憑祥-同登跨境經濟合作區：現狀、挑戰與應對

劉祿寧，吳曉琳

（廣西大學經濟學院，南寧 530004；廣西理工職業技術學院現代服務學院，廣西 崇左 532200）

2019年8月26日，國務院發布《中國(廣西)自由貿易試驗區總體方案》，明確要求廣西發揮與東盟國家陸海相鄰的獨特優勢，著力建設西南中南西北出?？?、面向東盟的國際陸海貿易新通道，形成21世紀海上絲綢之路和絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶。中越憑祥—同登跨境經濟合作區是次區域經濟合作下的新實踐，有效利用其坐落于陸海新通道關鍵節點與沿邊優勢，對推進自貿區投資便利化、貿易轉型升級與跨國金融領域開放創新具有重大意義。

一、憑祥—同登跨境經濟合作區建設歷程與發展現狀

（一）建設歷程

1991年中越關系開始正常化，兩國經貿合作日益密切，雙方邊境逐漸開放，沿邊經濟得到快速發展。2004年5月20日，越南總理潘文凱在對中國進行國事訪問時向中國提出了共建“兩廊一圈”的提議，中方對此積極響應。2005年，廣西憑祥市政府率先提出建設中越憑祥—同登跨境經濟合作區的構想。4月14日，廣西崇左市與越南諒山省商貿旅游廳簽訂了開展中越邊境經濟合作區的合作意向，隨后雙方有關部門就相關問題經過多次磋商談論并達成初步共識。2007年1月，越南諒山省委書記武輝煌率團訪問廣西，與廣西簽署了《建立中越邊境經濟合作區備忘錄》。2007年5月，中共廣西黨委書記劉奇葆率團訪問越南等四個東盟國家，首站出訪越南諒山省時表示：中國廣西憑祥市將與越南諒山省同登市在其接壤地帶各劃地8.5平方公里，共同建設中越跨境經濟合作區。越南總理阮晉勇表示積極支持在邊境建立經濟合作區。至此，廣西憑祥—涼山同登跨境經濟合作區正式浮出水面。

2008年初，中越雙方將綜合各自的《中越跨境經濟合作區總體方案》最終形成中越聯合報告呈交兩國政府。憑祥市政府向中央呈報《同登—憑祥跨境經濟合作區協議(草案)》，國務院審議時并征詢海關總署意見，在此草案基礎上海關總署創新性提出“邊境綜合保稅區”的概念。經國務院批準，首個邊境綜合保稅區將落戶于廣西憑祥市。2008年4月，越南政府批準在諒山同登口岸經濟區內，設立與中方開展跨境合作的先行啟動區，為加快推進憑祥—同登跨合區奠定了基礎。2009年7月15日，憑祥—同登跨合區可行性研究課題評審會在南寧召開，經中越雙方代表以及專家評審組審議表決，《中國憑祥—越南同登跨境經濟合作區可行性研究》報告獲得一致通過。該報告對跨合區的內涵作出初步界定，并對憑祥—同登跨合區的動能定位作了詳細說明。

2010年，中國—東盟自由貿易正式全面啟動，憑祥—同登跨合區發展迎來了新機遇。在第七屆中國—東盟博覽會上，中越雙方代表表示支持建設憑祥—同登跨合區，并表達盡快建立雙邊合作協調機制的意向。2011年，成立中越憑祥—同登跨合區管理委員會，在憑祥綜合保稅區管理委員會機構內增掛中越憑祥—同登跨合區管理委員會牌子，實行“兩塊牌子一套人馬”。2013年10月，國務院總理李克強訪問越南期間，中國商務部和越南工貿部共同簽署了《關于建設跨境經濟合作區的諒解備忘錄》后，商務部、廣西、云南聯合組成《中越跨境經濟合作區建設共同總體方案》起草小組，形成了《共同總體方案》初稿。2015年5月，憑祥市與越南同登—諒山口岸經濟區管理委員會共同簽署《關于建立憑祥（中國）—同登（越南）跨境經濟合作區定期會晤機制的備忘錄》。2015-2017年間，越南黨和國家領導人在多次應邀訪華期間雙方發表了多個《中越聯合公報》，多次提及協商、磋商、商簽《共同總體方案》推進跨合區建設。至此，中越憑祥—同登跨合區建設溝通進入常態化。2017年4月，在越方反饋的《共同總體方案越方協議草案》中指出，鑒于建設難度考慮建議僅選擇中越東興—芒街、憑祥—同登、龍邦—茶嶺三個跨境經濟合作區中選取一個作為中越跨合區建設試點。經中越雙方充分協商討論，廣西政府決定優先支持建設東興—芒街跨境經濟合作區。同年11月，中越簽署《有關加快跨合區建設框架協議談判進程的諒解備忘錄》。次年3月，越方提供《共同總體方案》第二次反饋稿。目前，終版《共同總體方案》仍在兩國磋商中。

（二）貿易發展現狀

中越憑祥—同登跨合區作為沿邊重點開發開放試驗區，擔負著先行先試體制改革與創新的使命。園區實行“一線放開、二線管住、境內關外、分線管理”的監管模式，以“兩國一區、一區兩園”的格局開展雙邊經貿合作。憑祥方面的園區規劃面積93.9平方公里，其中圍網區面積14.48平方公里，包括友誼關、浦寨、弄懷、卡鳳、馬加五個片區及綜合保稅區。同登方面以越南政府批準設立的同登—諒山口岸經濟區為主要部分，規劃面積14平方公里，從越南新清口岸延伸至谷楠口岸。

目前，合作區建設在多個方面取得積極進展。首先，基礎設施互聯互通體系憑祥方面幾近完善。一是憑祥綜合保稅區2011年9月30日封關運營，掛出中越憑祥—同登跨境經濟合作區管委會牌子，完成一期建設項目14個，累計投資10.3億元，實現了集口岸、保稅物流、保稅加工和國際貿易四大功能于一體。越南友誼口岸貨場等其他通關輔助基礎設施也在加快推進建設。2016年，憑祥保稅區口岸集裝箱作業透視系統和車輛調度信息系統建設完成，實現每車貨查驗時間減少50%。二是憑祥邊境貿易貨物監管中心跨境貨物專用通道順利對接，邊境貿易呈現一片繁忙景象。憑祥綜合保稅區封關運營當年實現貿易額5.83億美元，通關車輛1.63萬輛。至2016年實現進出口貿易額達222.6億美元，增長38.18倍，通關車輛17.9萬臺（見表1）。2018年，綜保區進出口貿易257.23億美元，通關車輛29.15萬臺，過貨253.1萬噸；入園登記企業256家，進出口額達44.12億美元。拋除2012國內經濟放緩、南海形勢吃緊因素，憑祥邊境經濟合作區進出口貿易實現分階段增長。2010年實現進出口總額13.91億美元，次年，增長率達71.89%。2016年進出口總額37.6億美元，約是2010年的2.7倍。

表1 憑祥市邊境園區進出口貿易統計(億美元)

其次，貿易、通關便利化取得良好成績。一是友誼關口岸關檢合作“三個一”試點有效推進，2018年實現海關與檢驗檢疫合并聯合檢驗，極大地提升了通關效率。二是廣西整體邊境小額貿易穩步推進，邊民互市貿易穩中有降。邊境小額貿易增長勢頭強勁，2010-2015年保持高增速，2016年跌落幅度較大。但是，當年邊民互市貿易實現666.9億元，為近十年來最高點，約是2010年的6.29倍。2020年克服疫情困境，邊境小額貿易實現進出口1125.6億元，較2010年將近翻4倍（見圖1）。三是邊貿產業不斷發展，多項國家政策落地崇左。2020年4月，國務院批復設立中國（崇左）跨境電子商務綜合試驗區，多家龍頭企業達成合作意愿，憑祥綜合保稅區跨境電商發展態勢良好。園區內實行“簡化申報、清單核放、匯總統計”模式突破跨境電商申報業務局限，直郵進出口、保稅備貨進口模式為跨境電商發展打開了新的局面。另外，沿邊金融改革與開展跨境人民幣結算試點穩步推進。2018年2月28日，實現中越首次跨境調運人民幣現鈔800萬元。廣西自獲批建設面向東盟的金融開放門戶以來至2021年6月末，實現跨境人民幣結算累計達1.37萬億元，全國排名第十。

圖1 2010-2020年廣西邊境貿易數據統計（億元）

二、憑祥—同登跨境經濟合作區面臨的挑戰

（一）小規模經濟難以形成集聚效應

憑祥—同登跨境經濟合作區建設主要以邊境城市為依托，以產業園為支點。而憑祥市人口、經濟等規模較小，與南寧、北部灣城市存在很大的空間距離，難以在空間上形成資源和產業的聚集效應。其一，在于生產總值低，勞動人口少。2015-2020年，憑祥市年均生產總值約76.29億元，常住人口約12萬。其二，工業經濟支撐點不足。多年來，憑祥經濟以第三產業為引擎，2016-2020年均占生產總值比重63%以上，而第二產業年均產值22.8億元，占比28.2%，規模以上工業主要產品僅4項（見表2）。2017年，憑祥邊境經濟合作區規模以上工業企業僅23家，產值26.78億元。另外，在越南方面基礎設施建設不完善，城市發展現代化程度不足，工業產值也遠低于中方。

表2 近年來憑祥市三次產業比重分布

（二）邊境貿易產品附加值有待提升

目前，越南仍處于工業化起步價段，對日常消費用品、生產用品等均具有較大需求。中越間自然資源稟賦、經濟發展具有差異性和互補性，為兩國實現錯位發展提供了經濟基礎。但是，對應此類基礎性產品，具有價值含量低、利潤薄的特征。2017年邊境貿易占全市對外貿易進出口額的86.5%。邊境貿易已成為憑祥的主要貿易方式。憑祥市邊境小額貿易進口以水果為主，出口以紡織品、百貨雜項、機械、農副產品為主。邊民互市貿易進出口主要以農副產品為主。同時互市貿易面臨著較大下行壓力。因此，提升邊境貿易項下貨物價值含量具有較大空間。

（三）當地部分環節基礎設施薄弱

邊境經濟合作區主要是建立在雙邊相對發展的城市周邊，憑祥—同登跨合區內中方國家有一類口岸兩個、二類口岸一個與邊民互市點四個。憑祥市是廣西邊境開放口岸最多、規模最大的邊境城市，是通往越南等東盟國家陸路通道最便捷的城市。盡管憑祥—同登跨合區建立于廣西最大邊境貿易城市，并擁有最全面的靠岸類別，但其邊境地區的許多基礎設施仍然處于不完善狀態。如憑祥—同登跨合區的浦寨口岸，在兩國關口國門大酒店至憑祥邊境貿易貨物監管中心路段道路仍需擴建。目前，憑祥綜合保稅區園區內應對進出口旺季通關效率仍顯得較為緊湊。在越方境內，面臨著園區配置不完善、道路平整度不足、運輸干線尚未實現全柏油路覆蓋等問題。

（四）邊境區域的治理問題

中越關系正?；?，兩國邊境處于封鎖狀態，跨境貿易幾乎為零?；谕刀勺咚侥塬@取高額收益，導致走私頻發的現象。1991年后兩國邊境逐步開放，雙方在就如何確保兩國邊境繁榮穩定方面開展了深入的交流與研究，不斷摸索跨境合作的新道路。在雙方共同努力下，雙邊跨境貿易、投資以及人文交流等多方面都結出了碩果。然而邊境貨物走私、人員偷渡、毒品販運等問題仍然得不到根除。加之因歷史遺留問題，越方部分群體仍存在較重的排華傾向，引起政策多變，在合作中矛盾時有凸顯。如“305”特大跨國販毒專案，涉案毒品近50公斤，案值超千萬元。

（五）互信不足協調機制欠缺

首先，中越跨境經濟合作易受到國際局勢影響，加上地緣政治的因素，越方在推進邊境地區合作的行動較為謹慎，致使雙方合作進度緩慢。目前，《共同總體方案》仍未得到落實，就建設中越跨境經濟合作區的一些問題地方相關部門的意見并未取得完全一致。其次，兩國政治互信不足，特別是南海爭端問題成為合作關鍵性阻礙因素。當兩國因主權問題引起爭議時，本已簽署合作協議的合作項目將面臨中途擱置風險，這也是投資者需考量的重要因素。2012年，受南海形勢吃緊等因素影響，憑祥邊境經濟合作區進出口總額下降至14.24億美元，同比降幅40.44%，直到2015年才恢復到原來水平（見表1）。最后，雙方的口岸管理機制協調機制不足，規則執行有別。在免稅額度、地理范圍以及免稅對象的規定上，中方相對嚴格，而越方實行的是寬松優惠政策。在邊貿管理上，越方投入不足引起走私行為屢禁不止。在貨物監管上，中方實行“一線開放，二線管住”的模式嚴格把關，各批次貨物單據配上條形碼以明確身份，而越南方面目前尚未實行條形碼管理模式。

三、對策與建議

（一）優化邊境貿易產業結構與合作模式

邊境城市作為跨合區的主要依托，除了建設工業園區、發揮邊境通道作用外，還應深入開拓邊境服務貿易。第一，通過雙邊政府搭臺各行業企業參與，建成以跨合區為基地、國內外企業聯動的企業聯盟合作模式。促進國際工程承包、跨境金融、跨境勞務、跨境旅游、跨境文化交流、跨境通信服務與跨境人力開發培訓等行業發展。利用互聯網電子商務探索區內境外國際營銷、境內區外交付新模式，探索邊境監管創新。創新開發邊民互市互貿新模式，支持限額現鈔現匯交易，推動跨境金融人民幣國際化區域試點。第二，摒棄慣性競爭思維，加強與周邊口岸聯盟合作。如北部灣出?？凇⒅貞c亞歐大陸橋等，明確各自優勢，探索專業市場分工互補合作，將憑祥—同登跨合區打造成輻射東盟各國、銜接內地甚至中亞、北亞、東北亞的重要節點平臺。

（二）發展跨產業跨區域合作的多方聯盟

注重與區域內外行業主導企業構建戰略聯盟體系。發展特色生態農業。加大種植業、畜牧業與生態農產品招商引資力度，建立邊境生態農業示范基地，發揮示范帶動作用，為當地基礎農業注入活力，形成以甘蔗、腰果、藥材、橡膠、咖啡等農產品為主的第一產業聯盟。同時，政府牽線為區內農業企業搭建專業化產品營銷平臺，借助互聯網媒介實現線上線下營銷區內交易。大力發展加工貿易工業企業集聚區，形成與邊民互市貿易制度相結合。通過市場化高效運作，突出邊境產業特色，有效利用國內國外兩種資源的集合，將憑祥打造成為連接我國西南、中南、西北、長三角、珠三角等面向東盟市場出口、進口的理貨中轉地與產品分銷集聚地。第一，發展特色農業加工集聚區，與生態農業種植、畜牧連成一線。如堅果、紅木、橡膠、甘蔗的深加工生產線。第二，發展電子信息產品加工制造業。隨著東盟社會經濟發展與互聯網的普及，電子產品行業前景光明。第三，引入高端制造業。形成如機械裝備、生物醫藥、新能源等集聚群。此外，務實推進中越跨境勞務合作，助力邊境加工企業發展。

（三）加大配套設施投資以完善周邊設施建設

加大周邊設施建設力度，實現區域內外無縫對接。在基礎設施建設方面，中越雙方投入與建設進度存在一定的差別。在雙方深入溝通協商一致的基礎上共同確定跨國通道建設與配套項目建設問題，擴大招商引資的力度，加快公路網、鐵路網、航空物流等設施建設。以便捷的綜合交通網絡，促進跨境經濟合作區與區域城市群、東盟成員國之間的相互聯動，推動中越跨境經濟合作向縱深發展。面對資金短缺困境，可嘗試采用非股權安排、援助與投資、國際工程EPC以及公私合營PPP項目等多種組合模式，特別是道路、倉儲、加工廠房等基礎設施建設。另外，共同合作探索精簡通關流程，加大通過輔助設施建設，提高通關效率，提升雙邊貿易便利化水平。

（四）加強合作推動聯合執法機制常態化

確保邊境安全是兩國執法部門的共同職責，雙方邊境檢查站、緝私公安在深化執法合作的過程中，情報信息要互通有無，共筑平安邊境。定期研究討論治理走私、販毒、偷渡等問題在聯合執法工作過程中的難點重點以及相互需要協調的事項。定期分享在執法過程中出現的新情況、新問題，共同深入研究邊境地區執法合作機制，推動雙方聯合執法機制的制度化、常態化，為邊境貿易的安全、穩定提供強有力保障。

（五）協商機制化以增強互信與政策協調

為保持中越兩國跨境合作健康發展，雙方應不斷加強溝通，增強互信，并建立健全各級政府間的對話協商機制。同時，在兩國民間開展積極引導輿論導向、強化民間交流的互信機制，為推動政府間合作奠定民意基礎。對于歷史遺留因素，主權爭端問題，雙方通過協商解決爭議，對話解決合作分歧與難題。最后，兩國雙方在跨境合作園區內通過常態化協調機制保障政策統一，監管一致，相互落實合作條款協議，相互促進協調口岸管理制度。