選舉辦法不宜直接規定正職等額選舉

王曉 滕修福

2022年3月11日，第十三屆全國人大第五次會議通過了《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》，對地方組織法進行了一次較大程度的修正，自3月12日起施行。地方組織法第六次修正，就提名地方各級國家機關正職（包括設區的市級以上地方各級人大常委會秘書長，下同）候選人，在立法語境上進行了調整，有原則性變化。

原規定，地方各級“人民代表大會常務委員會主任、秘書長，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席，人民政府正職領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人數一般應多一人，進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”（第五次修正的地方組織法第二十二條第一款之規定）。依據這一規定，地方各級國家機關正職以實行差額選舉為原則，即“候選人數一般應多一人”;以實行等額選舉為例外，即“如果提名的候選人只有一人”。

本次地方組織法修正，將“一般應多一人”改為“可以多一人”。即地方各級國家機關正職的“候選人數可以多一人，進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”（第二十七條第一款之規定）。從字面上看，雖然只將“一般應”改為“可以”，只有兩三個字，但是帶來的變化是原則性的。依據這一規定，差額選舉不是“一般應”的原則性規定，而是“可以”差額或“可以”等額的選擇性規定，即“如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”。

為什么要這樣修改呢？王晨副委員長在作關于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）》的說明時，是這樣解釋的，“根據有關部門的意見和多年來的實際做法”。的確如此！近年來的選舉實踐中，少有出現過正職差額選舉的現象。筆者認為，之所以這樣修改，還有助于強化政治紀律和組織紀律。記得二十世紀九十年代，一些地方代表聯合提名候選人比較“活躍”，也曾出現過正職差額選舉，或直接另選他人，這是一段難以忘卻的“選舉”;同時，也出現一些非正常拉票賄選事件，教訓深刻。

本次地方組織法修正，是不是意味著以后地方各級國家機關正職就不再允許代表聯合提名了呢？在今后的選舉辦法中，是不是就可以直接規定等額選舉而不進行差額選舉了呢？

筆者認為，正職差額選舉雖然不是一般性原則，但等額選舉也不是原則選項，在選舉辦法中直接規定正職等額選舉而不進行差額選舉，有悖法律。

從語意語境的角度看，“可以多一人”與“一般應多一人”大不相同。“應”字本義一般認為是“理當如此”，就是“應當、應該”，“一般應”就是“一般應當、一般應該”，這是一般性的，帶有必須的意思和立法語境。“一般應多一人”這是一般原則性的規定，只有在“提名的候選人只有一人”的特殊情況下，才可以例外進行“等額選舉”。“可以”作為選擇性助動詞，具有“有權利這樣做，也可以不這樣做”的意思和立法語境。“可以多一人”這是選擇性規定，也就是說可以多一人差額選舉，也可以等額選舉，但是等額選舉不是必須的、絕對的選項。

從立法修法的角度看，沒有剝奪代表聯合提名權。新修正的地方組織法依然規定，地方各級國家機關領導人員和組成人員 “由本級人民代表大會主席團或者代表依照本法規定聯合提名”（第二十六條第一款）。“主席團提名的候選人人數，每位代表與其他代表聯合提名的候選人人數，均不得超過應選名額”（第三款之規定）。依法可見，大會主席團提名人選與代表聯合提名人選的法律地位和相關要求是平等的、一致的。因此，“可以多一人”，意味著大會主席團和代表聯合提名國家機關正職候選人都是可以的，即便是只提一人，也并不意味著代表聯合提名權的喪失。

從選舉辦法的角度看，也不能剝奪代表聯合提名權。在以往“一般應多一人”的立法規定下，地方各級人大選舉辦法依法是這樣表述的：正職“候選人一般應多一人，進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”。如今在“可以多一人”的修法規定下，地方各級人大選舉辦法依法應調整表述，即正職“候選人可以多一人，進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”。筆者認為，在“一般應多一人”或“可以多一人”的法律規定下，都不可以直接規定正職候選人只進行等額選舉，而不進行差額選舉，否則，這不僅會阻礙代表聯合提名權的行使，也有悖差額選舉的一般性原則。

（作者單位：安徽蕪湖三山經濟開發區人大工委）