減稅降費對財政可持續性的影響

□文/ 邱櫟樺

（昆明學院 云南·昆明）

［提要］ 政府財力是減稅降費持續運行的前提。本文以全國、廣東、云南和貴州為樣本分析減稅降費對財政可持續性的影響。結果表明：隨著減稅降費政策的不斷升級，無論是發達地區還是欠發達地區，均呈現財政收入減收效應。但財政赤字率并未大幅提高，說明財政可持續。與發達地區相比，西部省份云南省和貴州省減收效應和財政赤字率更為顯著，因此更需要關注西部省份的財政可持續性。

為重新喚起我國市場經濟的活力，2015 年11 月10 日，中央財經領導小組正式提出“供給側結構性改革”政策，從供給端著手，通過制度改革，解決我國經濟的深層次問題。同年12 月，中央經濟工作會議提出通過減稅降費降低企業經營成本，減稅降費政策成為推動供給側結構性改革的主要政策措施。2018年、2019 年和2020 年的中央經濟工作會議分別指出：“積極的財政政策要加力提效，實施更大規模的減稅降費”“積極的財政政策要大力提質增效，要鞏固減稅降費的成效”和“積極的財政政策要提質增效、更可持續”。2021 年的中央經濟會議要求宏觀政策要穩健有效。實施新的減稅降費政策，強化對中小微企業、個體工商戶、制造業、風險化解等的支持力度，適度超前開展基礎設施投資。歷年中央經濟工作會議報告中可以發現我國減稅降費政策不斷升級，減稅降費經歷了從“結構性減稅”“定向減稅和普遍性降費”到“普惠性減稅與結構性減稅并舉”的演變過程。減稅降費的規模由2017～2019 年的1 萬億元、1.3萬億元和2.3 萬億元，進一步擴大到2020 年的2.5 萬億元。

政府財力是減稅降費持續運行的前提，持續實施的減稅降費政策用政府收入的“減法”來換取企業效益的“加法”和市場活力的“乘法”。在復雜多變的國內外形勢的影響下，我國財政收入增速放緩、支出剛性增加、政府債務負擔較高及區域間財政不平衡等問題客觀存在。那么，在當前經濟條件下，地方政府的減稅降費空間有多大？財政是否可以持續？本文試圖通過回答以上問題分析我國新時代下減稅降費對財政的影響。

一、減稅降費對財政收入的影響

政府全口徑預算收入為四本預算收入。四本賬預算收入中一般公共預算收入占比最大，一般公共預算收入中稅收收入占比最大。因此，為全面分析減稅降費對財政收入的影響，本文通過計算一般公共預算收入占GDP 的比率和稅收收入占GDP的比率分析減稅降費對財政收入規模的影響。

由圖1 和圖2 可知，我國一般公共預算收入占GDP 的比例從2011 年的21.3%持續緩慢地上漲到2015 年的22.1%。隨著減稅降費政策的實施，我國一般公共預算收入占GDP 的比例從2015 年的22.1%持續下降到2020 年的18%。同時，稅收收入占GDP 的比例由2011 年的18.39%上升至2013 年的18.64%，2014 年開始下降，從2014 年的18.5%下降到2020 年的15.18%。廣東省一般公共預算收入占GDP 的比例由2011年的10.4%持續上漲到2016 年的12.65%，此后，逐步小幅下降。同時，廣東省稅收收入占GDP 比例由2011 年的8.6%持續上漲到2016 年的9.86%。此后，廣東省稅收收入占GDP 比例開始下降，受新冠肺炎疫情和減稅降費的雙重影響，廣東省稅收收入占GDP 比例由2016 年的9.86%下降到2020 年的8.9%。云南省一般公共預算收入比例由2011 年的11.67%持續上漲到2013 年的12.56%。此后，云南省一般公共預算收入占GDP 的比例逐步下降，從2015 年的12.09%下降到2020 年的8.6%。受新冠肺炎疫情和減稅降費雙重影響，云南省稅收收入占GDP 比例下降比較明顯，由2012 年的9.59%持續下降到2020 年的5.93%。貴州省一般公共預算收入占GDP 的比例從2011 年的13.76%上升至2013 年的15.13%，此后，貴州省一般公共預算收入占GDP 比例不斷下降，從2013 年的15.13%下降到2016 年的13.24%，再由2016 年的13.24%下降到2020年的10.02%。貴州省稅收收入占GDP 比例從2011 年的9.2%上升至2014 年的11.19%，此后貴州省稅收收入占GDP 比例不斷下降，從2014 年的11.19%下降到2020 年的6.09%。（圖1、圖2）

圖1 一般公共預算收入占GDP 比例統計圖

圖2 稅收收入占GDP 比例統計圖

從上面的分析可知，我國一般公共預算收入和稅收收入占GDP 的比例從2016 年開始持續下降，說明隨著減稅降費政策力度的不斷加大，我國的財政收入表現出“減收效應”。廣東省、貴州省和云南省一般公共預算收入和稅收收入占GDP 的比率也呈現出相同的財政收入減收效應，但三省中廣東省的減收效應沒有其他兩省顯著。

二、減稅降費對財政收入結構的影響

（一）從財政收入形式角度分析。一般公共預算收入分為稅收收入和非稅收入，非稅收入的籌措依據是行政性的規章制度，稅收收入的籌措遵循的是稅收法定原則。因此，本文從稅收收入占一般公共預算收入比例和稅收收入占非稅收收入的比例系統分析減稅降費對財政收入結構的影響。

我國稅收收入占一般公共預算收入比例從2011 年的86.39%下降到2016 年的81.68%。在2017 年和2018 年小幅上漲后，稅收收入占一般公共預算收入比例從2018 年的85.3%逐年持續下降到2020 年的84.36%。廣東省稅收收入占一般公共預算收入比例呈現逐年下降的趨勢，從2011 年的82.48%持續下降為2016 年的77.94%，與全國一致，在2017 年和2018年小幅上漲后，由2018 年的79.53%下降為2020 年的76.46%。貴州省稅收收入占一般公共預算收入的比例從2011 年的67.02%上升為2014 年的75.12%，此后下降為2016 年的71.76%，在2017 年和2018 年小幅上漲后，由2018 年的73.31%下降為2020 年的60.78%。云南省稅收收入占一般公共預算收入比例從2011 年的79.37%下降到2016 年的64.75%，與全國一致，在2018 年小幅上升后，又由2018 年的71.36%下降至2020 年的68.65%。（圖3）

由圖3 可知，隨著減稅降費力度不斷加大，稅收收入占一般公共預算收入的比例在不斷下降，財政收入體系的法治化程度在一定程度上被相對弱化。與云南和貴州相比，作為發達地區之一的廣東，稅收占一般公共預算收入下降的幅度相對較低。相對落后的西部省份稅收占一般公共預算收入的比重明顯較低，說明西部省份財政收入體系的法治化程度相對較弱。與各省相比，全國稅收收入占一般公共預算收入的比例下降并不大，說明全國的財政收入體系的法治化程度比較高。

圖3 稅收收入占一般公共預算收入比例統計圖

（二）從稅收收入結構角度分析。增值稅、企業所得稅和個人所得稅作為減稅降費中“減稅”的主角，通過計算增值稅和營業稅的總值占稅收收入的比重，可以了解增值稅改革能否促進稅制結構的優化；通過研究企業所得稅和個人所得稅為主的直接稅收入比重的變化，可以得出稅制結構的這種變化是否符合黨的十八屆三中全會提出的“逐步提高直接稅比重”的要求。

由圖4 可知，全國增值稅和營業稅總值占稅收收入比重呈緩慢下降趨勢，由2011 年的42.28%下降至2020 年的36.8%。與全國一致，廣東省、云南省和貴州省增值稅和營業稅總值占稅收收入比重也呈緩慢下降趨勢。廣東省增值稅和營業稅總值占稅收收入比重由2011 年的46.88%下降至2020 年的37.38%；云南省增值稅和營業稅總值占稅收收入比重由2011年的46.98%下降至2020 年的38.75%；貴州省增值稅和營業稅總值占稅收收入比重由2011 年的49.82%下降至2020 年的38.45%。（圖4）

圖4 增值稅和營業稅總值占稅收收入比重統計圖

由圖5 可知，與增值稅比率相反，我國的企業所得稅與個人所得稅總值占稅收收入比重呈逐步上升趨勢，由2011 年的25.43%上升至2020 年的31.1%。廣東省所得稅比率由2011 年的25.73%下降至2013 年的22.93%，之后由2013 年的22.93%上升至2017 年的28.45%，2017 年又逐步下降至2020 年的27.4%。云南省所得稅比率和廣東省的變動一致，先下降再上升又下降，但云南省的波動比廣東小，由2011 年的17.23%變動為2020 年的18.41%。相比之下，貴州省所得稅比率波動較大，由2011 年的20.06%變動為2020 年的22.9%。（圖5）

圖5 企業所得稅與個人所得稅總值占稅收收入比重統計圖

由以上分析可知，隨著2015 年以后更大規模的減稅降費政策的實施，全國范圍內，無論是發達地區還是欠發達地區，以增值稅為主的間接稅收入比重都呈下降趨勢，而以企業所得稅和個人所得稅為主的直接稅收入比重都呈上升趨勢。所以，廣東、貴州和云南稅制結構的這種變化都符合黨在十八大三中全會中提出的“直接提高直接稅比重”的要求。

三、減稅降費對財政支出規模的影響

為了全面分析減稅降費對財政可持續性的影響，本文除了分析減稅降費對財政收入的影響外，還分析了減稅降費對財政支出的影響。

由圖6 可知，我國的一般公共預算支出占GDP 比重由2011 年的22.39%增長至2015 年的25.53%，之后，由2015 年的25.53%下降至2020 年的24.18%。廣東省的一般公共預算支出比率由2011 年的12.65 上升至2015 年的17.16%，2015～2020 年間，雖然在2019 年小幅上升，但是總體呈下降趨勢，在2020 年為15.74%。云南省的一般公共預算支出占GDP 的比重呈現先增后減的趨勢，由2011 年的30.76%下降為28.44%。貴州省的一般公共預算支出占GDP 的比重總體呈下降趨勢，與廣東省和云南省一致，受新冠肺炎疫情的影響，財政支出的比重在2019 年上升為35.47%，但在2020 年又下降為32.2%。（圖6）

圖6 一般公共預算支出占GDP 比重統計圖

由上述分析可知，廣東省和全國的趨勢一致，總體呈現先增后減的趨勢。西部省份的云南省和貴州省則總體呈現下降趨勢。因此，自2011 年以后，云南省和貴州省的一般公共預算支出表現出減支效應，云南省的減支效應最顯著。受新冠肺炎疫情和減稅降費的雙重影響，2019 年的財政支出均上升，但在2020 年又有所下降。

四、減稅降費對財政赤字的影響

財政赤字率是財政赤字占當年GDP 的比例，國內的學者主要采用以下三種赤字來計算財政赤字率：一般公共預算財政赤字、三本預算財政赤字、四本預算財政赤字。與上文一致，本文采用一般公共預算財政赤字來分析減稅降費對財政赤字的影響。我國2013～2020 年的財政赤字率分別為1.9%、1.8%、3.4%、3.8%、3.7%、4.1%、4.9%、6.2%，在新冠肺炎疫情和減稅降費的雙重影響下，我國的財政赤字率呈現上升趨勢。廣東省2013～2020 年的財政赤字率分別為2.1%、1.6%、4.6%、3.7%、4.06%、3.6%、4.3%、4.06%，總體呈上升趨勢，2015 年赤字率最高，此后幾年都在4%左右上下波動。云南省2013～2020 年的財政赤字率分別為19.4%、19.5%、19.4%、19.6%、20.7%、19.5%、20.23%、19.8%，云南省的財政赤字率遠遠高于全國和廣東省的財政赤字率，2017 年和2019 年云南省的財政赤字率均超過20%。貴州省2013～2020 年的財政赤字率分別為23.5%、23.7%、23.1%、22.9%、22.04%、21.5%、24.9%、22.2%。貴州省財政赤字率比云南省財政赤字率稍高，受新冠肺炎疫情和減稅降費的雙重影響，貴州省財政赤字率在2019 年達到最高，為24.9%。（圖7）

圖7 財政赤字率統計圖

由圖7 可知，除了我國一般公共預算財政赤字率呈現明顯上升趨勢外，減稅降費政策的實施并沒有使得廣東、云南和貴州的財政赤字率大幅提高，說明減稅降費并未大幅增加財政壓力，各省的減稅降費的財政空間仍然比較大。但受新冠肺炎疫情和減稅降費的雙重影響，2019 年和2020 年的財政赤字率相比其他年份較高，需要注意財政的可持續性。同時，西部省份的云南省和貴州省的財政赤字率遠高于廣東省和全國的財政赤字率，說明西部省份存在較大的財政壓力，財政轉移支付的依賴度比較高，需要重點關注西部省份的財政可持續性。

五、結論

綜上，政府財力是減稅降費持續運行的前提，持續實施的減稅降費政策用政府收入的“減法”來換取企業效益的“加法”和市場活力的“乘法”。在當前經濟條件下，地方政府的減稅降費空間有多大？財政是否可以持續？

本文以全國、廣東、云南和貴州為樣本分析減稅降費對財政可持續的影響，得出結果如下：（一）從財政收入的角度可以看出，隨著減稅降費政策力度的不斷加大，我國的財政收入表現出“減收效應”。廣東省、貴州省和云南省一般公共預算收入和稅收收入占GDP 的比率也呈現出相同的財政收入減收效應，但三省中廣東省的減收效應沒有其他兩省顯著。稅收收入占一般公共預算收入的比率在不斷下降，財政收入體系的法治化程度在一定程度上被相對弱化。相對落后的西部省份稅收占一般公共預算收入的比重明顯較低，說明西部省份財政收入體系的法治化程度相對較弱。與云南和貴州相比，作為發達地區之一的廣東，稅收收入占一般公共預算收入下降的幅度相對較低。與省相比，全國的稅收占一般公共預算收入的比例下降并不大，說明全國財政收入體系的法治化程度比較高。全國范圍內，無論是發達地區還是欠發達地區，以增值稅為主的間接稅收入比重都呈下降趨勢，而以企業所得稅和個人所得稅為主的直接稅收入比重都呈上升趨勢。（二）從財政支出的角度可見，廣東省和全國的趨勢一致，總體呈現先增后減的趨勢。云南省和貴州省則總體呈現下降趨勢，云南省的減支效應最顯著。受新冠肺炎疫情和減稅降費的雙重影響，2019 年財政支出均上升，但在2020 年又有所下降。（三）從財政赤字的角度可見，除了我國一般公共預算財政赤字率呈現明顯上升趨勢外，減稅降費政策的實施并沒有使得廣東、云南和貴州的財政赤字率大幅提高，說明減稅降費并未大幅增加財政壓力，各省均存在減稅降費的空間。但受新冠肺炎疫情和減稅降費的雙重影響，2019年和2020 年的財政赤字率相比其他年份較高，需要注意財政的可持續性。同時，西部省份的云南省和貴州省的財政赤字率遠高于廣東省和全國的財政赤字率，說明西部省份存在較大的財政壓力，財政轉移支付的依賴度比較高，需要重點關注西部省份的財政可持續性。

由以上分析可知，隨著2015 年以后更大規模的減稅降費政策的實施，全國范圍內，無論是發達地區還是欠發達地區，一般公共預算收入和稅收收入占GDP 的比率均下降，呈現財政收入的減收效應。但減稅降費政策的實施并沒有使得廣東、云南和貴州的財政赤字率大幅提高，說明減稅降費并未大幅增加財政壓力，各省減稅降費的財政空間仍然存在。與發達地區相比，西部省份的云南省和貴州省的減收效應和財政赤字率更為顯著，需要關注西部省份的財政可持續性。