧民認為地下水位下降、更難打到地下水，有48.91%的被調查牧民認為地下水位變化不大。由此可見，實施新一輪草原生態獎補政策以來，牧民并未感受到草原生態環境的好轉。

（三）草原生態保護補助獎勵政策未對牧民減畜產生顯著影響。2011年6月1日，國務院發布《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》，提出：“草原長期超載過牧和人畜草關系持續失衡，這是導致草原生態難以走出惡性循環的根本原因。”要求建立草原生態保護補助獎勵機制。

但是，發放禁牧補貼和草畜平衡獎勵并未對牧民減畜產生顯著影響。蘇尼特左旗2011-2017年年末牲畜數量（見表1），在實施草原生態保護補助獎勵政策以來并未明顯減少，反而呈增加態勢。在實地調研時，牧民普遍反映不愿減畜的重要原因是“發放的補助獎勵標準太低”。蘇尼特左旗被調查牧民中有75.86%認為草畜平衡獎勵太低，翁牛特旗被調查牧民中有73.53%認為發放的草原生態獎補太低。

表1 蘇尼特左旗2011-2017年年末牲畜數量 單位：頭、匹、只

數據來源：《錫林郭勒盟統計年鑒2012-2018》

（四）中小牧戶更易超載過牧。“戶草場面積”和“超載率”之間是否具有相關性？基于翁牛特旗被調查的92戶牧戶的數據，Ai為戶草場面積，Oi為超載率，i代表第i戶牧戶。運用Excel軟件進行線性回歸，結果如下：

其中：R2=0.4312，F檢驗p值<0.001。

基于蘇尼特左旗被調查的91戶牧戶的數據，Xj為戶草場面積，Yj為超載率，j代表第j戶牧戶。運用Excel軟件進行線性回歸，結果如下：

其中：R2=0.3943，F檢驗p值<0.001。

由此可見，戶草場面積和超載率之間呈負相關關系，戶草場面積越小的牧戶越可能超載過牧。在翁牛特旗，戶草場面積每增加100畝，超載率下降16%；在蘇尼特左旗，戶草場面積每增加100畝，超載率下降4%。被調查的蘇尼特左旗牧戶，戶均草場面積為2 339.59畝，被調查的翁牛特旗牧戶，戶均草場面積僅為1 276.62畝，平均超載率153.66%遠高于蘇尼特左旗。

四、結論和政策建議

（一）結論。基于內蒙古蘇尼特左旗和翁牛特旗183戶農牧戶樣本數據，對草畜平衡獎勵標準等問題進行研究，得出以下結論：運用機會成本法對草畜平衡獎勵標準進行了估算，估算結果表明：蘇尼特左旗、翁牛特旗的草畜平衡獎勵標準的估算結果分別是9.76元/畝、18.69元/畝，實際發放值比估算標準低5.66元/畝、11.29元/畝；實施新一輪草原生態獎補政策以來，牧民并未感受到草原生態環境的好轉；草原生態保護補助獎勵政策未對牧民減畜產生顯著影響；中小牧戶更易超載過牧。

（二）政策建議。

1.草畜平衡獎勵標準太低，需要大幅度提高。如果不能大幅度提高草畜平衡獎勵標準，牧民不會自愿減畜到地方政府規定的草畜平衡標準，因為減畜對牧民而言就意味著經濟收入降低。即算加強巡查、落實罰款等懲罰措施，如果發放的草畜平衡獎勵遠少于牧民減畜的經濟損失，嚴格的懲罰只會引發沖突與矛盾。在被調查的嘎查，因為幾乎沒有針對禁牧和草畜平衡的相關檢查，同時發放的“草原生態獎補”是按照草場面積大小決定的，當地牧民普遍把發放“草原生態獎補”理解為一種福利。

2.在確定草畜平衡獎勵標準時應考慮牧戶的草場面積、養殖規模等差異性。因為中小牧戶更易超載過牧，如果要求牧戶按照草場面積都減畜到同樣的水平，“一刀切”的草畜平衡獎勵標準可能造成貧富差距進一步拉大。只按照承包草地面積來發放補獎不夠公平合理。由于牧戶承包的草地面積是按照1990年代中后期的家庭人口和牲畜數量決定的，難以反映家庭當前面臨的生計負擔，因而出現不少草地面積小、生計壓力大的牧戶得到的補貼卻較少的情況。

3.為牧民提供技術指導。很多牧民覺得相對于發放草畜平衡獎勵，為牲畜防病治病和健康養殖提供技術指導、幫助牧民改良牲畜品種等更有助于在減畜的情況下穩定牧民的收入及有助于可持續地提高牧民的收入。

4.應科學、合理地確定禁牧和草畜平衡的范圍。把禁牧面積和草畜平衡面積從旗到蘇木再到嘎查逐級分派，以至于每戶按照承包草場面積都有等比例的禁牧面積和草畜平衡面積，這種做法只會讓牧民覺得發放的草原生態保護補助獎勵是一種“福利”。把每戶有限的草場面積再分為禁牧和草畜平衡，也是不現實的。禁牧范圍應該根據草地退化狀況確定，應該相對集中連片。

5.在實施草原生態保護補助獎勵政策過程中應注重發揮嘎查、村民小組等基層組織的作用。草原生態保護補助獎勵政策是一項自上而下的政策，在制定補獎標準、確定草畜平衡面積等方面缺乏自下而上的過程。充分發揮嘎查、村民小組等基層組織的作用，能更有效解決政策與牧民訴求之間的矛盾。例如在翁牛特旗實地調研的嘎查，按規定青儲玉米應種植10畝以上才能領取補貼，但不少牧民一戶種植的面積不到10畝，通過召開小組會和嘎查牧民會，最后確定的發放標準是全嘎查的青儲玉米補貼總額除以種植青儲玉米的總面積，種得少的牧戶也能領上補貼，大家對經過討論的協調方案基本都能接受。