校外教育項目支出績效評價研究

楊洪敏 鄭洋慧 閆宗良

摘? 要? 為提升項目績效管理水平，提高項目資金使用效益，加強績效評價結果的應用，掌握“十三五”期間中央專項彩票公益金支持項目執行情況，以浙江省為例，對各校外活動場所和研學實踐教育基（營）地進行考核與驗收，形成情況分析，進行研究回顧與述評，提升項目支出績效。

關鍵詞? 中央專項彩票公益金；校外教育項目；校外活動場所；中小學生；績效評價；研學實踐教育基地；研學實踐教育營地；教學資源

中圖分類號：G77? ? 文獻標識碼：B

文章編號：1671-489X（2022）21-0018-07

0? 引言

2016年9月，教育部辦公廳印發《中央專項彩票公益金支持校外活動保障和能力提升項目管理辦法》（基教一〔2016〕9號）（以下簡稱《提升項目》），明確提出要加強和規范中央專項彩票公益金支持未成年人校外教育項目管理的具體實施要求。2019年10月，教育部制定《中央專項彩票支持未成年人校外教育項目管理辦法》（教基函〔2019〕10號）（以下簡稱《管理辦法》）。《管理辦法》提到的中央財政通過中央專項彩票公益金予以支持的項目為未成年人校外教育項目（包括校外活動保障和能力提升項目、中小學生研學旅行營地建設項目）、未成年人校外活動場所（包括青少年校外活動場所、全國中小學生研學實踐教育基地、全國中小學生研學實踐教育營地），主要支持開展公益活動、老舊未成年人校外活動場所改造和配置設備等。經過五年實施，浙江省已順利完成《提升項目》。

本研究試圖以“十三五”期間中央專項彩票公益金支持青少年校外教育項目支出績效評價為聚焦點，厘清績效評價的關鍵性意義，為下一階段的區域項目實施分享做法、總結經驗、分析問題、提出績效實施新路徑，進一步為實踐教育促教育均衡發展提供有益參考。

1? 浙江省實施概況

1.1? 實施依據

《教育部辦公廳關于做好中央專項彩票公益金支持未成年人校外教育項目支出績效評價工作的通知》（以下簡稱《通知》）和《管理辦法》對績效評價工作作出的明確要求，成為績效評價工作的理論和政策依據。自2016年以來，在教育部財務司和基礎教育司領導下，浙江省積極履行職責，完成項目績效各項指標任務，提升項目實施效益，嚴格按照《通知》和《管理辦法》的要求執行項目績效評價工作。

1.2? 項目績效評價考核現狀

1.2.1? 項目覆蓋面? “十三五”期間，浙江省共有79家校外教育活動單位獲得了中央專項彩票公益金支持，其中，全國中小學生研學實踐教育基地14家、全國中小學生研學實踐教育營地兩家、報備注冊的校外活動場所63家。教育主管部門主辦的校外活動場所占浙江省校外活動場所總數的80%，從區域分布看，省內11個市實現全覆蓋。其中，杭州、寧波、金華、臺州和麗水的基（營）地數量均占中央專項彩票公益金支持浙江省校外活動場所總數的11%以上，而紹興和舟山的基（營）地數量占場所總數不足3%。

1.2.2? 重點建設方向

1）重點開展公益性活動。支持項目單位組織開展公共衛生安全、社會實踐、研學實踐等公益性活動。支持項目單位積極發揮自身優勢，組織開展線上實景課堂實踐教育活動，包括實施線上實景直播、開通電視專題欄目、存放活動視頻等，供學生及家長點播。優先支持項目單位組織中小學生開展線上線下研學實踐活動。

2）開發建設線上和線下教學資源。支持項目單位開發與學校教育互補、有地域特點和文化特色的，以公共衛生安全、生存體驗、素質拓展、科學實踐、勞動鍛煉、專題教育、興趣培養等為主要內容的公益性校外活動資源；結合與學校教育內容相銜接的優秀傳統文化、革命傳統教育、國情教育、國防科工、自然生態、公共衛生安全等，研發能照顧不同學段學生特點的主題線路與課程資源。重點支持開發特色鮮明的線上實景課堂教學資源（含補充必要的設備設施）。

3）推動基（營）地和校外活動場所互通互聯。支持基（營）地根據研學實踐教育線路和課程需要，直接委托符合條件的全國中小學生研學實踐教育基（營）地和已經注冊的校外活動場所組織開展校外教育公益性活動。

4）改善基（營）地、校外活動場所條件。支持基（營）地、校外活動場所進行必要的修繕維護、設備更新；對必要的學生食宿條件進行擴容改善、修繕維護、設備更新和增補線上實景課堂設備，提升整體接待能力。

1.2.3? 項目資金分布? “十三五”期間浙江省累計獲得11 606.11萬元的中央公益金支持。其中，2016年獲得項目支持資金1 430萬元；2017年項目支持資金上升到2 470萬元；2018年由于新增研學營地，獲得項目支持資金同比增長近50%，達到3 606.62萬元；2019年獲得項目支持資金2 318.69萬元；2020年由于研學活動開展受到疫情等不可抗力因素影響，項目支持資金為1 780.80萬元。

項目資金分配按照場所類型進行劃分，研學營地獲得金額較高，平均每家營地獲得2 000萬元以上。其中，14家研學實踐教育基地獲得項目資金支持1 126.66萬元；兩家研學實踐教育營地共獲得項目資金支持4 180.9萬元；63家校外活動場所共獲得項目資金支持6 298.55萬元。三類活動場所中每類獲批金額由高到低排列為：研學實踐教育營地、研學實踐教育基地和校外活動場所。

2? 構建提升項目績效評價體系

為了更好地落實黨中央提出的“全面實施績效管理”要求，提高項目績效管理水平，提升財政資金使用效益，浙江省高度重視績效評價工作，切實履行主體責任，加強組織管理，確保項目支出績效評價工作的有序開展。

2.1? 構建原則

為確保績效評估方法得當、評估結果準確有效，在績效評價體系構建中需遵循一定的基本原則[1]。

2.1.1? 全面性和相關性原則? 項目績效評價的內容和評估過程要全方位考慮，從惠及學生、課程線路開發、可持續性影響、教師培訓、學生和家長滿意度等多個角度來評判項目實施的效果。既要重視項目實施效果，也要重視項目實施過程、工作機制、工作方法等，各個指標既獨立又相互補充。

2.1.2? 兼顧普惠性和突出重點支持的原則? 要結合校外活動場所的多樣性，包括綜合實踐基地、青少年校外活動中心、研學基地和營地，同時要重點支持研學營地項目，有目的地進行項目建設。

2.1.3? 可操作性和可行性原則? 在實施項目績效評估過程中會涉及大量數據，如果數據不易搜集且不能量化，會給研究造成很大困難。

2.1.4? 激勵與約束相結合原則? 如果沒有健全的激勵機制、績效評價的良性循環，則項目難以取得良好效果。

2.2? 評價指標

從評價目的、評價內容、評價主體、評價客體、評價方法、評價標準、評價結果七個方面構建提升項目評價體系，對于未成年人校外活動的深化、人才培養整體質量的提高具有重要的現實意義。

按照校外活動場所、研學實踐教育基地與營地三個層級構建評價體系結構（見表1、表2和表3）。評價體系中設有共性的產出指標、效益指標與滿意度指標。其中，產出指標—成本指標中有一項關鍵指標，即項目預算控制數，以100%完成該項指標作為下一年度或者項目資金支持的重要條件，否則績效評價結果即為“差”。按三種不同的評價主體設置不同的數量指標、成本指標與社會效益三級指標，滿足對三種不同類型的場所開展分類績效評價。

2.3? 評價結果與分析

2.3.1? 項目績效評價結果作為下一年度預算申報的有效依據，推進項目實施? 根據《通知》要求，浙江省教育主管部門組織校外教育單位進行線上申報，并組織專家對申報情況進行評審，各項目實施單位通過績效自評，以資金執行完成率達到100%為獲得下一年度項目支持的前提條件。

以實施2019年度研學基地項目績效評價為例，專家評審時遵循以下原則分四個評價等級進行評價，按優、良、中、差四個等級對各研學基地“十三五”以來項目支出績效進行綜合評價，且本次校外活動場所、基地的優、良等級評定數量原則上不得超過實際參與評價單位數的一半。

1）優的評價標準：截至2019年底，已安排的全部資金均執行完畢、項目任務完成、績效目標實現的可評定“優”等。

2）良與中的評價標準：項目任務基本完成，根據績效目標自評完成情況并結合資金累計使用情況和優、良等級評定數量的比例要求進行綜合考量。

3）差的評價標準：有下列情形之一的，評定為差。

①績效目標或階段性績效目標完成情況偏離較大，績效目標完成率低于60%；

②2018年底前安排的資金于2019年底尚未執行完畢；

③存在違反規定使用資金、項目公益性與非公益性分類管理措施不到位、與其他資金混合使用的現象或者有違資金支持方向（如巧立名目轉移資金、直接作為補助資金發放或返還學校、學生等）；

④在以往年度項目申報或績效評價過程中，有虛報、謊報、瞞報現象或者填報不真實數據。

以2019年底獲得項目資金支持的14家研學基地為例，考核結果中優的有三家，良的有四家，中的有兩家，其余五家績效評價結果為差（其中一家通過考核的基地未申報下一年度的項目支持）。根據2019年度教育部預算分配方案和省級績效評價結果明細（表4），結合研學基地申報并初審通過的預算申報書，建議申報單位結合疫情防控對上一年度的存量資金使用作出方向性調整并采取應急舉措，保證項目有效達成績效，并對2020年度申報中央專項彩票公益金支持單位材料進行排序，上報教育部，經教育部專家評審后下達任務書。2020年教育部反饋績效評價結果與申報后教育部下達任務數分配情況見表5。

2.3.2? 公益活動有效促進教育均衡發展? “十三五”期間，浙江省校外活動場所的實踐活動得到充分保障，課程開發和教師科研能力得到大幅提升。經過對項目開展年度績效評價，以產出指標中的二級數量指標為例，其對應的三級指標項目支持公益活動開展惠及學生數，完成率高的獲批下一年度的項目資金支持通過率也隨之提升。另如效益指標中的二級社會效益指標，其對應的三級指標研學實踐活動惠及青少年和惠及困難學生數，“十三五”期間累計完成數與計劃完成數比值翻倍。

以“十三五”期間累計活動開展及惠及學生情況為例，浙江省共組織開展公益活動5 775場，其中校外活動場所組織開展活動5 665場，研學實踐教育基地組織開展活動57場，研學實踐教育營地組織開展活動53場；惠及青少年2 681 101人，其中校外活動場所惠及家庭困難學生51 646人，研學實踐教育活動惠及家庭困難學生、港澳臺青少年、國外青少年分別為21 401人、11 766人、11 286人；跨省參與研學實踐教育活動704 075人；研學實踐教育營地的承載能力為7 333人次/天。惠及困難學生實際完成指標數是計劃指標數的三倍以上，校外活動場所和研學實踐活動實際完成值分別為375%和498%（見圖1）。

2.3.3? 線上線下資源有效支持“雙減”政策落到實處? 項目資金注重課程資源開發，績效評價以課程有效實施促績效，超額完成新增資源開發的數量指標。由于受疫情等不可抗力因素影響，學生活動無法正常開展，資金積壓情況較為普遍，按照年度任務書批復的要求，項目可新增線上和線下開發資源建設欄目，研學實踐教育基（營）地課程開發數量激增，提升實踐基地內涵建設。“十三五”期間，浙江省共開發線路184條，其中校外活動場所開發線路87條，研學實踐教育基地開發線路15條，研學實踐教育營地開發線路17條；共開發課程234門，公開出版物36部，內部出版物73部，其中校外活動場所開發課程180門，研學實踐教育基地開發課程44門，研學實踐教育營地開發課程六門；主題線路教育活動實施方案298個，其中校外活動場所實施方案125個，研學實踐教育基地實施方案19個，研學實踐教育營地實施方案40個。

項目資金支持人員培訓和宣傳，研學實踐教育教師接受業務交流指標大大超出預期，績效完成率達到300%以上，國家級媒體以上報道次數達113次。師資培訓需求凸顯，經過多種形式的人員培訓，為配合“雙減”做好指導教師等儲備。其中，項目支持基（營）地員工外出接受培訓2 374人，員工外出交流學習1 662人，員工內部培訓12 632人，承擔上級培訓任務144 332人；聘請社會兼職教師4 802人。同樣，校外活動場所人員接受業務交流量的預計值績效指標完成率達到248%，研學實踐教育教師接受業務交流量完成指標值為378%。實踐教師交流與培訓意愿高漲的同時，也暴露出有課程實施經驗的教師和指導師缺乏的問題。

項目資金還支持改善校外活動場所、基（營）地條件，從而帶動當地資源持續性投入。當地累計改擴建、修繕維護面積69 885.27 m2，設備更新數量15 196件，固定資產增加值17 485.34萬元，儀器設備增加值3 944.28萬元。為確保“雙減”政策的落地生根，通過課程資源開發建設、從業人員教研培訓和設備設施持續更新，為豐富學校課后服務形式、充分利用校外教育資源、開展各類實踐活動打下基礎。

3? 實施項目績效評價工作改進建議

3.1? 提前謀劃項目儲備，科學規劃申報流程

由于每年項目預算申報時間緊，建立并完善本省區域內項目儲備庫和項目評審專家庫是非常有必要的。省級教育部門既要重視教育部最終對項目績效評價的結果，又應提前謀劃項目方案，并進一步優化工作流程（見圖2）。

3.2? 結合年度績效評價要求，制定相關責任制度

為了更好地實施項目績效，各項目實施單位要落實負責人責任制，明確專人實施專項任務；要保持項目負責人相對穩定性，確保跨年度項目順利實施和績效評價工作順利開展；要健全完善項目資金預算管理制度和財務管理制度，制定預算業務、收支業務、政府采購等內部控制制度，以制度管事、管人、管物；要強化會計核算，確保數據真實可靠；要建立項目實施臺賬，可查可依。另外，項目驗收工作要實事求是，確保數據準確、分值分配合理、結果客觀，避免搞形式、走過場，嚴禁刻意抬高分值、弄虛作假[2]。

3.3? 加強專項培訓，提升對績效評價指標的理解

由于各項目實施單位對項目支出績效評價理解不夠充分，導致評價執行過程中自評結果與實際存在差異。執行項目支出績效評價的影響因素是對項目績效指標含義理解存在偏差和績效評價指標設置適切性差。

3.3.1? 對項目績效指標含義理解存在偏差? 有的校外活動場所沒有充分理解項目績效指標的含義，績效指標編制不準確；有的單位沒有根據各自任務書中具體的活動項目對應開展情況來填報；有的單位對該項指標理解成需要承擔省級及以上主管部門的所有培訓項目，也有的單位理解成需要承擔省級及以上、市級單位關于校外實踐活動培訓任務；等等。針對以上情況，建議通過培訓的方式，提高各項目實施單位對績效考核指標的理解。

3.3.2? 績效評價指標設置適切性差? 有的績效評價指標設定共性因素過高，未能區分出不同類型單位的個性特點，忽略不同類型單位的個性因素，未能以不同類別單位核心績效為主體設定指標，無法體現關鍵績效；有的指標存在對同一個指標項單位不同的情況，不同年份針對同一指標項的統計單位不同，對階段性數據匯總和分析造成數據無法統一的情況。建議通過對三類不同活動類型的基地開展分類考核，提升指標設計的科學性。

3.4? 靈活配置資金使用方向，有效提升項目資金使用效率

項目資金的靈活配置可以更有效地加強課程建設與教師培訓，促進公益性活動的高質量開展，提升服務對象滿意度，助推項目實施的績效達成。同時，強調課程開發要以學生興趣為中心，設計注重實際場景和內容廣度，兼具新穎性和科學性，不斷更新迭代課程。在創新課程內容的同時，要注重課程開發形式，采用線上課程和線下課程相結合的方式。浙江省通過全省精品數字教育資源開發活動，征集優質校外活動課程；組織全省中小學綜合實踐基地規范管理經驗和實踐活動，征集優秀案例；在優質課程開發基礎上，開展中小學綜合實踐基地綜合實踐活動精品課程說課活動，進一步提高綜合實踐基地教師的課程開發水平；在省級優選基礎上，向教育部教育裝備研究與發展中心輸送優質活動資源；每年一至兩次通過省級教師培訓平臺組織校外實踐活動從業教師開展培訓工作，打造一支優良研修隊伍。

4? 結束語

在全面推進“雙減”政策背景下，校外實踐教育惠及學生的發展問題受到政府和社會的高度關注。為了提升教育質量，政府和一些非政府組織開展了有益探索，實施了諸多類似“中央專項彩票公益金支持校外活動保障和能力提升項目”的舉措。如何充分利用各類社會資源，優化課后服務，拓展場所供給，加強家校社合作共育？如何加強質量監管，將“雙減”工作成效納入學校義務教育質量評價，把學生參加校外實踐的過程性評價作為重要評價內容？等等。這些問題值得研究人員進行深入探討。本研究探討了項目績效評價體系的構建與實施，希望有更多單位關注校外實踐教育，關注以學生為主體的實踐活動融入新技術從而提高教育質量，為實踐教育促教育均衡發展，承擔起更多社會責任、教育責任和經濟責任。

參考文獻

[1] 李昕.中央部門預算績效管理存在的問題與對策研究[J].預算管理與會計，2020（10）：20-21，37.

[2] 張露穎，張明偉，王鶯.職業教育創新創業教育評價體系研究[J].教育與職業，2021（8）：96-99.

作者：楊洪敏，浙江省教育技術中心，工程師（310012）；鄭洋慧，浙江經貿職業技術學院，講師（310018）；閆忠良，教育部教育技術與資源發展中心，實驗師（100031）。