關(guān)于地方立法中的辯證思維運(yùn)用

馬新茗

毋庸置疑，地方立法在完善中國特色社會主義法律體系的進(jìn)程中，愈加凸顯出重要的地位和作用。地方立法如何突出鮮明的地方特色，辯證思維在立法原則、立法指導(dǎo)、立法技術(shù)中的運(yùn)用至關(guān)重要。

關(guān)于“多與少”的辯證關(guān)系

一是在現(xiàn)階段地方立法的數(shù)量上不能再盲目求多，要保持一定的克制和理性。中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”已成為共識，特別是一些設(shè)區(qū)的市擁有立法權(quán)之后，對現(xiàn)有的地方性法規(guī)進(jìn)行有效擴(kuò)容，彌補(bǔ)了地方立法中的空白，賦予了地方立法新的時代內(nèi)涵，形成了地方立法如雨后春筍般蓬勃發(fā)展的良好勢頭。但我們也要清醒地認(rèn)識到，地方立法步入快車道之后數(shù)量偏多、法規(guī)質(zhì)量不高的問題比較突出。“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”，是地方立法必須遵循的根本指導(dǎo)思想。地方立法要積極順應(yīng)由“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢，努力破除立法中的功利思想和形式主義，特別是要防止地方性法規(guī)脫離實(shí)際、部分條款規(guī)定脫離實(shí)際的問題，在立法事項(xiàng)確定上，要分清輕重緩急，合乎部門需求，順應(yīng)民聲民意，合理安排立法項(xiàng)目。在立法時機(jī)把握上，要順勢而為，時機(jī)成熟則立，時機(jī)未成熟就延后，待時機(jī)成熟時再立。在立法質(zhì)量控制上，要充分發(fā)揮地方人大的主導(dǎo)作用、法律顧問的咨詢功能、立法隊(duì)伍的專業(yè)水平，力爭出臺的地方性法規(guī)，都能有效調(diào)整社會關(guān)系，切實(shí)解決實(shí)際問題。

二是地方立法可因地制宜，適當(dāng)加大重點(diǎn)領(lǐng)域立法的比例和數(shù)量。地方立法須與時代發(fā)展要求、地方改革需要、人民內(nèi)在需求同頻共振，方能彰顯立法的政治價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會價(jià)值。特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方更要把立法融入發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中去，用完備的地方性法規(guī)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，以地方立法的超前性、規(guī)范性、權(quán)威性來引領(lǐng)和推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如要加大在營商環(huán)境方面的立法比例。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)營商環(huán)境不好是發(fā)展的痛點(diǎn)，是不可回避的矛盾和痼疾，而法制化、市場化是優(yōu)化營商環(huán)境不可或缺之要素，唯有通過地方立法才能確保這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，否則再怎么以優(yōu)厚的條件示人，恐怕也難以贏得投資商的信任和支持。再比如要加大金融領(lǐng)域的立法，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)要有戰(zhàn)略眼光，提前進(jìn)行布局，實(shí)現(xiàn)彎道超車，把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)金融方面立法的經(jīng)驗(yàn)?zāi)脕頌槲宜茫詼p少不必要的彎路，降低改革試錯成本，為促進(jìn)地方金融健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

關(guān)于“立與廢”的辯證關(guān)系

一是立與廢同等重要，不能重視立而忽視廢。立新法與廢舊法都是地方立法的重要內(nèi)容，“地方立法的廢止，是立法主體依據(jù)一定職權(quán)和程序，對現(xiàn)行法實(shí)施變動，使其失去法的效力的專門活動”。廢止是依法廢止，須經(jīng)歷與制定新法規(guī)一樣的基本程序才能廢止。但在立法實(shí)踐中，由于立法主體對“廢止”所蘊(yùn)含的法律意義、法律價(jià)值認(rèn)識不足，對法規(guī)廢止的環(huán)節(jié)重視不夠，在主動廢止、依法廢止方面做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致一些地方性法規(guī)自然廢止的多，依法按時效主動廢止的少，客觀上形成了對現(xiàn)行地方性法規(guī)的消極和阻礙作用，既不利于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，更不利于人民群眾守法。

二是立與廢互相延續(xù)、互相作用，是一個完整的非斷裂的立法過程。地方性法規(guī)的廢止大多有以下兩種原因，一種是上位法已經(jīng)廢止了，地方性法規(guī)要保持協(xié)調(diào)一致，必須進(jìn)行廢止。另一種是隨著社會關(guān)系的發(fā)展變化，作為調(diào)整社會關(guān)系的地方性法規(guī)也要隨之進(jìn)行調(diào)整。如果是局部的調(diào)整可適度進(jìn)行部分條款的修改，如果大部分規(guī)定已不適合規(guī)范新的社會關(guān)系，那么必須進(jìn)行廢止。廢止是地方立法經(jīng)歷一定階段、完成一定歷史使命的必然終結(jié)，而立法則是在廢止法規(guī)基礎(chǔ)上的繼承、創(chuàng)新和延續(xù)，這個過程是自然而然、水到渠成的。

三是立與廢都是立法規(guī)劃（立法計(jì)劃）的有序安排，是一種有預(yù)見性、計(jì)劃性、系統(tǒng)性的行為。地方性法規(guī)的生命力在于實(shí)施，地方性法規(guī)的最大優(yōu)勢在于時效性強(qiáng)。如果新立的法規(guī)從制定到頒布有相當(dāng)長的周期，法規(guī)頒布時與預(yù)期調(diào)整的社會規(guī)范相差甚遠(yuǎn)，那么新立法規(guī)反而會成為制約和束縛社會發(fā)展的規(guī)則。法規(guī)的廢止同樣需要很強(qiáng)的時效性，要在一定的時間內(nèi)以合適的形式向社會公布。如果延后很長時間或等待法規(guī)自行廢止，既影響現(xiàn)行法規(guī)的權(quán)威性，又對法規(guī)執(zhí)行部門造成困擾。要通過增強(qiáng)立法規(guī)劃的系統(tǒng)性和計(jì)劃性來避免廢止不及時的問題，比如建立清晰的立法規(guī)劃清單，什么時間立哪些法規(guī)，由誰來制定，什么時間廢止哪些法規(guī)，以什么形式廢止，由誰來廢止，都要一一進(jìn)行明確。

關(guān)于“大與小”的辯證關(guān)系

一是“小切口”關(guān)乎大民生，努力實(shí)現(xiàn)小中見大、以大促小。立法機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮“小切口”立法聚焦大民生的功能作用，真正把發(fā)展全過程人民民主的要求落到實(shí)處。對關(guān)乎群眾切身利益的立法項(xiàng)目，要努力減少主觀性，增強(qiáng)客觀性，擴(kuò)大民主性。因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)認(rèn)為的“小”可能是群眾認(rèn)為的“大”，立法機(jī)關(guān)忽略的可能恰恰是老百姓關(guān)注的甚或是老百姓最需要的。立法機(jī)關(guān)只有始終做到目光向下，拜群眾為師，以人民為友，到群眾中去破題立項(xiàng)，把群眾的點(diǎn)擊率、參與率、支持率、反對率作為立法項(xiàng)目的命中率的重要參考依據(jù)，才能使“小切口”立法項(xiàng)目與人民群眾的需求相吻合、與人民群眾的期待相同步。

二是立法過程中始終要堅(jiān)持群眾利益最大、其他利益為小的立場觀點(diǎn)。要注意把握立法過程中的利益平衡關(guān)系，當(dāng)群眾利益與部門利益或者其他利益有沖突時，優(yōu)先考慮群眾利益，部門利益和其他利益可做適當(dāng)讓步或妥協(xié)。如果不得不以犧牲小部分群眾利益換取社會整體利益時，也得慎重考慮、認(rèn)真論證、反復(fù)醞釀，尋求平衡群眾利益和社會整體利益的最優(yōu)解，以時時處處事事為群眾著想的實(shí)際行動贏得群眾的理解和支持，把立法的過程轉(zhuǎn)化為凝聚民心民智、改進(jìn)治理方式、提高執(zhí)政能力、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的過程。

三是“小切口”立法要防止碎片化，著力增強(qiáng)規(guī)劃性和系統(tǒng)性。“小切口”立法雖有“小快靈”的特點(diǎn)，不受立法規(guī)劃的相對限制，但地方性法規(guī)的發(fā)展過程要遵循客觀規(guī)律，既不能斷裂也不能跨越，更不能一擁而上，理應(yīng)是有關(guān)聯(lián)、有延續(xù)、有繼承、有創(chuàng)新，是一個循序漸進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的過程，也是一個積少成多、積土成丘的過程。如通過“小切口”立法來解決群眾急難愁盼的問題，也得分清輕重緩急，分階段、分步驟有序來推進(jìn)解決。當(dāng)下，要避免陷入兩個誤區(qū)，一個是碎片化的誤區(qū)。既沒有從法治戰(zhàn)略的層面進(jìn)行宏觀思考，也沒有對立法整體效果的慎重考量，一味追求越小越好、越細(xì)越好，造成立法成本的浪費(fèi)，影響地方性法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。另一個是標(biāo)新立異的誤區(qū)。抓不住“小切口”立法的關(guān)鍵和重點(diǎn)，以為越新越好，唯新則立、不新不立，脫離了人民群眾的實(shí)際需求。

（作者系甘肅省人大常委會辦公廳接待處處長）