新時代黨建引領基層治理的路徑選擇與策略分析

顧燕峰

[摘要]堅持黨對基層治理的全面領導是貫穿新時代基層治理現代化的一條紅線。在抗擊新冠疫情中，上海浦東新區基層黨組織著力從思想、組織、機制、服務、技術等方面發揮影響力，將黨的領導力、組織力有效轉化為基層治理的效能。浦東的案例是黨建引領基層治理的有益探索，對于進一步思考新時代如何做實黨建引領基層治理的路徑方法具有積極意義。

[關鍵詞]黨建引領;基層治理;疫情防控

[中圖分類號]D267[文獻標識碼]A[文章編號]1009-928X（2022）01-0075-05

2019年底爆發的新冠肺炎疫情是對黨組織領導基層治理能力的一次大考。上海浦東新區因其特殊的功能定位和區域位置，承擔了守好上?！皷|大門”的重要任務，直接關系到上海乃至全國的疫情防控大局。為了實現精準防控，浦東堅持黨建引領，充分發揮黨組織的領導核心作用，依托覆蓋全區的“家門口”服務體系，緊密團結各方力量，建立起了疫情防控的堅固防線。本文以浦東基層社區疫情防控實踐為例，分析黨建引領基層治理的路徑與策略。

一、疫情防控形勢下基層治理面臨的主要挑戰

新冠肺炎疫情是一場席卷全球的突發性災難，作為中國改革開放的前沿陣地，浦東在應對疫情防控上面臨著以下挑戰：

（一）高度國際化加劇了疫情輸入和傳播的風險。浦東是外籍人士居住較為集中的區域。據統計，目前有將近10萬名外籍人士居住在花木、張江、陸家嘴、金橋、濰坊、康橋、金楊等街鎮。以花木街道聯洋社區為例，外籍人口約有5000人，共來自78個國家。陸家嘴仁恒濱江園共有4350名常住居民，外籍人士比例達到50%以上。隨著境外疫情形勢的愈發嚴峻，國際化社區面臨較大的疫情防控壓力。如，金橋碧云國際社區境外返滬人員一直居高不下，以2020年3月為例，碧云社區在境外重點地區的未返滬人員達到845人。外籍人士陸續返滬，增加了疫情輸入和傳播的風險。

（二）社區形態的復雜性增加了疫情防控的難度。浦東的行政區域面積超過1200平方公里，下轄12個街道、24個鎮，位居全市之首。社區形態多樣、結構復雜，區域內商品房小區、動遷安置小區、混合型小區等各種類型并存。隨著城市化進程的加快，浦東也成為人口導入大區，實有人口約占上海的1/4。據有關統計，截至2018年12月，浦東新區常住人口為555.02萬人，其中流動人口為226.97萬人，且有10個街鎮流動人口已超過戶籍人口。以陸家嘴地區最大的老舊小區嶗山三村為例，小區共有2720戶7000多人，其中1400多戶是出租戶，出租率超過60%。社區狀況各異、人員結構復雜、居民需求多樣等特征增加了社區防控工作的難度。

（三）嚴格管控給基層治理帶來新的壓力。為了有效切斷疫情的傳播鏈，社區成為防控的重中之重，嚴格管控成為社區管理的新方式。在疫情高發期，社工要承擔封閉管理、安全巡邏、制作防疫作戰圖和出入證、外來人口的信息排摸、衛生防疫服務與宣傳、輸入型病例的居家隔離、困難人群的特殊照料、口罩預約與登記、居民心理輔導、公共部位的消殺、上門回收垃圾、整理快遞和外賣、與居民協商議事等等各種任務。而居民在這種非常態的生活環境中，生理和心理上也出現新變化，對社區的關注度和依賴度急劇提高。這些變化都給基層治理帶來了前所未有的挑戰。

二、黨建引領社區疫情防控的實踐

面對疫情防控給基層治理帶來的嚴峻挑戰，浦東依托“家門口”服務體系，通過做實做深黨建引領，將基層黨組織的領導力、組織力有效轉化為基層治理的效能。

（一）以思想引領凝聚最大范圍的防疫共識。習近平總書記強調：“要做好宣傳教育和輿論引導，及時消除群眾存在的焦慮、恐懼心理，維護社會穩定。”為此，基層黨組織通過及時傳遞權威聲音、澄清謠言和普及科學防疫知識等方式，凝聚抗疫共識。

一是傳達中央聲音，堅定信心。第一時間將中央的重大決策部署以及市區兩級的防控措施傳達到每家每戶，讓群眾知道黨和政府正在做什么、還要做什么。各街鎮通過制作《致居民的一封信》《抗疫日志》、開展“同舟共濟，共抗疫情”主題黨日活動等途徑，及時轉發上海發布、浦東發布等政務媒體發布的最新信息，加大政策措施宣傳解讀。

二是消除恐慌，穩定民心。謠言也是疫情的“傳染源”，事實真相是謠言的“粉碎機”。周浦鎮界浜村出現確診病例后，村委第一時間將原有“家門口聯系服務微信群”轉化為“抗疫工作聯系群”，又組建了“界浜村北片從嚴管控工作群”，將村民在線上連成一體。堅持“黃金10分鐘”原則，快速回應群眾關切、及時辟謠止謠。村民通過微信群，了解了政府的各項防疫政策措施，逐漸擺脫恐慌，堅定了戰勝疫情的信心。

三是科普防控知識，凝聚人心。區委第一時間創作《銅墻鐵壁筑長城》“浦東說書”微視頻，把疫情防控知識宣傳到村居“家門口”。各“家門口”服務站（中心）也因地制宜開展各種形式的科普宣傳。充分利用社區電子顯示屏、宣傳欄、樓道小黑板、微信公眾號、志愿者勸導、廣播大喇叭、無人機喊話等各種線上線下宣傳工具普及防控知識，使疫情防控要求深入人心。

（二）以組織優化實現最廣泛的抗疫動員。習近平總書記指出：“打贏疫情防控這場人民戰爭，必須緊緊依靠人民群眾?！逼謻|基層黨組織通過“家門口”服務的組織網格，將黨組織的力量下沉到基層一線，確保了社區防疫的有序開展。

一是通過組織覆蓋將紅色網格鋪在一線。區委構建了“總支抓總、支部包片、樓組包樓、工作到戶”的多層級包干體系，推動黨的組織體系和工作體系轉化為疫情防控的責任體系。靈活調整設置方式，把組織建到樓組上。通過一樓一組、區塊聯合等模式，扎實推進樓組黨小組建設。金楊新村街道把管理型組織和功能性組織結合起來，打破組織隸屬、體制內外等壁壘，把所有黨員都組織起來建立黨小組。祝橋鎮統籌建設樓組、隊組黨小組1097個，覆蓋全鎮1492個樓組和424個隊組。合理劃分包干網格，把責任落實到人。塘橋街道將23個居民區劃分為155個片區，覆蓋1416個門棟，形成了“1+23+155+1416”分片包干體系。北蔡鎮構建了鎮、村、戶三級管理網絡，實行了“四長聯管”，實施村長管片長、片長管宅基長、宅基長管戶長、戶長管住戶的工作模式。

二是通過組織發動將抗疫力量集結一線。組建強有力的抗疫隊伍，發動黨員干部下沉一線。區委組織部和區級機關工作黨委動員機關干部組建了疫情防控突擊隊、應急志愿服務隊2支隊伍、共1000多人下沉防疫一線。各街鎮也組建機關黨員突擊隊馳援居村，發動群眾參與防控。黨組織創新“三會”開展形式，積極運用電話、網絡廣泛動員群眾為社區出力。陸家嘴街道福沈居委創設“亮燈法”，用來排摸居民信息，將群眾最大程度地調動起來，實現“在家做志愿者，人人都是志愿者”。

三是通過組織支撐將監督指導落到一線。區地區工作黨委全力推進“三覆蓋”（現場指導提質覆蓋、城運視頻復核檢查覆蓋、突出問題現場復核指導覆蓋），加強對樓組的防控指導，構建樓組包干責任體系。農委、婦聯制定《農村村組疫情防控包干工作提示》，明確“一道口”“二人崗”“三問三登記”“小單元”“房管人”“快處置”“聯排查”“閉場所”“重宣傳”9條措施。

（三）以機制構建形成最強大的工作合力。“家門口”服務站（中心）本身就是資源整合平臺，在疫情防控中，基層黨組織以此為依托進一步建立聯防聯控、群防群治工作機制，實現了各方力量的協同作戰。

一是構建聯勤聯動機制。為了實現閉環管理，各社區與轄區內的駐區單位形成了聯勤聯動工作機制，確保社區事務的快速處置。陸家嘴街道黨工委將公安、城管、市場監管、房管、社區衛生中心等聯勤聯動部門力量延伸至“家門口”，建立“1+4+31”聯勤聯動工作體系。“一般事項”居民區聯勤聯動站“區域自治”，“疑難事項”居民區聯勤聯動站與區域聯勤聯動站“站站聯動”，“應急事項”居民區聯勤聯動站、街道城運分中心、區城運中心“三級會商”，確保小區各類綜合管理問題和安全隱患得以快速處置。

二是優化多元參與機制。在社區防疫過程中，街道社區黨組織牽頭優化多元參與機制，引導社會力量共同參與。如陸家嘴社區公益基金會在疫情期間匯聚社會資源，成為社區抗疫的一支重要力量。仁恒濱江園通過“八方聯動工作室”，整合多方力量，在及時掌握社區實有人口信息、租賃信息、區域人員在滬、返滬情況等方面發揮了重要作用。

三是完善居民自治機制。居委、物業、業主委員會一體聯動，“三駕馬車”共同發力。將物業專業化管理、業主委員會自主式管理、社區管控式管理、居民自我式管理結合起來，形成群防群治的合力。碧云社區通過抓好“三道關”將“三駕馬車”聯動起來，形成居家隔離處置“標準化流程”，落實閉環管理。高行鎮26家物業公司迅速變為群防群治、聯防聯控的戰“疫”突擊隊，與居委會和業委會緊密合作。

（四）以周到服務贏得群眾最有力的支持。基層黨組織在“家門口”服務平臺原有服務資源的基礎上，面對非常態中居民群眾的各類需求，著力從發現問題、轉變服務方式等角度提升服務效果。

一是善于發現群眾需求。在非常態的管控時期，社區的安全和生活秩序是兩個突出問題。根據萬人住宅小區、動遷安置小區、無人納管小區和別墅區的特點和人員結構分類施策，嚴守入口、進樓、入戶三道門。特別是一些老舊小區、商住一體樓、臨街單元樓并不具備“全封閉”條件，成為了疫情防控的風險點。為了確保社區居民的安全，濰坊新村街道在16小時內鋪設總長約1300米的“綠網”，將原本“落單”的居民樓“包圍”起來，將其納入街道的整體閉環管理體系。為解決快遞沿街堆放、領取時容易交叉感染的問題，“家門口”服務站通過在小區出入口搭建“小紅頂”簡易帳篷、搭建貨架做好貨物分類、配備志愿者等，幫助居民快速分找，避免居民過于聚集。為了方便群眾的日常生活，不少社區免費增設小推車供群眾搬運快遞;通過微信、支付寶、轉賬代收物業費，使居民繳費更便利;精心設置快遞暫存點，做好消毒，為需要的業主代寄代收;定時定點派保潔人員上門清理生活垃圾;聯系周邊商鋪，為居民提供無接觸售賣點、無接觸洗衣店等?？紤]到存在部分人群不會使用手機進行線上預約和信息登記，居委會提前做好“兩手準備”，制定好相應的紙質登記表。

二是服務方式上更加精細化、人性化。“家門口”服務站的社工志愿者們對居家觀察對象除了每天做好日常保障工作外，還主動噓寒問暖，拉拉家常，幫助他們緩解心理壓力。航頭鎮為居家隔離人員準備了“六件套”居家便捷套裝，包含消毒噴壺、消毒藥片、垃圾袋、體溫計、上海藥皂以及裝有告知書、居家健康指南、聯系卡等材料的文件袋。外籍人士較多的國際化社區則提供多種語言的防疫健康提示，安排涉外社工、志愿者提供指導幫助。通過小心思小變化加強人文關懷，讓居民感受到社區的溫暖。南碼頭路街道開設“心晴工作室”，提供心理咨詢和人文關懷。開展“宅家悶”抗疫保衛“21天云打卡”系列活動，豐富宅家生活。為居家醫學觀察人員，提供買菜購物和上門收垃圾等生活照護服務。

（五）以科技賦能最大程度提高治理效能。以創新的思維和手段開展社區防疫是實現現代治理的基本要求。習近平總書記強調，要運用大數據等手段，加強疫情溯源和監測。在疫情防控中，浦東新區依托“1+36+1323”的三級城運管理體系，構建了“一屏觀天下，一網管全城”的智能防控系統，通過“家門口”服務站（中心）的信息系統，智能防控直接落地每個社區，大大提高了基層的工作效率。

一是建立了智能化出入管理系統。通過智能化手段，只需要少量的人員就能將整個小區的隔離對象進行有效監管，大大減輕了以往工作人員上門巡檢排查的工作量。疫情期間，人臉識別系統在控制和識別復雜的人員流動方面，提供了有力的技術支撐。保安無需逐一查看通行證，極大減輕了工作負擔。電子出入卡有效解決了居民忘帶、遺失紙質臨時通行證等問題。統一為居家醫學隔離人員安裝智能門磁、可視門鈴，方便社區干部實時掌握居家隔離人員的情況。一旦住戶開門，社區干部的手機就會報警，通過觀看視頻，及時判斷住戶是否私自外出，大大提高了社區防控的工作效率。

二是對群眾集聚進行智能化預警。疫情期間，新區各街鎮利用“城市大腦”信息化平臺，推動信息實時共享、分析研判、閉環處置，實現社區人員的動態管理?；窘值缆撗笊鐓^在此次疫情期間推出了“安保機器人”。機器人在小區門口可以視頻監督在崗人員的工作情況。張江鎮用無人機在小區內巡邏，循環播報防控疫情提示語，與居民實時對話。洋涇街道打造“城市大腦2.0版”，安裝可自動識別外出情況的報警智能終端，并在部分點位實現5人以上聚集智能發現報警，實現動態防控、科學指揮、精準施策。高行鎮通過“一網統管”“家門口”服務站實時展示來（返）滬人員分布和居家觀察人員情況。

三是開發智能化辦事系統。科技的支撐大大提升了社區事務的辦理效能?；九沙鏊撗缶瘎諈^攜手社區居委創新工作形式，開發了歡迎回家“云報到”小程序，入境居民可以提前在國門外填寫信息，大大縮短了居民入境的時間，降低了矛盾的發生和疫情傳播的幾率。

三、黨建引領基層治理的策略分析

疫情防控之下的基層治理中出現的種種問題促使我們進一步思考在現代治理背景下，黨建引領究竟要做什么、目的是什么、路徑在哪里等一系列深層次問題。浦東的探索實踐提供了以下啟示：

（一）做實黨建引領的首要問題在于明確基層黨組織的職責定位。城市基層黨組織是黨在城市全部工作和戰斗力的基礎，是領導城市基層治理的核心力量。在社區防疫中，村居黨組織從思想、組織、機制、服務、創新等方面進行全方位的引領，有效調動各方力量共同參與抗疫。黨組織的引領主要可以體現在5個方面：引導方向、制定規則、創新體制、整合力量、凝聚人心。通過黨的政治優勢和組織優勢，充分發揮基層黨組織的領導力，在引領社區發展方向、理順體制機制、團結凝聚一切力量方面發揮積極作用。比如，引導區域內各類主體樹立平等意識、責任意識、合作意識、法治意識、共享意識等共同治理理念，達成治理共識。通過體制機制的優化，調動各方力量實現跨部門合作，把更多資源匯集到基層?？傊?，將黨建工作全面融入基層治理之中，需要在合作共治的框架下，明確各自的職責邊界，做到職能上的互補，不缺位不越位。

（二）做實黨建引領的核心在于及時回應好群眾的需求。黨建引領的目的是把黨的群眾路線貫穿到基層治理的全過程，因此，做實黨建引領的核心是貫徹以人民為中心的思想，突出以人為本，及時回應好群眾的需求。隨著物質生活水平的提升，群眾的需求不僅僅是被動接受服務，還表現為為他人提供服務。一方面，基層黨組織要推動為民服務提質增效。堅持社會治理為了人民，把為民服務落到實處。通過疫情防控期間浦東各基層黨組織的實踐表明，要贏得群眾的認可，需要做到如下3點：一是細致服務群眾。要熟悉和了解群眾的需求，關注不同人群的需求特點，要引導群眾開展自我管理、鄰里互助，把服務工作做細致、做深入。二是快速回應需求。對群眾的訴求要快速回應，尤其在突發事件中，要建立快速處理和反饋機制。三是創新工作方式。服務群眾需要有智慧，要多用新方法，多想新點子。只有真正從群眾的需求出發，切實辦好群眾家門口的事，才能贏得群眾的口碑，提升黨組織的影響力和感召力。另一方面，要搭建平臺激發群眾的力量，讓群眾參與到社區治理中去。完善多樣化的參與機制，形成多主體參與的社會氛圍，開拓群眾參與基層社會治理的制度化渠道，最大限度調動人民群眾參與的積極性、主動性和創造性，讓群眾在參與社會治理中增強獲得感。

（三）做實黨建引領的關鍵在于構建社會治理共同體。疫情防控取得成效的關鍵在于在黨組織的統籌協調之下，各類組織沖破了相互間原有的壁壘，實現了協同作戰。通過黨建引領，可以發揮黨組織穿透體制、隸屬、級別等束縛的優勢，加速各類要素在各類交界區內順暢流動，促進單位之間的協同聯動，從而形成“一核多元”的治理模式。黨的十九屆四中全會提出，要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。形成社會治理共同體的核心問題是構建動力機制，提升多元主體參與的持久力和向心力，通過搭建協作平臺、拓寬協作渠道、創新協作方式，形成優勢互補、資源共享、協同互益的社會治理格局。社會治理共同體的形成離不開黨建引領，黨組織要通過構建黨建共同體來推動社會治理共同體的形成，從而重塑基層治理的格局。

（四）做實黨建引領的基礎在于建設能力過硬的專職黨建工作者隊伍?；鶎狱h建工作者是黨和政府的代言人?；鶎又卫憩F代化對治理理念、治理體系、治理能力、治理方式、治理過程、治理結果都提出了新的要求。如何揚優勢、補短板、強弱項，需要黨員干部牢牢把握時代要求，在與時俱進中守正創新。從基層工作的要求來看，基層黨建工作者需要加強5種能力：宣傳引導的能力、組織動員的能力、協商議事的能力、化解矛盾的能力和智慧治理的能力。同時，基層黨建工作者要善于運用新思維新技術去思考治理新路徑。比如，借用互聯網技術和科技力量提升基層治理的效能;通過大數據技術，找準群眾關心的難點堵點痛點，科學掌握群眾需求。因此，建立一支符合時代要求、能力過硬的專職黨建工作者隊伍，是實現黨建引領的重要基礎和保障。