生態環境損害鑒定評估啟動的驅動因素與機制完善：基于949 個案例的實證研究

丁 霖，余文夢，竺 效

1. 中國人民大學環境學院，北京 100872

2. 中國人民大學法學院，北京 100872

目前，在我國生態環境局部改善但生態赤字逐漸擴大的背景下，生態環境損害鑒定評估(簡稱“生態損害鑒定”)是了解生態環境損害現狀、彰顯生態價值、實現損害擔責的重要工具. 其以“生態環境”為對象進行評估，是環境行政機關進行環境執法的重要支撐，也是審判機關判斷案情的重要依據，更是生態環境損害救濟的重要前提. 現有研究專注于生態損害鑒定整體制度設計、評估技術、監測體系、鑒定意見的適用、評估主體制度以及海洋、礦山開采、土壤地下水等不同類型生態環境補償的損害評估等方面. 近年來，生態損害鑒定費用高昂的問題也日益受到關注. 但生態損害鑒定的啟動機制作為其業務化的起點，卻較少受到關注. 一方面，在生態環境損害發生后，生態損害鑒定的啟動主體具有目的性，可能偏向于選擇對其有利的評估機構，其評估結果的應用也會存在局限性；另一方面，由于啟動主體不明確，非公權主體由于鑒定費用過高對啟動生態損害鑒定程序望而卻步，使實踐中生態環境損害得不到及時救濟.

因此，生態損害鑒定啟動機制的設計與規范化對于推動生態損害鑒定有序發展、實現生態環境損害救濟具有重要意義. 然而，現行法律政策尚未對生態損害鑒定的啟動機制進行統一規定. 通過厘清與分析環境司法案例中生態損害鑒定啟動的驅動因素以及不同主體啟動的情形，以期為生態損害鑒定啟動機制的完善提供寶貴經驗借鑒.

1 生態損害鑒定啟動的現行法律政策規定

自2007 年起，原環境保護部開始嘗試構建環境污染損害評估與賠償機制的制度框架和技術規范等，此后，相繼出臺了與生態損害鑒定相關的文件. 關于生態損害鑒定啟動機制的規定分散在環境相關司法解釋與生態環境損害賠償文件中，并沒有明確的授權性或限制性規定.

依據《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》中生態損害鑒定的定義，生態損害鑒定包括調查污染環境、破壞生態行為與生態環境損害情況，分析污染環境或破壞生態行為與生態環境損害間的因果關系.因此，在環境司法中生態損害鑒定結論是為法官裁判提供科學技術支撐的重要證據. 法律政策中明示或暗示規定的生態損害鑒定啟動的主體涵蓋所有與生態環境損害相關的當事人、管理者與司法機關，即包括被侵權人與侵權人、政府與生態環境行政機關以及法院、檢察機關、公安機關(見表1).

表 1 我國現行法律政策中關于生態環境損害司法鑒定啟動機制的規定Table 1 Provisions on the initiation mechanism of judicial identification of ecological environmental damage in China's current laws

2 理論基礎和研究假設

從現行法律與政策分析，與生態環境損害相關的主體均可以啟動鑒定評估. 那么，在多主體啟動機制之下，為何還會有無人啟動的情形出現，啟動生態損害鑒定的驅動因素有哪些？就損害鑒定本身而言，其成本較為高昂，因此在啟動生態損害鑒定時，啟動主體一般會從成本與收益的利益考量出發，決定是否啟動這一程序. 生態損害鑒定主要用于確定損害是否造成及損害大小以及確定某一行為與損害之間是否有因果關系，是環境司法中輔助法官確定案件是否存在損害以及被告行為與損害之間因果關系的重要工具.同時，生態損害鑒定與生態環境損害賠償或修復的費用直接關聯，無法脫離金錢而獨立存在，因此可從訴訟成本的視角分析生態損害鑒定啟動主體的啟動行為.

以環境民事訴訟為例，若被告或原告啟動了生態損害鑒定，則啟動者需要在其常規承擔的訴訟成本中增加鑒定費用. 其中，被告啟動的最優結果為無鑒定成本，而一旦敗訴將增加費用，被告無法通過啟動鑒定獲得利益. 從被告的舉證責任分析，被告需要證明的是其行為與損害之間不存在因果關系，無需主動通過生態損害鑒定證明其行為與損害存在因果關系.因此，被告方無論是自然人還是法人，主動啟動鑒定、預先支持鑒定費用的意愿不高. 然而，若行政機關作為環境民事訴訟的被告，其勝訴與否直接影響其公信力，也對行政機關相關負責人帶來績效考核壓力，因此行政機關追求勝訴的心理更為迫切. 基于此，行政機關作為被告時仍有較為強烈的意愿啟動生態損害鑒定. 而原告在啟動生態損害鑒定后，若敗訴，其訴訟成本將增加額外的鑒定費用支出，但如果勝訴，則可以填補預付的鑒定費用且能夠實現其訴訟目的(見表2).

表 2 環境民事訴訟中訴訟主體啟動生態損害鑒定的成本與收益Table 2 Costs and benefits of initiating ecological damage identification in environmental civil action

因此，原告在考慮是否啟動生態損害鑒定時，首先需要考慮其自身經濟能力，是否能夠承擔鑒定費用；其次，原告還需要考慮鑒定費用能否獲得賠償，也就是其承擔敗訴風險的能力. 具體分析而言，環境侵權訴訟中原告主體一般為受損方，是自然人或企業法人等私人主體，已經承擔了較大的經濟負擔，其經濟能力較弱，且承受風險的能力也較弱. 環境民事公益訴訟中的原告社會組織主體，一般通過項目的方式獲取外部資金支持，其在訴前并沒有具體經濟負擔，但由于社會組織在獲取外部資金的能力上存在差異，不同社會組織的經濟能力表現出異質性，其中經濟能力較強的社會組織承受風險能力較強，反之較弱. 環境民事公益訴訟中原告檢察機關以及生態環境損害賠償訴訟中原告政府與生態環境行政機關作為國家的公權機關，具有生態環境保護的相關職責，且有國家財政作為經費支持，故其經濟能力強、勝訴意愿強烈，且承受風險能力強(見表3).

表 3 環境民事訴訟中不同類型原告的基本情況Table 3 Basic characteristics of different types of plaintiffs in environmental civil action

鑒于此，基于原被告類型提出以下5 個假設：①研究假設H1，原告為私人主體對啟動生態環境損害鑒定具有負向影響；②研究假設H2，原告為社會組織對啟動生態環境損害鑒定具有正向或負向影響；③研究假設H3，原告為公共主體對啟動生態環境損害鑒定具有正向影響；④研究假設H4，被告為私人主體對啟動生態環境損害鑒定具有負向影響；⑤研究假設H5，被告為行政機關對啟動生態環境損害鑒定具有正向影響.

3 生態損害鑒定啟動的驅動因素實證分析

3.1 研究方法和數據來源

3.1.1 分析模型與變量設置

由于該研究以案件為樣本，被解釋變量為是否啟動生態損害鑒定，屬于1 個二分類變量(是=1，否=0)，故采用Probit 模型進行驅動因素分析，解釋變量則為各類原告主體、各類被告主體、案由、標的額以及其他可能相關因素，建立模型：

式中，為是否進行鑒定評估，為回歸常數項，、…、β為各自變量的回歸系數，、、…、X為包括各類原告主體等在內的影響因素，為變量的個數，為隨機干擾項.

各類原告主體變量包括原告為自然人、原告為公司或企業、原告為社會組織、原告為行政機關、原告為檢察院；各類被告主體變量包括被告為自然人、被告為公司或企業、被告為行政機關；案由變量包括水污染責任糾紛、大氣污染責任糾紛、土壤污染責任糾紛、固體廢棄物污染責任糾紛、環境污染責任糾紛；另外，還包括標的額、受理費、法院級別、省份區位、審判時間等控制變量(見表4).

表 4 變量說明和數據基本情況Table 4 Description of variables and basic data

3.1.2 數據來源

該文使用數據為“威科先行-TM 法律信息庫”中2021 年8 月30 日前涉及認定行為與損害之間因果關系的環境民事一審裁判文書，經人工核對篩選共949 份. 數據收集時間為2021 年9 月27 日.

3.2 實證結果

應用Stata 16.0 軟件對949 個樣本案件按原告為私人主體、社會組織、公共主體進行了分析，識別出生態環境損害鑒定評估啟動的關鍵驅動因素，具體如表5 所示.

表 5 Probit 模型估計結果Table 5 Probit model estimation results

從原告類型看：原告為私人主體(自然人與公司或企業)對生態損害鑒定啟動存在顯著負向影響，與研究假設H1 相同，說明私人主體在經濟能力和承受風險能力的雙重約束下，對于生態損害鑒定啟動的動力不足；原告為社會組織對生態損害鑒定啟動不存在顯著影響，其原因可能在于社會組織在經濟能力上存在較強的異質性，導致生態環境損害鑒定評估啟動的動力上存在差異，因此對生態損害鑒定啟動的影響不顯著；原告為公共主體(行政機關和檢察院)對生態損害鑒定啟動存在顯著正向影響，與研究假設H3 相同，說明公共主體較高的經濟能力和承受風險能力，能夠正向驅動生態環境損害鑒定評估的啟動.

從被告類型看：被告為行政機關對生態損害鑒定啟動存在顯著正向影響，與研究假設H5 相同，其原因主要在于行政機對于績效考核和公信力的需求，并擁有較高的經濟能力和承受風險能力，故正向驅動了生態損害鑒定啟動；而被告為私人主體(自然人與公司或企業)對生態損害鑒定啟動不存在顯著影響，可能由于責任主體相對清晰，且不同私人主體經濟承受能力差別較大，不同類型、規模企業還追求除經濟利益外的其他效益，如聲譽、社會評價等.

與此同時，生態損害鑒定啟動受到案由類型的影響，案由為固體廢棄物污染責任糾紛與案由為環境污染責任糾紛對其具有顯著負向影響. 生態損害鑒定啟動受到審理法院級別的顯著正向影響，其原因在于法院管轄權范圍法定，中級、高級法院審理環境類案件更復雜、影響更重大的案件，一般而言此類案件中因果關系判定更復雜、環境損害大小確定的難度更大，更需要生態損害鑒定予以輔助審判.

4 生態損害鑒定啟動主體的特性與問題剖析

通過定量分析確定了影響生態損害鑒定啟動的驅動因素，主要在于訴訟主體的類型、環境污染的類型以及法院審理級別. 然而，生態損害鑒定的具體啟動主體存在何種特點，各類主體的啟動機制應該如何完善，需要進一步通過案例分析的方法予以理清和明確.

4.1 國家公權機關啟動的生態損害鑒定結果多被法院認可

實踐中各類環境訴訟中生態損害鑒定的啟動主體根據其需求，偏向于選擇利己的鑒定結論，避免重復委托鑒定，已然形成了默示的規則. 一般而言，若訴訟雙方當事人對生態損害鑒定結論存在異議，對于國家機關啟動的鑒定結論，法院均予以認可，即包括政府、生態環境相關行政部門、公安機關、檢察機關委托的鑒定.

國家公權機關可在進入司法訴訟程序之前啟動生態環境損害鑒定. 如在公益訴訟中，檢察機關在訴前可以啟動鑒定；在環境刑事案件辦理過程中，偵查機關與檢察機關均可以啟動鑒定；為進行生態環境損害賠償，人民政府及其相關部門、機構也可以啟動鑒定. 這些訴前鑒定報告經當事人質證，也可以作為認定案件事實的根據. 面對金錢與時間成本雙高的生態環境損害鑒定評估，由政府等公共機構啟動鑒定評估并主導生態環境損害的求償可能更加有效. 由此，若訴前鑒定明確了生態損害大小、行為與損害之間的因果關系，將大幅減少后續訴訟成本.

4.2 法院啟動生態損害鑒定存在專業性不足的問題

法院也是啟動生態環境損害鑒定評估的重要主體. 法院的級別與其審判能力與專業性等相關，因此定量分析中法院級別越高，越容易啟動生態損害鑒定的情況. 然而，法院啟動生態損害鑒定存在一些不利因素.

由于法院啟動生態損害鑒定成本最終將轉換為訴訟成本，由訴訟當事人承擔，容易形成“濫估”風險；同時，由于法院主體往往不完全具備生態環境損害專業知識，可能導致多次啟動、啟動受阻或鑒定偏差等問題. 如劉某案中，法院委托甲司法鑒定中心對原告苗木受損的原因進行了鑒定，但第一次委托被甲中心拒絕，第二次委托才受理. 其原因在于，第一次委托事項為原告油松樹苗損害與被告排放氣體、煙塵的因果關系，超出該機構鑒定能力；第二次委托時，側重鑒定原告苗木受損的原因，甲中心就此進行鑒定并出具鑒定意見. 此案中，由于不清楚鑒定機構的鑒定范圍，而導致委托鑒定不成功，耽誤訴訟時間，影響訴訟效率.

4.3 社會組織啟動生態損害鑒定謹慎與激進共存的問題

《環境保護法》第58 條與《民事訴訟法》第55 條賦予環保社會組織提起民事公益訴訟的權利. 環保社會組織以保護生態環境為目的，通過公益訴訟的方式實現對生態環境損害的救濟. 然而，社會組織提起公益訴訟所面臨的首要難題是確定生態環境損害與污染行為所需的高昂生態損害鑒定費用. 總結相關司法案例可知，為避免過高鑒定費用風險，環保社會組織會傾向于選擇敗訴風險小的案例進行訴訟，并利用其他主體訴前的鑒定結果進行訴訟，或在訴訟中申請法院委托鑒定，以規避風險. 可見，鑒于鑒定費用高的問題，社會組織自行啟動非常謹慎.

在環境民事公益訴訟過程中，社會組織一般傾向于使生態環境得到最大程度的救濟，因此在申請法院進行生態損害鑒定時，往往會盡可能涵蓋所有可能受損的生態環境. 由此，訴訟中社會組織在申請法院進行生態損害鑒定往往較為激進. 在中國生物多樣性保護與綠色發展基金會(簡稱“綠發會”)案中，綠發會作為社會組織提起環境民事公益訴訟，試圖對所有潛在生態環境損害予以救濟和求償，是出于對公共利益的維護，但同時在未初步證明存在生態環境損害或損害風險的情況下要求啟動鑒定評估，也造成了司法成本的負擔與訴訟效率的拖延.

4.4 私人主體啟動生態損害鑒定偏向利己結論的問題

私人主體是所有類型主體中缺少啟動動因的主體，而一旦其決定啟動生態損害鑒定，私人主體將會在訴訟中將盡可能爭取私人利益. 因此，對于生態損害鑒定，私人主體均將偏向對自己有利的鑒定意見.而這一利己傾向也導致了訴訟中生態環境損害重復鑒定、多頭鑒定的問題.

例如，在丁某案、姜某案和劉某案中，訴訟中原被告雙方以自身利益為出發點評價生態損害鑒定意見，極力爭取對其有利的鑒定評估結論，是其訴訟中的合法權利，且3 個案件中出現的重復鑒定與多頭鑒定問題，均需由法院依法處理. 這一問題并非我國環境司法中獨有，例如美國伊達拉多礦案(Idarado Mine case)中，原被告對于生態環境損害賠償費用確定均選擇對己有利的評估結論. 但是，反復申請鑒定，有選擇性地對待鑒定結論，拖延了司法進程，增加了司法成本.

5 生態損害鑒定啟動機制的完善方向

綜合研究不同環境訴訟類型可以發現，除了環境侵權訴訟外，其他類型的訴訟中生態損害鑒定多在訴前由國家公權機關啟動. 生態環境損害行為發生后，生態環境行政機關進行執法，部分行政機關啟動生態損害鑒定，以確定生態環境受損狀況，輔助行政處罰.若生態環境損害行為涉嫌犯罪的，生態環境行政機關將案件移送公安機關. 案件偵查過程中，為了確定環境損害專門問題，公安機關可以啟動鑒定評估. 公安機關偵查結束移送檢察機關后，檢察機關也可以啟動鑒定評估. 在環境刑事案件(包括刑事附帶民事公益訴訟)與環境行政案件(包括環境行政公益訴訟)中，鑒定評估啟動主體包括行政機關、公安機關與檢察機關. 生態環境損害發生后，為量化生態環境損害進行生態環境損害修復與賠償，政府及相關行政機關也可啟動鑒定評估. 可見，大部分生態損害鑒定已在訴訟之前啟動.

基于生態環境行政機關在生態環境損害治理中的初始地位與生態環境損害修復的職責，結合環境訴訟中法院采信的生態損害鑒定結論類型，建議生態損害鑒定啟動主體的總體原則為以訴前鑒定為主，訴中鑒定為輔；同時，以減少啟動成本、節約司法資源為目標，生態損害鑒定啟動機制的完善，可以通過順位的規定來實現. 結合生態損害鑒定啟動的原則，筆者認為訴前程序中，應以生態環境行政機關啟動為主，其他主體啟動為輔；訴中程序中，應由法院依職權或依申請啟動.

5.1 訴前生態損害鑒定以生態環境行政機關啟動為主

在訴前程序中，生態環境行政機關具有保護生態環境的職能，且具有專業的判斷能力，更了解轄區內生態損害鑒定機構，能夠以最快、最優、最高效的方式啟動生態損害鑒定；同時，生態損害鑒定也是環境監察執法的重要“利器”. 就生態損害發生到修復的過程分析，在發現污染環境、破壞生態的行為或生態環境損害后，生態環境行政機關進行環境執法，或由私人主體、社會組織向生態環境行政機關舉報. 此后，生態環境行政機關應啟動生態損害鑒定，對生態損害、污染行為以及二者因果關系予以評估和量化.若生態環境行政機關未啟動生態損害鑒定，私人主體與社會組織可以根據其自身需要申請生態環境行政機關啟動鑒定評估；若生態環境行政機關未主動或未接受申請啟動，則可以由檢察機關、公安機關督促其啟動或自行啟動；若國家公權機關均未啟動且被申請或督促后仍未啟動，則個人、企業、社會組織可自行啟動.

5.2 訴中生態損害鑒定由法院依職權或依申請啟動

進入訴訟程序后，為保障環境訴訟順利開展，節約社會成本與司法資源，應將各類主體的生態損害鑒定啟動權限收回，僅由法院啟動. 其他主體可以根據需要申請法院啟動，而是否啟動則由法院自行決定.另外，若存在訴前生態損害鑒定，則訴中不再另行啟動. 但若原告或被告要求另行鑒定的，由法院依法判定是否啟動. 例如，若訴前生態損害鑒定意見的真實性、合法性、關聯性存在瑕疵，則法院可重新啟動新的生態損害鑒定. 這一啟動權限的回收，可以有效避免多頭鑒定、重復鑒定以及鑒定中的“利己主義”等問題，節省司法成本與社會成本.

6 結論與建議

a)原告和被告主體類型是生態損害鑒定啟動的關鍵驅動因素，其中，原告為私人主體和社會主體的正向驅動作用小于原告為行政機關的驅動作用，被告為私人主體的正向驅動作用也小于被告為行政機關的驅動作用；同時，案件審理法院層級越高、案情越復雜，社會影響越大，更容易驅動生態損害鑒定的啟動. 因此，生態損害鑒定的啟動規則，可根據不同主體對生態損害鑒定啟動的不同作用機制來進行完善.

b)不同的生態損害鑒定啟動主體的特征與問題存在差異，其中，國家公權機關啟動的鑒定評估認可度較高，且司法成本較低；法院啟動的鑒定評估受專業性限制明顯；社會組織啟動的鑒定評估存在選擇鑒定問題，以規避經濟風險；私人主體啟動的鑒定評估往往由于利己而存在公平問題. 因此，應該針對不同啟動主體的異質性來完善生態損害鑒定啟動機制.

c)生態損害鑒定啟動應該以訴前鑒定為主、訴中鑒定為輔為原則. 進一步完善鑒定評估啟動順位，在訴前程序中，優先生態環境行政機關啟動，其他私人主體可以向生態環境行政機關提出委托鑒定的申請，其他公權主體可以依職權對生態環境行政機關啟動的行為進行督促與監督；訴訟過程中，應收回訴訟當事人自行啟動生態損害鑒定的權利，可以由訴訟當事人向法院申請啟動，法院根據審判需要決定是否啟動，以節約社會成本、提供訴訟效率，保證鑒定結果的公信力.