中國對外援助高質量發展研究

□文/ 咼小明 巫丹婷 黃 森

（四川外國語大學國際金融與貿易學院 重慶）

［提要］ 自“一帶一路”倡議提出以來，中國在經濟增長方面獲得新的內生動力；同時，中國始終致力于對外援助事業的高質量發展，這對提升中國的國際影響力意義重大。基于2003～2017 年我國對外援助數據，根據地理分布、行業分布、資金類型等相關特征對中國對外援助事業進行分析，并提出相應的建議。

當今世界，各國之間相互依存的關系越來越明顯，國與國之間互為命運共同體越來越被各國所承認。對正處于新發展階段的中國而言，如何做好全球協同發展合作，共促人類命運共同體，既是必須著重提出的問題，也是亟須解決的關鍵課題。對外援助作為中國國際政治外交的一種手段，是我國對外交流與經濟合作領域的重要部分，也是“一帶一路”倡議下提升國家軟實力的重要工具，對提升中國的國際形象大有助益。

一、中國對外援助總體情況分析

建國以來，中國在致力于發展自身國家建設的同時，始終致力于向國外其他發展中國家和貧困地區國家提供物資援助，并且援助不附帶任何額外政治條件，一直延續至今。在超過半個多世紀的對外援助過程中，中國一直秉持著國際主義和人道主義精神，積極關注并支持受援國改善本國民生、尋求國家經濟發展，在物資、技術等方面向受援國提供支持和救援，同時堅持幫助受援國在日新月異的全球環境下提高發展能力，遵循平等互利、共同發展的原則，在與時俱進、積極尋求創新的基礎上加強國際之間區域合作。自“一帶一路”倡議提出以來，中國對外援助不僅規模有顯著提高，而且在形式上也變得更為豐富。

中國開展對外援助，既是鄭重莊嚴的承諾，也是付諸實際行動的切實責任。在6 年前的聯合國成立70 周年峰會上，習近平鄭重承諾在五年內提供“6 個100”項目支持對外援助，這其中就包括百個減貧項目，以及以實際行動免除有關國家無息貸款項目。對外援助很大程度上需要依托“一帶一路”這一重要對外合作平臺，在深度合作中加深對其他需要援助國家的援助程度。自共建“一帶一路”合作平臺多年以來，多項經由該平臺運作的對外援助項目得到了有序發展，也讓世界看到了一個負責任的中國，同時也為全球減貧工作作出了極大貢獻。（圖1）

如圖1 所示，2003～2017 年中國對外援助金額整體呈上升態勢，除了2008 年和2011 年的明顯下跌，整體援助金額在不斷走高，既說明了我國對國際救援的重視程度，也體現了即使是在世界經濟不穩的形勢下我國依舊堅定對外援助的決心。2013 年，我國提出“一帶一路”倡議，我國對外援助金額開始呈快速上升趨勢，說明了對外援助作為一種強有力的國際交流合作方式，為我國更好地提高對外開放程度，推進“一帶一路”建設作出了巨大的貢獻。

圖1 2003～2017 年中國對外援助資金變化趨勢圖

二、中國對外援助地理分布分析

中國對外援助對象的地理分布范圍十分廣泛，根據AIDDATA 數據，截至2018 年，中國共向全球五大洲的約151 個國家和地區提供經濟援助，本文主要選取其中比較具備代表性的54 個國家進行研究。（圖2）

圖2 2003～2017 年中國對外援助資金的地區分布圖

根據圖2 可知，中國對外援助的約35%用于亞洲貧困國家及其他發展中國家，而非洲則占總援助金額的約27%，兩者加起來約占總援助金額的一半以上，約達62%。除了這兩個地區以外，中國對美洲（主要為拉丁美洲及加勒比地區）的援助達到了約21%，對歐洲（主要集中于東歐地區）的援助亦達到了16%，將近約總金額的五分之一，也是不可忽視的一大部分，盡管美洲和歐洲在一定程度上發展程度較高，但由于東歐和拉丁美洲絕大部分地區的貧困國家較多，我國對其提供援助的金額亦在逐年增加，但整體而言，這兩個大洲的貧困國家及占比遠不及非洲和亞洲，因此總援助金額較低。大洋洲受援助金額比重約1%，主要是由于大洋洲主要分布較多的島國國家，整體發展也不適宜大量資金援助，因此接受援助比重最低。

動態來看，在2003～2012 年間，我國對各大洲的援助金額整體保持在較高水平，并且呈上升趨勢，如圖3 所示。其中，美洲在這10 年間的受援助金額波動較大，最大的一次爬升由2006 年的將近25 億美元援助金額增長至2007 年的868.24 億美元，增幅將近33 倍。自2006 年以來，中國對外援助的比重在不斷增加，然而對美洲援助在總體上升的過程中也出現了第一次較為明顯的下降，中國對美洲援助在2007 年達到頂點的約868 億美元，而到了第二年的2008 年僅有約10 億美元。這主要是由于2008 年金融危機使各國金融流動性下降，對外援助金額也相應出現收緊現象。2010 年后各大洲都有著程度不同的下降態勢，其中美洲、非洲和亞洲從2010 年開始所接受中國對外援助金額降幅較大，而歐洲由于受歐債危機影響，從2009年開始便已經發生較大程度的跌落，另一輪經濟衰退在全球金融市場蔓延，從而導致全球經濟的整體下行，對我國對外援助規模造成影響。（圖3）

圖3 2003～2017 年中國對各大洲援助金額統計圖

在2013 年我國提出了“一帶一路”倡議，而后的四年對外援助金額整體有較大躍升。在2016 年對非洲援助金額達到了985.11 億美元的歷史最高點后，2017 年對亞洲援助金額更是達到了對各大洲援助最高點1，289.63 億美元。援助金額上漲的背后除了有“一帶一路”國際合作發展平臺強有力的政策平臺支持，還有中國近年來長期以來致力于幫助貧困國家各援助項目的努力。2015 年在中非合作論壇峰會上，習近平在講話宣言中提出向非洲國家提供600 億美元的援助，以支持中非之間的“十大合作計劃”。與此同時，中國對亞洲部分貧困國家的援助也達到了新高度。受2013 年所提出的“一帶一路”倡議影響，中國援助亞洲在形式和內容上有了新的變化，并且援助與投資相互促進的援助機制效果更為明顯。

三、中國對外援助行業分布分析

根據AIDDATA 數據，我國對外援助的行業大致可以分為24 個行業部門，其中占主要地位的是能源生產與供應、工業采礦業和建筑業、交通運輸和儲存、其他社會基礎設施和服務。根據表1 可知，援助金額排在首位的是能源生產和供應行業。這主要依托于中國制造2025 計劃以及到2060 年實現“碳中和”目標的既定政策，而這一政策目標的實現，本質上就是硅能源取代碳能源，清潔能源替代石油能源的一場能源革命。不論是舊能源的供給還是新能源的創新，對中國成功打好能源改革戰都十分重要，同時也十分需要與其他行業進行協同發展援助，所以在所有援助行業中，工業交通業也占據較大的部分，對他國進行這些工業基礎設施建設不僅有利于中國擴大能源市場，也為能源變革提供更大的空間利好。（表1）

表1 中國對外援助的行業分布一覽表

相對于首位的能源行業，工業及運輸儲存業也是中國對外援助的一個重要領域。一般而言，受援國的工業基礎不足以支撐其向高端制造業進行轉變，但當農業發展到一定程度后，受援國有足夠剩余空間用于原材料產出并進行初級加工，那么對其進行工業援助便有利于拓展新的行業，提高產品附加值，在對外出口和全球貿易中獲利。在此過程中，運輸與儲存行業也需要得到配套發展，所以運輸和儲存行業的對外援助金額也有相應的發展，排名靠前，因為對工業采礦業制成品而言，生產十分重要，但是如何轉化成貿易貨物更為重要。相應的物流配套設施不到位，經濟成果得不到轉化，相關行業對外援助的有效性便也得不到保證。表2 給出了中國對外援助每個行業中受援助金額最多的國家。從國家層面上看，接受能源生產和供應援助最多的國家是巴基斯坦，原因是中巴經濟走廊的建設需要大規模的能源生產援助。接受緊急援助最多的是印度尼西亞，由于受海嘯臺風等自然災害影響較大，所以不定時需要來自他國的緊急援助。獲得運輸和存儲行業援助最多的國家是馬來西亞，這表明該國家經濟發展需求十分強烈。（表2）

表2 中國對外援助行業的國家分布一覽表

綜上，中國對外援助的行業涉及范圍廣泛，對能源工業及相應配套設施較為重視，且與部分國家在戰略層面上的合作會影響到對其援助項目份額。但是，如果只重點加強對部分行業的援助力度，可能會導致對整體援助結構的不平衡發展。

四、中國對外援助資金類型分析

按照AIDDATA 數據，根據世界經濟合作發展組織（OECD）的發展援助委員會（DAC）規定贈款成分超過25%的基準，可以把我國對外援助金額分為官方發展援助（ODA）、其他官方資金（OOF）和其他資金，其中前兩種都是由政府發起的官方援助方式，也是中國對外援助的主要資金構成。而其他官方援助也是由政府牽頭進行的援助，但并沒有達到聯合國所要求的贈款部分達25%的部分援助。

由圖4 可以發現，中國對外援助的資金類型以其他官方資金（OOF）為主要部分，且其他官方資金（OOF）的金額在所有大洲的分布情況均遠高于官方發展援助資金（ODA）。但值得注意的是，與金額相反，官方發展援助資金（ODA）的項目數要較大于其他官方資金（OOF）。其中最主要的原因是中國對外援助的方式視受援國情況不同而定，并不是僅以軍事援助和資金援助的方式。如果受援國家的經濟十分落后甚至戰亂頻發，那么中國主要將采用緊急援助和糧食安全援助的方式給予受援國迫在眉睫的支援；如果受援國的經濟政治環境較為穩定，中國將采用通信技術援助、建設社會基礎設施的方式支援受援國走出貧困；如果受援國家有一定的經濟基礎，但是需要提升國家發展能力的，中國則更多地以優惠貸款、商業和其他服務業的援助方式為主對受援國進行援助。相對于單純的資金援助，中國在多個方面對受援國進行量身而定的援助難以皆采用官方發展援助（ODA）的方式進行，因此單個項目的其他官方資金（OOF）平均高于官方發展援助資金（ODA），最終導致我國的其他官方資金（OOF）金額相對更高的情況。（圖4）

圖4 按資金類型分中國對各大洲援助金額和項目數量統計圖

圖5 和圖6 描繪了動態趨勢，從2003～2017 年不論是官方發展援助（ODA）還是其他官方資金（OOF），其金額和項目數量整體均呈上升趨勢，但是在兩個時間節點上均發生了比較明顯的下降變化。首先是發生在2007～2008 年之間的一次較為顯著的變化，其他官方資金（OOF）在2003～2006 年均保持穩步上升，到了2007 年，美國次貸危機導致對外援助金額的萎縮在2008 年的對外援助金額中體現出來，由于其他官方資金（OOF）的出資機構主要由銀行構成，并且金融危機傳導下導致我國全要素生產率的下降，造成了一定的影響。而官方發展援助資金（ODA）受影響的時間范圍則更長，一直到2009 年才從低谷中走出。對外援助金額在一到二年內得到提升主要是由于中國政府投入的4 萬億元經濟刺激政策，企業從中獲得了政府的流動性支持，產能得以提高，中國在資金和實物援助上獲得了更大的施展空間。（圖5、圖6）

圖5 其他官方資金（OOF）援助金額和項目數量變化情況圖

圖6 官方發展援助金額（ODA）和項目數量變化情況圖

但是從2010 年開始，在援助項目數量整體無較大變化的情況下，兩種援助資金類型均出現第二次明顯下滑形勢。受歐債危機的影響，中國外匯儲備在一定程度上受到影響，進而引發我國經濟環境變差的情況。不僅如此，可以看出在2013 年后我國官方發展援助金額有一個幅度較大的提升，除了我國開始進入新發展階段的影響，還有一個比較重要的原因是按照聯合國國際經濟救援規定，對外援助的金額和援助國主體的經濟有關，也就是說救援國的經濟增長狀況越好，那么相應的對外援助金額也應當有所提升。

圖7 給出了接受中國其他官方資金（OOF）援助最多的前十個國家，包括俄羅斯、委內瑞拉、巴西、安哥拉、巴基斯坦、哈薩克斯坦、印度尼西亞、馬來西亞、尼日利亞和伊朗，其中接受援助最多的是俄羅斯，由于俄羅斯自身經濟發展狀況較其他發展中國家而言相對較好，所以我國對其進行援助的主要方式就集中于優惠貸款、大型建設項目等方式，項目的數量雖少但實際援助金額卻很高，而且多數項目具備商業性質，需要有較為穩定的回報率，因此更多采用的是其他官方資金（OOF）援助的方式。（圖7）

圖7 接受其他官方資金援助的主要受援國家統計圖

如圖8 所示，為接受官方發展援助（ODA）最多的前十名國家，主要有哈薩克斯坦、幾內亞、埃塞俄比亞、斯里蘭卡、菲律賓、巴基斯坦、剛果、坦桑尼亞、津巴布韋和伊拉克。這些國家政治經濟社會不夠穩定，部分國家甚至處于戰火之中，大量人口處于貧困線以下。所以，中國對其進行援助主要是通過人道主義援助，包括糧食安全援助和緊急援助等方式，而這些援助更多的是屬于官方發展援助（ODA）。（圖8）

圖8 接受官方發展援助資金的主要受援國家統計圖

五、結論及建議

本文使用AIDDATA 數據對中國2003～2017 年間的對外援助情況進行了多維度分析，得出以下結論：第一，中國對外援助金額和項目總量呈逐年上升趨勢。“一帶一路”倡議給予了中國對外援助很大的平臺工具，使得中國對外援助金額有了大幅提升。第二，非洲和亞洲是中國對外援助的主要地區，但這也說明了中國對外援助在全球區域分布上存在一定的不平衡性，對部分大洲有更為明顯的援助傾向。第三，中國對外援助的行業主要集中于能源生產和供應，但在行業分布上和援助出資機構上存在偏向性，結構上仍有待完善。第四，中國對外援助資金類型在金額方面主要以其他官方資金（OOF）為主，而在項目數量方面則主要以官方援助資金（ODA）為主。

新形勢下，中國在對外援助事業上需要做出的努力還有很多，為進一步提升國家國際影響力，促進貿易發展互利共贏，本文對中國對外援助的更高質量開展提出如下政策建議：（一）重視對其他大洲的對外援助工作。目前，我國對外援助的重點皆在對亞非大陸的援助建設上，雖然這兩個大洲集中了世界上最多的貧困國家，但是要提升我國國際影響力，應當同時重視對其他大洲國家的外援工作，不局限于對貧窮國家的援助，將援助工作從點連成面。比如在疫情時代下，中國有必要提升對歐洲、美洲和大洋洲的對外援助力量，通過物資和其他成套項目建設對有需要的國家進行對口援助，所謂患難見真情，這勢必有助于提升中國國際知名度，在傳播國際影響力方面也將更有效率。（二）提高對教育行業的對外援助力度。我國在教育行業的援助金額相對其他行業而言較為低下，按本文表1 所給出的數據，不及排名第一行業的六十分之一。要提高中國的外交形象和國家軟實力不能單純依靠對科技機械項目的投資，每一個龐大項目的背后都有著國民堅持不懈的努力，如果能加強對這方面國民教育的投資，能起到比項目更為明顯的國際橋梁的作用，在傳播國際影響力方面也將更有效率。因此，應當不斷提升對教育領域的對外援助重視度，并加大對對外援助人員跨文化教育的力度，擴大國際獎學金規模，吸引和招徠更多有素質高水平的國際學生、企業家、醫療從業者和科技工作者等。