巴西對華反傾銷現狀、原因及對策研究

霍嘉銘，韋倩青

（廣西大學 經濟學院，南寧 530004）

一、引言

巴西是拉美地區面積最大、人口最多的國家，經濟實力居拉美地區首位。巴西礦藏、森林和淡水資源得天獨厚，在其國民經濟結構中，機械制造、采礦、咖啡種植和農副產品加工業部門較為發達。作為中國在拉美地區第一大貿易伙伴，巴西與中國貿易關系密切，中國亦連續11年成為巴西最大出口市場和最大進口來源國。

巴西對中國企業發起的反傾銷措施，隨著巴西與中國貿易關系的發展而變化。作為新興市場國家，巴西政府重視對國內勞動密集型制造業的保護，但更具競爭力的中國產品大量涌入巴西市場，擠壓巴西本土企業的市場份額。同時，巴西國內經濟發展不平穩，致使政府通過對內采用進口替代、對外發起“雙反”調查等方式轉移矛盾，貿易保護主義傾向逐漸暴露。巴西對華反傾銷具有波及行業廣、涉案商品多、稅率差異大，初裁不征稅、復審后征稅等特點。雖然其反傾銷征稅水平低于歐美等國對同類產品的平均稅率，但調查發起頻繁、征稅周期長，抑制了我國相關產品出口企業的生存發展。

二、巴西對華反傾銷現狀

（一）巴西對華反傾銷的表現

伴隨著中國與巴西貿易規模的快速增長，巴西對華發起的反傾銷調查數量呈同步上升趨勢。據中國貿易救濟信息網數據顯示，1995年以來，巴西對中國發起貿易救濟原審立案累計106起，平均每年對華發起4起貿易救濟調查。106起立案中反傾銷101起，保障措施4起，反補貼1起，反傾銷在巴西對中國發起的貿易救濟案件中占比95.24%，在數量和占比上遠超反補貼調查和貿易保障措施。反傾銷是巴西對中國使用的最主要貿易救濟手段。如圖1所示，1995-2005年，巴西每年對中國發起調查均在5起以內，有4年未發起任何調查。但自2006年起對華貿易救濟調查數量開始激增，2006年、2008年、2012年和2013年均超過10起。有4年原審立案超過10起，2013年高達15起。106起立案中涉案行業主要集中于金屬和非金屬制品工業、化學原料和制品工業、紡織工業、文體工美和娛樂用品工業、鋼鐵工業。

圖1 近25年巴西對中國發起貿易救濟調查趨勢

隨著國際政治經濟關系的變化，中國被世界各主要經濟體發起貿易救濟調查立案數呈上升趨勢。巴西不僅是拉美地區，也是發展中國家中對中國發起貿易救濟調查最頻繁的國家之一。如表1所示，巴西對中國發起的調查數占巴西當年對全球調查總數的比例整體呈現上升趨勢，年均占比43.4%，最高年份達100%。盡管巴西對華發起調查數在中國當年被調查總數中占比不超5%，但考慮到中國每年被調查總數基數十分龐大，這一比例也不容忽視。

表1 近五年巴西對華發起貿易救濟調查數及占比情況

（二）巴西對華反傾銷的特點

1.反傾銷調查數量隨巴西經濟周期波動而波動

巴西對華反傾銷調查的數量隨巴西經濟周期波動而波動，突出表現為巴西國內經濟不景氣時，發起反傾銷調查的數量增多。

（1）1995-2005年的自由貿易時期。巴西政府進行了有效的經濟體制改革，吸引大量外資，躋身“金磚四國”。巴西希望與同處于外貿崛起階段的中國建立戰略合作關系，故對待中國的態度以自由開放為主，每年對華反傾銷調查均未超過5起，有一半的年份沒有對華發起任何調查。

（2）2006-2016年的貿易保護主義時期。受全球金融危機沖擊，巴西增長停滯。2009年圣保羅股市動蕩造成外資大量流出，巴西經濟迅速收縮，冶金、采掘和制造業等主要部門普遍裁員，巴西政府開始頻繁通過貿易保護轉移國內矛盾，對華反傾銷調查數量自2010年起連續三年攀升，年增長率最高達180%。

（3）2017年至今的高度不確定性時期。2017年巴西國民經濟回暖，巴西采取貿易救濟的動機減弱，2017—2020年巴西對華反傾銷調查數維持在每年1—3起。然而2020年下半年“新冠”疫情在全球范圍暴發，不確定性使巴西國內供需兩端均明顯走弱，為保護本國工業，巴西政府的對華反傾銷數量繼2008年金融危機之后再次出現激增跡象。據中國商務部預警提示數據庫顯示，自2021年1月至10月初，巴西對華貿易救濟調查多達18起，且大有延續之勢。

2.反傾銷調查涉及行業范圍廣，產品種類多

巴西對華反傾銷立案行業分布集中于金屬和非金屬制造業。如表2所示，1995—2020年，巴西對華反傾銷立案的行業分布十分廣泛，我國制造業中的主要部門均不同程度受到波及。金屬制品工業是遭受反傾銷調查立案最頻繁的行業，共計22起，在總立案數中占比20%；其次是非金屬制造、化學工業，均立案13起，在總立案數中占比均為12%。上述三大行業立案數之和為48起，接近總立案數的一半。鋼鐵行業、紡織行業、橡膠制品行業立案數占比分別為8%、7%和7%。巴西對華反傾銷涉案產品種類不斷增多。從2000年以前只有保溫瓶、鉛筆、玩具、磁鐵等簡單消費品，逐漸向分工鏈的上下游延伸，發展為包括聚酯纖維紗線、鋁板、汽車玻璃、堿性耐火材料、輪胎等工業中間品和制成品，鞋襪、洗浴用品、陶瓷餐具等消費品。2021年1—10月，中國生產和制造的無縫鋼管、高碳鋼絲、大蒜、眼鏡架、汽車玻璃、圓珠筆、摩托車輪胎、汽車輪胎等不同材料、不同用途、處于價值鏈不同位置的產品紛紛進入巴西的反傾銷調查名單中。

表2 1995-2020年巴西對華反傾銷立案行業分布圖

3.反傾銷征稅稅率差異較大，征稅周期長

如表3所示，巴西對華反傾銷征稅以從量稅為主；稅率差異大，包括不同類型產品之間稅率差異大和針對同一產品不同涉案企業稅率差異大兩個方面；征稅周期長，超80%的涉案產品終裁征稅周期為5年。稅率差異方面，對消費品征稅普遍高于工業品及原料品；產品技術密集程度越高，征稅水平越高，如以千克計重的精密醫藥設備的反傾銷稅是鋼絲等工業原料的30倍以上。對同一產品征稅水平存在明顯不利于中國的國別差異，如巴西外貿委員會執行管理委員會（GECEX）2016年第126號決議中對中國所有玻璃餐具出口商及生產商征收1.7美元/千克的反傾銷稅，該稅率是同一決議中對阿根廷涉案企業的11倍、對印度尼西亞涉案企業的9倍。對同一產品征稅近半存在企業差異，如2021年對中國生產的鉛筆征收反傾銷稅，針對不同企業的稅率差異最高達到15倍之多。除個別產品僅征收6個月的臨時性反傾銷稅外，巴西對中國反傾銷征稅周期普遍長達5年。征稅周期會隨著巴西公共利益需求變化而調整，如2021年“新冠”肺炎疫情中巴西對中國防疫物資進口需求激增，原定對中國出口的一次性注射器征收稅率為3.99美元/千克、為期5年的反傾銷稅，已暫停1年征收。但無論稅率高低、征稅周期長短，都會嚴重損害中國涉案行業對巴西的正常出口。

表3 2016—2021年巴西對華反傾銷征稅主要產品

4.不同生產部門對反傾銷態度受利益相關影響較大

巴西不同生產部門對于反傾銷的態度截然不同，主要受到行業自身發展水平、在中巴雙邊貿易中的參與程度等因素影響，特定部門對中國的外貿依賴度有時起決定作用。據中國海關統計，1995年以來，我國向巴西出口的主要貿易品包括早期占主導地位的紡織服飾、鞋帽、塑料制品等傳統的勞動密集型產品，和近年來占比持續上升的鋼材、機電產品、有機化學品等我國具有比較優勢的工業品；我國自巴西進口的主要產品為鐵礦石、大豆、原油、皮革、食糖等初級農礦產品。這就造成了巴西國內農牧、制糖、采礦業等高度依賴中國市場的出口優勢部門非常注重維護與中國的友好伙伴關系，極力反對對華發起“雙反”調查。而巴西國內機電、化工和運輸設備制造部門作為同中國貿易中的進口競爭部門，長期以來面臨著中國生產的相關貿易品擠壓巴西市場的壓力，因此這些部門的生產商力主對華采取反傾銷措施，希望將中國出口商和產品排擠于市場之外，以維護自身產業地位。

三、巴西對華頻繁發起反傾銷調查的原因

（一）中巴兩國主要貿易品競爭性較強

中國和巴西兩國同為發展中大國和新興市場經濟國家，目前均處于工業化中后期和經濟崛起轉型階段，這意味著兩國在國際市場上將保持較長期的競爭關系。2020年，中國和巴西各自向世界出口的前五類產品中都有機械和機器設備，分別占中國全年總出口的17%和巴西總出口的5.6%（數據來源 ：Trading Economics。 https://tradingeconomics.com/countries）。鋼鐵產品、交通運輸設備、礦物燃料、石油、塑料制品等均是兩國向世界市場出口的重要貿易品。中國產業門類更完整、工業水平高，加上不斷增強的科技實力和一直以來的廉價勞動力成本優勢，使得我國上述重點出口商品具有較強的出口競爭力，在世界市場中占有率較高。而巴西國內存在工業化進程緩慢、政局穩定性不足、中小企業抗風險能力弱等問題，使得其制造業企業在與中國企業的競爭中處于劣勢地位，為保護本國相關產業，巴西頻頻對中國采取反傾銷措施。

（二）巴西國內經濟惡化觸發保護主義

巴西在21世紀初依靠大量出口大宗商品創匯的經濟紅利已經式微，其國內經濟狀況惡化是貿易保護主義逐漸高漲的根本原因。一是經濟增長緩慢。受限于經濟轉型艱難和投資乏力，金融危機后巴西GDP增速低迷，2009年、2014年、2015年和2020年均為負增長，近十年年均GDP增長只有0.24%。二是飽受“中等收入陷阱”問題困擾。由于經濟改革不徹底，目前巴西依然存在嚴重的貧富分化、失業率高企、基礎設施落后和腐敗等問題，人均GDP自2015年后一直低于10000美元，徹底落入中等收入陷阱（世界銀行2020年設定的高收入國家人均GDP收入標準線為12055美元）。三是疫情使巴西經濟雪上加霜。疫情導致巴西國際收支惡化，面臨百年以來最嚴重的經濟衰退之一。據巴西地理與統計研究所（IBGE）估算，截至2020年7月，巴西已有780萬人因疫情失業。許多部門失業嚴重，卻又缺乏合理的產業政策和就業保障措施以彌補勞動者的利益損失。綜上三點，巴西轉向貿易保護主義以尋求利潤補償。

（三）中國在市場地位認定上長期遭受歧視

在反傾銷調查中，中國作為沒有獲得市場經濟地位認可的WTO成員，通常是被反傾銷發起國采取“替代國方法”的目標對象。非市場經濟地位的認定邏輯主要有：該國商品和要素價格并非由市場供求決定，而是由政府或“國家資本主義”控制；政府對涉案商品的價格管控抑制了該商品的正常價格形成機制；用第三方尤其是具有市場經濟地位的第三國的同類產品或要素價格可以更好衡量涉案商品的正常價值。認定過程缺乏制約，且不公開透明。盡管《WTO議定書》第15條到期后，WTO成員不應再對中國實施反傾銷“替代國方案”，但巴西在這一問題上跟隨美、澳等西方發達國家立場，繼續否認中國市場經濟地位，在調查中國產品時采用印度、韓國等人力成本明顯高于中國的第三國作為替代國，嚴重高估涉案產品價值，使反傾銷立案更易成立，在傾銷幅度計算中也獲得了更大的自由裁量權，這對中國出口企業和產品是顯失公平的。

（四）中國企業應訴不積極引發蝴蝶效應

在已發生的對華反傾銷調查中，至少有50%的中國企業不應訴或“判決缺席”。面對反傾銷調查，是否應訴帶來的結果截然不同。許多中國企業由于維權意識淡薄、不愿承擔跨境訴訟成本、無法承擔過長應訴時間對于企業運營的影響，應訴態度不積極，被動等待同行其他企業應訴，最終導致整個行業陷入被動，甚至由于反傾銷征稅過高被逐出市場。1994年美國對中國大蒜發起反傾銷調查，由于沒有企業應訴，導致最終裁定中國大蒜出口企業必須繳納376%的高額反傾銷稅，中國大蒜從此退出美國市場。受此影響，巴西、韓國、南非、加拿大分別于1995年、1999年、2000年和2006年對中國出口的大蒜采取反傾銷或特別保障措施。中企在巴西對華反傾銷中消極應訴，無異于助長巴西抵制我國出口貿易，還會向其他國家釋放不良信號、引發蝴蝶效應，未來對中國出口產品發起貿易救濟措施的國家可能持續增多。

（五）中國企業在巴西缺少文化融入與伙伴支持

中國是典型的東亞文明國家，而巴西是拉美葡語文化代表，兩國政體、社會文化差異大，巴西民眾對中國的了解程度遠低于中國民眾對巴西的了解程度。拉美地區勞工更重視家庭和閑暇、勞動生產率低下，工作效率高的中國籍勞工往往更受雇主歡迎、獲得更高報酬，易引發本土勞工不滿。在巴西的華人企業長期以來忙于經營、獲利豐厚，但與當地居民文化交流較少，社群融入程度低，在拉大與當地居民貧富差距的同時，有可能給當地居民造成不合群或文化封閉印象，加劇本土居民的歧視。文化上對待中國和中國企業問題的不友好氛圍，使得在巴西的中國企業面對反傾銷調查時，鮮有巴西本土企業、行會或新聞媒體愿意伸出援手，造成中國企業孤立無援局面，間接助推了巴西頻繁對華采取貿易救濟措施。

四、巴西對華反傾銷調查的對策建議

（一）完善立法，為應對反傾銷調查提供法律保障

《中華人民共和國反傾銷條例》公布于2001年11月26日并自2002年1月1日起實施，最后一次修訂于2004年3月31日，距現在已過去17年，期間國際貿易形勢和各國采用的貿易救濟手段和壁壘已經發生較大變化，因此中國應當適時修訂《反傾銷條例》和《反補貼條例》中已不適應當前中國與主要貿易伙伴國雙邊貿易發展新特征、新需求的內容。需加快《反傾銷法》立法進程，為我國企業反傾銷提供更為有力的法律保障，并制定一系列貿易救濟措施應對的配套實施細則，使我國新時代反傾銷立法對標WTO宗旨規則和國際貿易慣例，既要體現公平、公開、透明原則，具有可操作性，又要真正起到保護國家利益、保護產業安全和維護公平貿易的作用。

（二）積極磋商，維護中巴雙邊貿易公平有序發展

外交部和商務部需明確在應對貿易救濟中的引領地位和相應職權，積極履行監督指導義務。應持續與巴西深化溝通機制，使其盡快承認中國的市場經濟地位；構建以中巴企業為主、兩國消費者為輔的交流渠道，凝聚巴西消費市場對我國出口產品的需求共識，形成中企遭遇反傾銷調查時的有利輿論環境。加快與巴西簽訂自由貿易協定（FTA）進程、爭取促進巴西加入RCEP，以貿易投資互信帶動民間互信，強化命運共同體和合作共贏意識，推動國際貿易治理新格局的共建共享，反對單邊主義和貿易保護主義。我國政府應制定更科學合理的產業政策，引導調節出口規模和結構，以減輕與巴西出口產品在世界市場中集中競爭造成的貿易摩擦隱患。在FTA談判中，尊重巴西核心利益訴求，避免無序貿易，但也要堅決抵制巴西采取進口最低限價、強制進口保險、許可證壁壘等阻礙自由貿易的行為，防止其貿易保護主義思想朝貿易救濟領域蔓延。

（三）政企聯動，形成反傾銷風險防范和應對矩陣

建立和完善“政府—行業協會—企業”三位一體的反傾銷風險防范模式。政府方面，將企業保護工作前置化，建立反傾銷信息共享中心，定期公告可能遭遇反傾銷的行業或產品，在被發起調查的第一時間組織相關企業進行問卷填寫、應訴證據收集和抗辯策略分析；利用出口退稅及財政撥款，設立反傾銷調查應訴共同基金，緩解中小企業應訴成本壓力。行業協會方面，在成員中開展反傾銷應對方法培訓，幫助企業提高自我保護意識和維權能力；遭遇立案后，組織有能力的企業積極應訴，為其提供問卷填寫、律師聘請服務。在出口企業方面，應加強自主創新能力，擺脫“廉價取勝”的紅海競爭局面，對研發設計、工藝流程、品牌營銷進行綜合優化，在保證產品符合國際標準的同時，提升產品附加值，降低由于產品價值過低而被認定為傾銷行為的風險；對于個別已經具備內部化優勢的企業，可以鼓勵其在巴西進行直接投資建廠，減少貿易摩擦的消極影響。

（四）培育人才，建設反傾銷應訴專業法務團隊

我國反傾銷法律人才相對不足，相關人才的培養是我國法律隊伍建設中的薄弱之處。政府部門應牽頭舉辦貿易救濟法務沙龍，邀請在反傾銷應對中經驗豐富的WTO成員法律專家來華交流分享反傾銷立法與應訴實踐，供我國法律部門吸收借鑒，提升我國反傾銷理論水平。鼓勵有條件的高校試點“葡萄牙語+國際商法”全日制雙學位，設置涉外法務會計專業；鼓勵國際商務碩士、國際貿易學碩士選修對我國發起反傾銷調查的除歐美以外的主要國家語種，如西班牙語、葡萄牙語、印地語等；培養熟悉涉外法務、精通小語種、具備會計成本核算能力的復合型人才。定期組織一批優秀法律從業人員選送巴西參加有針對性的脫產培訓和見習實習，使其在掌握當地語言基礎上熟悉當地行業行規、交易慣例、應訴技巧等，有效為在巴華人企業提供反傾銷法律服務。

（五）溝通民心，以文化外交護航中巴經濟往來

疫情當前，中國政府和中國在巴企業應當積極參與抗疫、給予巴西醫療物資捐助，充分發揮醫療外交、文化外交和民間溝通對于雙邊關系增信釋疑的作用。中國政府應加強與巴西的文化、教育、衛生領域溝通合作，講好中國故事，對于無中生有、抹黑中國形象的言論和新聞，及時予以澄清和抵制。以設立孔子學院、舉辦文化沙龍、鼓勵雙向留學等方式，積極輸出中華優秀文化，增加中華文化在巴西的影響力。引導和鼓勵在巴中資企業和華人華僑積極融入當地社會，在提升經營效益的同時，承擔社會責任，為改善巴西當地民生做出適當貢獻。以人文交流帶動中巴民心相通，為中國企業應對巴西反傾銷調查提供更有利的文化軟環境。

五、結語

巴西頻繁對華發起反傾銷，背后的原因是復雜的，其中既有保護本國國內幼稚工業的原因，也有在經濟下行背景下意圖轉移國內矛盾的企圖。巴西對華反傾銷調查數量呈現出隨巴西國內經濟周期波動的階段性特點，涉及行業范圍廣、涉及產品種類多，征稅周期長，使得中國許多出口產品失去了原本并不違背WTO規則的價格優勢，在巴西市場中的份額受到較大影響。巴西商務部和巴西外貿委員會作為反傾銷調查的執行和裁定機關，在大部分反傾銷調查中否認中國企業市場經濟地位。這些不公正待遇嚴重威脅了我國企業在海外的盈利和生存，也成為我國企業“走出去”和外貿高質量發展的障礙。

新冠疫情褪去尚需要一段時間，在國際貿易緩慢復蘇的同時，中國的反傾銷應對之路任重而道遠。我國政府和行業、企業層面需要凝聚共識、同心協力，完善相關立法和出口監管體系，設立反傾銷應訴基金；企業需要依靠自主創新實現出口產品在價值鏈中的地位攀升，避免相互壓價造成集體被判定為傾銷的危機。同時我國還需要培育反傾銷應訴人才隊伍，并鼓勵中國在巴企業積極融入當地文化社群，形成應對反傾銷的合力。