權(quán)力制衡之外還需權(quán)利制約

王　琳

毫無疑問，廣東已經(jīng)成為2009年中國(guó)反腐敗的焦點(diǎn)。黃松有、鄭少東等由廣東走出的政法大員相繼被“雙規(guī)”，陳紹基、王華元、許宗衡等廣東地方大員也紛紛落馬。這些大案要案的查處，又將牽連出多少官員腐敗，還未為可知。

每一次地方大案的輿論熱點(diǎn)，均落在哪些官員落馬、哪些官員涉險(xiǎn)過關(guān)上。若有一些反思，也多停留于“少時(shí)根正苗紅、正直不阿，掌權(quán)后被物欲沖昏了頭腦”這些慣有的套話。如果反腐制度的設(shè)計(jì)者愿意相信權(quán)力真有此魔法，能將好人變壞、壞人變得更壞，那就更得反思制度的設(shè)計(jì)是否出了問題。

同樣是在廣東，近日有則新聞格外引人關(guān)注。據(jù)《南方日?qǐng)?bào)》6月14日?qǐng)?bào)道，廣東34個(gè)省直部門將實(shí)行省紀(jì)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行直管。媒體特別強(qiáng)調(diào)，廣東紀(jì)檢監(jiān)察派駐管理體制將發(fā)生重大改變，是“按照中央有關(guān)要求”進(jìn)行的。

紀(jì)檢人員派駐直管的好處在于：它將使“監(jiān)督者”從“單位人”的身份中擺脫出來，成為真正的“紀(jì)檢人”。而在原來的雙重管理體制下，單位內(nèi)設(shè)置的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)常常面臨“下級(jí)監(jiān)督上級(jí)”的尷尬。當(dāng)監(jiān)督者的職務(wù)升降、工資福利均由被監(jiān)督者所操持時(shí)，監(jiān)督者的獨(dú)立性也就不存在了，其監(jiān)督的效用可想而知。為了解決這一制度設(shè)計(jì)上的監(jiān)督尷尬，廣東省從2005年開始試行對(duì)15個(gè)省直紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行派駐統(tǒng)一管理。統(tǒng)計(jì)顯示，近3年來，未實(shí)行派駐的31個(gè)省政府工作部門一共只查辦了22起案件，“不辦案”和“難辦案”的現(xiàn)象比較突出；而實(shí)行派駐的15個(gè)省直部門在同一時(shí)間段內(nèi)卻查辦了136起案件。

從“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”變?yōu)椤爸苯庸芾怼敝孕Ч@著，其實(shí)就是實(shí)現(xiàn)了從“單位內(nèi)部監(jiān)督”到“獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。權(quán)力監(jiān)督的實(shí)質(zhì)就是分權(quán)制衡，其制度基礎(chǔ)在于對(duì)權(quán)力的不信任。而傳統(tǒng)的反腐模式卻是從信任官員出發(fā)，過于強(qiáng)調(diào)官員的道德自律，而忽視他律。這種假設(shè)官員個(gè)個(gè)都是“天使”(在中國(guó)語境里應(yīng)為“道德完人”)的反腐策略，期望通過口號(hào)、教化、世界觀改造、意識(shí)形態(tài)灌輸?shù)鹊龋尅昂霉佟本S持良好的道德操守。這樣的道德浪漫主義雖然秉承了儒家的治國(guó)之策，但對(duì)于本身即為“經(jīng)濟(jì)人”的官員群體卻屢屢失效。

作為法治原則之一的權(quán)力制衡，其理論基礎(chǔ)恰恰是建立在“人性本惡”之上的。強(qiáng)調(diào)權(quán)力之間相互制衡就是對(duì)官員不信任。在制衡理論上，必須是由外部權(quán)力來制約另一個(gè)權(quán)力。被監(jiān)督者不能擁有決定監(jiān)督者獨(dú)立意志的力量(如人、財(cái)、物的管理權(quán))，否則，監(jiān)督者行使監(jiān)督權(quán)的前提——即獨(dú)立性就不存在了。廣東省紀(jì)檢系統(tǒng)４年來的“派駐統(tǒng)一管理”實(shí)踐，已經(jīng)用數(shù)字和實(shí)效證明了這一淺顯的道理。

在反腐制度設(shè)計(jì)上，從“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”變?yōu)椤爸苯庸芾怼睙o疑是值得認(rèn)可的。以全國(guó)的視角來看，這一舉措還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大其范圍，以便讓在理論上和實(shí)踐中均證明了行之有效的監(jiān)督模式能夠惠及更多地方的民眾。但也應(yīng)看到，“紀(jì)委直管”絕非反腐制度改革的終點(diǎn)。這向前邁出的一步，不過只是實(shí)現(xiàn)了黨政權(quán)力的內(nèi)部分權(quán)。而最終的目標(biāo)，還是要在強(qiáng)化“以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力”之外，還權(quán)于民，實(shí)現(xiàn)“以權(quán)利制約權(quán)力，以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”。

事實(shí)上，改革開放30年后，傳統(tǒng)的權(quán)力主導(dǎo)型反腐結(jié)構(gòu)正在被打破，一個(gè)多中心的、分工合作的反腐結(jié)構(gòu)正在形成。科學(xué)的反腐敗體制理應(yīng)是一個(gè)“立法——司法——行政——社會(huì)——公民個(gè)人”五位一體的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)，這是優(yōu)化反腐敗宏觀制度環(huán)境的客觀要求。在這樣一個(gè)多中心的腐敗治理結(jié)構(gòu)中，各治理主體之間是一種互為倚重的分工合作關(guān)系。如果說人大監(jiān)督、司法監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督的改革與完善指向“以權(quán)力制約權(quán)力”的話，那么社會(huì)力量和公民個(gè)人介入反腐敗，指向的就是“以權(quán)利制約權(quán)力”。光實(shí)現(xiàn)了前者還不夠，因?yàn)榧幢惚O(jiān)督者由紀(jì)委直管，看似讓監(jiān)督者脫離了原單位，實(shí)現(xiàn)了一定的獨(dú)立性。但從公民的視角觀察，這種監(jiān)督仍然停留在官員系統(tǒng)之內(nèi)，從而在一定程度上還有著“內(nèi)部監(jiān)督”的影子。這種權(quán)力的內(nèi)部制約固然重要，但外部的公民監(jiān)督同樣不可替代。沒有公民監(jiān)督這一外部監(jiān)督的切入，反腐敗的效果有時(shí)就會(huì)僅僅停留在腐敗利益的重新分配上。這就是為什么“前腐后繼”屢屢發(fā)生的根源：一次大案查處之后，公民看到的，只是腐敗利益的轉(zhuǎn)移，而不是腐敗的消除。

在今天這樣一個(gè)民意和法治得到尊重的時(shí)代，腐敗不可能得不到遏制。問題只在于，我們有沒有勇氣走出一味依賴內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力反腐誤區(qū)。任何反腐制度都應(yīng)該建立在：本單位的內(nèi)部監(jiān)督之外，有諸多外部權(quán)力的制衡；在外部權(quán)力制衡之外，還有來自公民的外部監(jiān)督。公民權(quán)作為公共權(quán)力的來源，擁有當(dāng)然的不信任權(quán)力的特權(quán)。（作者系海南大學(xué)法學(xué)院學(xué)者，知名評(píng)論員）■