市域社會治理現代化的立法進路

摘要：市域社會治理現代化需要發揮立法的引領、促進和保障作用。市域社會治理現代化的立法需求源于群眾需求多元化、社會治理精細化、市域社會穩定化、法律規范體系化，其立法供給表現為中央層面的全局性供給、省域層面的統籌性供給和市域層面的針對性供給。市域社會治理立法存在觀念偏差、人才短缺、能力不足、機制被動的困境，需要在指導思想上堅持黨的領導、人大主導和人民主體相統一，在效果目標上堅持政治效果、社會效果和法律效果相統一，在基本原則上堅持科學立法、民主立法、依法立法相統一，在體系維度上堅持上不抵觸、下留空間、左右協調、前后一致相統一。

關鍵詞：市域社會治理;市域社會治理現代化;立法;法治化

中圖分類號：D92

文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2022）06-0068-07

基金項目：黑龍江省哲學社會科學規劃項目“全國人大常委會修改基本法律的合憲性審查研究”（21FXD259）。

作者簡介：李店標（1983-），男，安徽濉溪人，黑龍江省社會科學院法學研究所副教授，法學博士，研究方向：立法學。

一、問題的提出

“市域社會治理現代化”這一概念最早由中央政法委秘書長陳一新于2018年提出，強調“市域社會治理是國家治理在市域范圍內的具體實施，是國家治理的重要基石”，推進市域社會治理現代化要樹立“五個導向”以實現治理理念現代化、優化“四大體系”以實現治理體系現代化、提升“七項能力”以實現治理能力現代化[1]。2019年黨的十九屆四中全會明確提出“加快推進市域社會治理現代化”;2020年黨的十九屆五中全會進一步提出“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”;2020年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》再次強調“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”。目前，中央政法委已研究制定了《全國市域社會治理現代化試點工作實施方案》《全國市域社會治理現代化試點工作指引》，并啟動了全國試點工作。

一般而言，市域社會治理現代化是指體現市域特點的治理行為及其系統化、社會化、精細化、法治化、智能化的實施過程。市域社會治理現代化是國家治理現代化的題中之義，也是社會治理現代化的關鍵環節。因為，市域治理是省域治理與縣域治理之間的承接環節，“市域治理是最容易被忽視的環節，也是最容易潛藏問題的方面”[2]。以市域為面向的社會治理現代化，不僅體現了我國社會治理決策部署的轉型升級，而且表明了我國社會治理重心的有序轉變。理論和實踐界普遍認為，推進市域社會治理現代化的核心面向在于實現法治化，即加強市域層面的立法、執法、司法、公共法律服務等工作，尤其要強調立法的引領、促進和保障作用。

自“市域社會治理現代化”概念提出至今，學界發表了一定數量的研究成果，分散于政治學、社會學、經濟學、管理學、法學等學科。在法學學科，關于市域社會治理現代化的研究主要以“法治化”為切入點，大都強調立法視角的分析，并體現為三個維度：一是地方立法維度，如認為地方立法是構建市域社會治理制度的重要資源[3];二是市域立法維度，如認為市域社會治理現代化應充分發揮市域立法的實施性、補充性、探索性功能[4];三是科學立法維度，如科學立法是實現市域社會治理法治化的前提[5]。總體而言，學界直接從立法維度探討市域社會治理現代化的研究成果較少，而且缺乏系統性的理論架構。

因此，市域社會治理現代化為什么需要立法、需要什么樣的立法以及應當如何立法等問題，需要通過理論研究進一步揭示和探討。基于此，本文以市域社會治理現代化的立法進路為研究對象，在解析立法需求、立法供給、立法困境的基礎上，建構宏觀層面的立法對策，以期貫徹落實新時代國家治理現代化戰略部署，提升市域社會治理法治化水平，提高地方立法工作質量和效率。

二、市域社會治理現代化的立法需求

毋庸置疑，社會治理現代化的核心面向之一是“法治化”，而法治化的實質在于制度化、規范化和程序化，這必然要求以完善的法律規范體系作為基礎和保障。由此，市域社會治理法治化必然要求加強立法工作，尤其是設區的市圍繞“城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護”權限進行自主立法。不難看出，市域社會治理現代化命題與賦予設區的市立法權是有機承接、相互呼應的。正如有學者所言，“市域社會治理現代化的前提在于完備的城市管理制度建設，集中體現為城市管理立法的水準”[6]。總體而言，市域社會治理現代化所面臨的群眾需求多元化、社會治理精細化、市域社會穩定化和法律規范體系化，都需要通過立法工作予以推動。

1.群眾需求多元化。??我國已經進入中國特色社會主義新時代，社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民群眾對美好生活的需求，主要體現為物質文化、精神文化、制度文化、生態文化等各個方面的利益需求，這就需要統籌多元主體的力量，加強管理、生產、經營、生活、生態等方面的建設。對于市域而言，由于基層管理幅度較大，人民群眾的利益需求在主體、領域、層次等方面都呈現出多元化的明顯特征，而且不同的市域的差異性和特殊性日益明顯，很難用中央、省域層面的法律法規或者政策進行統一管理。這就必然要求市域之上的規劃部署和市域層面的精準施策相統一，而不能僅靠政府簡單發號施令的形式采取統一行動。因此，市域層面人民群眾需求的多元化，必然需要通過立法形式對各種社會關系加以引導、規范和保障，使立法內容體現針對性、包容性和差異性，積極回應人民群眾的法治需求，體現出立法“以人民為中心”的根本宗旨。

2.社會治理精細化。??黨的十八屆五中全會提出“推進社會治理精細化”，十九屆四中全會提出“推動社會治理和服務重心向基層下移……更好提供精準化、精細化服務”。關于社會治理精細化，學界存在微觀和宏觀兩種分析思路：微觀思路的界定為專業化、標準化、多元化、最優化等，宏觀思路的界定為規范化、科學化和人性化[7]。筆者認為，社會治理精細化是社會治理現代化的主要內容之一，強調社會治理的態度精心、內容精細、程序精密、技術精湛和方法精準，以扭轉傳統粗放型社會治理的模式和理念。隨著我國城鎮化進程的快速發展，市域層面存在的交通、教育、醫療、衛生、市容、環境等方面的問題不斷出現，很大程度上阻礙了市域經濟社會的高質量發展。為此，體系化的制度供給，尤其是法律制度供給必不可少。這必然要求發揮立法在制度建構上的主導作用，針對市域層面出現的各種問題，加強中央立法的頂層設計、省域立法的銜接細化和市域立法的“對癥下藥”。

3.市域社會穩定化。??城市發展所帶來的積極作用自不待言，但也面臨著社會凝聚力下降、社會治安風險上升、社會行為失范、社會觀念分散和社會利益沖突等挑戰。“由于市域面積廣、治理水平差異大，在流動人口管理等方面容易形成社會治理的真空期、斷裂帶、空白點，市域社會治理面臨著社會整合和風險防范的重大挑戰。”[8]目前，我國不少地方對市域社會治理的形勢把握不準、問題分析不清、部署落實不到位，尚未形成以“市域”為主體的社會治理規范體系，甚至以舊的行政管理模式來強行推進。以市域新冠疫情防控為例，2021年初，黑龍江省肇州縣、安達市、望奎縣分別發布管控措施，要求所有（來）返該地區人員均執行“21天集中隔離+7天居家隔離+費用自理”（至少3次核酸檢測）管控措施。這種“層層加碼”的政策引起了群眾的極大不滿和網上的廣泛討論，違背了中央要求的精準防控原則，對當地社會穩定和政府形象造成了不良影響。這也說明，市域社會的穩定化需要發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，尤其是立法對社會秩序的維護作用。

4.法律規范體系化。??在2015年《立法法》修改之前，市域層面適用的法律規范主要為中央層面和省域層面的法律、法規、規章，由于市域層面的立法權沒有全面下放，全國僅有49個“較大的市”可以進行立法。2015年《立法法》修改的主要內容之一是賦予所有設區的市立法權，明確其享有在“城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護”三個方面制定地方性法規和地方政府規章的權力，不僅強化了市域層面依法治理的能力，而且使我國法律規范體系更加健全。但是，市域社會治理需要不同層面的法律規范體系加以保障，中央和省域層面的法律規范時常因滯后性、宏觀性、沖突性等問題，一定程度上造成法律適用的選擇困境。賦予設區的市立法權是對市域社會治理現代化的有效銜接，能夠發揮市域層面立法的獨特優勢，將成功經驗上升為法律法規，從而推動法律規范的體系化建設，將市域層面出現的各種問題納入法治軌道。

三、市域社會治理現代化的立法供給

市域社會治理的法治體系，首先體現為地方性法規和地方政府規章構成的市域法律規范體系，這能夠為攻克市域社會治理難題提供有效的法律依據[1]。目前，受地方實際、立法質量、立法效率、立法能力等多種因素的影響，地方層面的市域社會治理立法主要存在三種進路：一是市域集中立法，如《南京市社會治理促進條例》以及正在制定中的《無錫市社會治理促進條例》《安陽市市域社會治理現代化促進條例》等;二是市域分散立法，如《濱州市社會治理網格化服務管理條例》《太原市城鄉社區治理促進條例》《鶴壁市社會治安綜合治理條例》《成都市社區發展治理促進條例》《內江市違法建設治理條例》等;三是省域分散立法，如《湖南省社會治安綜合治理條例》《河北省河湖保護和治理條例》《四川省城鄉環境綜合治理條例》等。上述立法在很大程度上為市域社會治理現代化提供了制度供給，但集中立法的體系性較強卻精細化不夠，分散立法的針對性較強卻覆蓋面較窄。

從我國立法體系的縱向劃分來看，關于市域社會治理現代化的立法供給既包括中央立法和地方立法兩個層級，也涵蓋憲法、法律、行政法規、部門規章、省級地方性法規和地方政府規章、設區的市地方性法規和地方政府規章等多種類型。因此，市域社會治理現代化所需的法律規范體系是多層級、多類型供給，但每一層級、每一類型的法律規范對市域社會治理所起的作用有所不同。如果從市域立法的技術角度來看，上位法是基本依據，本地法是主要載體，外地法是重要參考。需要指出的是，外地的立法可以為本地相關立法提供經驗和制度借鑒，以此為參考更利于提高本地立法質量和效率，因此這種立法供給是一種間接供給。作為立法基礎理論和實踐常識，立法間接供給不再贅述，下文僅討論市域社會治理立法直接供給的三個維度，即中央層面的全局性供給、省域層面的統籌性供給、市域層面的針對性供給三個維度。

1.中央層面的全局性供給。??我國是“中央統一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制”[9]。中央層面享有立法權的主體包括全國人大、全國人大常委會、國務院、國務院各部門及其具有行政管理職能的直屬機構，它們在立法時往往是立足于國家大局的制度設計供給。一是全國人大及其常委會行使國家立法權，通過制定國家層面的法律并在全國范圍內施行，從而為市域社會治理提供法律依據。據全國人大常委會網站統計，截至2021年12月24日十三屆全國人大常委會第三十二次會議閉幕，現行有效法律數量達到291件，涵蓋憲法及其相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟法和非訴訟程序法7個法律部門。二是國務院通過制定行政法規，為市域社會治理提供法律依據。2021年12月17日，全國人大常委會法工委舉行的記者會公布，我國現行有效的行政法規610件，涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態等各個方面的內容。三是國務院各部門及其具有行政管理職能的直屬機構制定部門規章，在市域社會治理中發揮很大作用。關于部門規章的總體數量目前尚無權威統計，但僅就教育部一個部門可見一斑，其于2021年1月4日發布的《教育部現行有效規章目錄》中就列明了47件教育部門規章。

2.省域層面的統籌性供給。??根據《憲法》《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，省域層面的立法是省、自治區、直轄市的人大、人大常委會和人民政府制定地方性法規、地方政府規章和自治法規的行為。省域層面立法主體的立法權限范圍較大，既可以進行自主性立法，也可以進行執行性立法，還可以進行先行性立法，但立法內容不能涉及國家專屬立法權的內容。事實上，在地方立法層面，省域立法發揮了較大的作用，既銜接了中央立法，又結合了本省實際，是一種統籌性的法律制度供給。由于省域層面的立法是在全省域范圍內適用，因此自然是市域社會治理的法律依據。但省域立法也是立足于本區域的綜合性考量，所設計的制度往往具有一般性和普遍性，這一點與中央層面立法關涉全局性問題有相似之處，因此對其所轄各個市域的差異化問題很難全面體現和系統平衡。

3.市域層面的針對性供給。??關于市域社會治理現代化中“市域”的界定，學界存在不同的認識，狹義的范圍是指設區的市和不設區的地級市，廣義的范圍包括設區的市、不設區的地級市、自治州、盟、地區等行政區域。從立法供給的角度來看，市域社會治理立法的主體一般表現為設區的市、不設區的地級市和自治州三個層面。據統計，我國目前享有立法權的設區的市289個、不設區的市3個、自治州30個，截至 2020 年8月，除西藏那曲市外，其余321個設區的市、自治州都制定了地方性法規[10]。我國市域社會治理之所以選擇“設區的市”進行試點，目的在于發揮其立法優勢，以統籌“市域社會治理”“設區”“有地方立法權”等條件，以有效彌補傳統縣域治理的權力缺陷[11]。如2020年10月28日出臺的《汕頭市人民代表大會常務委員會關于強化法治保障促進市域社會治理現代化試點工作的決定》就明確指出，“市人民政府及其工作部門應當針對本市社會治理重點難點問題，發揮我市經濟特區立法權和設區的市立法權的優勢” 。再如，珠海、廈門、深圳近年來也一直注重發揮經濟特區立法權和設區的市立法權兩項地方立法權優勢，逐步構建起與市域社會治理相適應的法律制度體系。可見，市域社會治理現代化抓住了賦予設區的市立法權的重大機遇，通過加強文明創建、公共衛生、民生保障、城市管理等方面的立法，為市域社會治理現代化提供針對性較強的立法供給。

四、市域社會治理現代化的立法困境

隨著市域社會治理現代化試點工作的深入推進，對社會治理立法的重視程度和設區的市立法的活躍程度均越來越高，并體現出立法位階下移、立法重心調整、立法內容精細等特征，很大程度上改變了市域層面“紅頭文件”為主導的傳統治理模式。但由于設區的市立法工作起步較晚，很多經驗還在積累之中，難免面臨一些困境。事實上，學界關于市域社會治理現代化的困境多有系統性論述，但關于立法困境的分析卻較為零散，往往表述為立法不精細、部門利益、地方保護主義、立法范圍不平衡等問題。基于此，本部分以市域層面立法為分析對象，揭示市域社會治理現代化的立法困境。

1.立法觀念偏差。??總體而言，市域層面的立法機關及其工作人員在立法觀念上還有待進一步提升，一方面是對法、法治、立法、立法質量、立法效率等問題的認識還不夠全面;另一方面是對市域社會治理差異性、平衡性、特殊性等實踐問題的認識不夠深刻。立法觀念偏差這一問題的出現，與市域社會治理體量偏大、風險集聚、職責交叉不清、包辦主義、社會失靈等現象存在很大關系[12]。具體而言，市域層面立法觀念的偏差在實踐中表現為多個方面：一是部分立法機關及其工作人員對立法工作的觀念理解不充分、不深刻、不到位，傳統管理型思維模式還沒有過渡到治理型、服務型思維模式，在立法中還存在“以我為中心”“以我為主”“一言堂”的現象;二是部分人民政府“包辦”立法問題，部門利益思維根深蒂固，對人民群眾的意見建議不理睬、不回應、不接受等問題還沒有解決;三是政府部門之間缺乏立法聯動機制，往往由某一起草部門單兵作戰，其他部門爭權諉責的現象比較明顯，導致立法利益難以均衡，或者立法進程久拖不決;四是部分立法機關不重視社會資源的利用，將立法工作界定為某一機關、某一部門的事情，忽視專家學者的參與價值，導致第三方立法起草、立法評估、立法論證等機制沒有真正發揮作用。

2.立法人才短缺。??立法人才主要分為立法者、立法工作人員和第三方參與主體三類，只有高度重視立法人才的培訓、交流和儲備，才能實現立法人才的高素質和專業化[13]。事實上，我國傳統法學教育對立法人才培養的重視力度不夠，很多高校在法學本科階段沒有開設與《立法學》相關的理論和實踐課程，導致立法人才培養意識不強、能力不足、機制不全。當前，地方立法人才短缺成為法治建設中一個突出問題，一定程度上影響了立法質量和效率，這也是國家近年來強調法治人才隊伍建設的主要原因。法學家李步云指出，推進依法立法應重點解決立法人才比較匱乏的問題，其中系統性的立法培訓工作必須抓緊抓好[14]。對于市域社會治理立法而言，地方立法人才則更為缺乏，以東北、西北地區尤為嚴重。立法人才短缺成為制約市域立法機關立法能力的主要因素，也會導致對立法工作的認知不全面、體會不深刻和落實不到位的問題。筆者在近年來參與地方立法的過程中，深深感受到很多市人大常委會法工委和市人民政府司法局的立法工作人員、社會上立法咨詢論證專家，不僅在數量上難以滿足工作要求，而且在立法觀念、技術、知識、經驗等方面都有待提升，很多立法項目的起草仍然停留在依賴立法工作人員經驗的層面。

3.立法能力不足。??立法工作是一項專業性和技術性很強的工作，要完成這項工作必然要求立法機關具備強大的立法能力。我國立法機關對立法能力的系統性認識起源于2015年《立法法》的修改，該法第72條第四款首次將“立法能力”一詞納入法律規定，“其立意顯然是基于立法權限大范圍擴容后地方立法主體立法能力不足甚至缺失的考量”[15]。在此之后，“立法能力”一詞在各級人大常委會立法工作部署中被反復使用，并作為衡量某個立法項目是否具有可行性的重要標準。立法能力表現在多個方面，包括認知能力、決策能力、起草能力、協調能力、論證能力、審議能力、解釋能力等，其實現也需要人才、組織、機制、經費、時間等多方面的保障。由于立法工作對專業性的需求和依賴，以及立法工作者作用放大的機制影響，人大常委會法工委的立法工作者被稱為“隱性立法者”，他們雖然不是傳統規范主義進路中的立法者，但卻影響甚至左右著立法形式、內容和進程[16]。此外，人民政府的立法工作者也是“隱性立法者”的重要組成部分。如果這些“隱性立法者”不具備很強的專業能力，對于提交審核的法規規章起不到把關的作用，則無法及時發現或者有效糾正立法違法、立法部門利益和地方保護主義等問題，必然會影響立法工作水平。

4.立法機制被動。??科學立法是實現市域社會治理法治化的前提，其重要保障是立法機制的建設。因此，健全立法機制是我國當前立法工作的核心問題，也是提高市域社會治理立法水平的重要保障。黨的十八屆三中全會明確提出，健全立法起草、論證、協調、審議機制;黨的十八屆四中全會提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制;《法治中國建設規劃（2020-2025年）》提出，完善人大主導立法工作的體制機制。習近平指出：“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全立法起草、論證、協調、審議機制。”[17]但事實上，不少市域立法機關的立法機制建設較為緩慢，而且表現出一種被動性，即中央有了部署后才進行落實，中央沒有部署則止步不前，立法公開、立法參與、立法辯論、立法評估、立法審查、立法論證、立法起草等機制的建設在不同程度上都存在這一問題。以網站建設落實立法公開機制為例，筆者對黑龍江省設區的市人大常委會的網站進行分析發現，大部分網站尚沒有開設立法工作專欄，相關立法信息和工作制度也不能及時在網站上公布，甚至有的市連人大常委會官方網站都沒有建設。可見，推動市域社會治理立法，立法機制的被動性及其所帶來的問題必須引起重視，并作為重點問題進行解決。

五、市域社會治理現代化的立法對策

“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”[18]因此，法治作為穩定秩序和抑制動亂的基本方式，已經成為市域社會治理現代化的重要前提和內在標準。只有堅持立法先行，法治體系才能夠得以建立，法治目標才能夠得以實現。因此，市域社會治理現代化必須高度重視立法工作的地位和功能，通過立法確立相關制度，為執法、司法、守法、普法等工作提供基本遵循和制度依托。有學者指出，市域社會治理的立法路徑在于深化問題導向以提高立法供給準度、優化手段賦能以加大立法供給強度、調整立法空間以擴大立法供給寬度、強化科技支撐以提高立法供給智度[19]。基于上文對市域社會治理現代化的立法需求、供給和困境的分析，筆者主張從宏觀角度建構市域社會治理現代化的立法對策，在指導思想、效果目標、基本原則和體系維度層面進行統籌部署。

1.指導思想：堅持黨的領導、人大主導和人民主體相統一。??堅持黨領導立法是我國立法體制機制最顯著的優勢，也是我國法治建設最根本的保證。黨領導立法主要體現為黨對立法工作的政治領導、思想領導、組織領導，是總攬全局、協調各方的領導，而且應當貫穿于立法的全過程和各方面。因此，市域社會治理立法必須堅持黨的領導，從法律制度上確保黨的路線方針政策得到全面貫徹落實，把黨對立法正確方向的領導、服從黨對重大民生問題的立法決策、發揮立法機關同級黨委（組）的作用作為工作重心。堅持人大對立法工作的主導是我國新時期加強立法工作的一項重要舉措，是貫徹落實黨的十八屆四中全會決定重要部署和完善我國立法體制機制的重要安排，主要表現為發揮人大常委會在人員組成、立法經驗、會期設置等方面的優勢，在嚴把立項關、健全立法審議機制、加強立法協商和強化法案起草環節上下功夫。堅持人民是立法工作的主體是指作為民意機構的各級人民代表大會和人民政府在行使立法權時應當堅持以人民為中心，不斷健全民主立法的各項體制機制，使立法真正成為集中民智、表達民意和匯集民聲的過程。“在法治國家中，人民不只是守法的主體，還應當成為立法、執法和司法的主體。”[20]市域社會治理立法堅持黨的領導、人大主導和人民主體相統一的指導思想，有助于確保立法工作的正確方向，筑牢立法工作的政治根基，切實提高立法質量和效率。

2.效果目標：堅持政治效果、社會效果和法律效果相統一。??立法工作既是一種政治行為，也是一種法律行為，并主要是對社會行為進行規范，因此其總體上發揮著政治、社會和法律三個方面的效用。在市域社會治理立法中，首先應當確保立法的政治效果，堅持正確的政治方向，把握立法的政治屬性，貫徹落實黨中央、省級黨委、市委的決策部署，努力實現立法決策與政治決策、政治發展的同步銜接。其次，應當確保立法的社會效果，堅持立法主動適應改革和經濟社會發展需要，圍繞經濟、社會、民生和生態領域，以及交通管理、食品安全、矛盾化解、社區治理等方面的突出問題開展立法，“努力讓人民群眾在每一項法律制度中都能感受到公平正義”。最后，應確保立法的法律效果，在法律效力層面實現告示、指引、預測、評價、教育、強制等規范價值，在法律實效層面實現秩序、自由、效率、人權、公正、發展等社會價值。雖然不同內容的立法所起到的法律效果會有所偏重，但法律效果從根本上是不能脫離政治效果和社會效果而獨立存在的。可以說，立法的政治效果、社會效果和法律效果之間是相互促進、相互協調、相互貫通的關系。因此，在市域社會治理立法中，應當將效果目標定位為堅持政治效果、社會效果和法律效果相統一。

3.基本原則：堅持科學立法、民主立法、依法立法相統一。??黨的十九大報告首次對我國立法工作必須遵循的三項基本原則進行系統闡釋，明確提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”。這是對我國新時期立法工作提出的綱領性要求，是黨和國家在立法認識論上的巨大飛躍，也是各級立法機關在立法實踐上的基本遵循。對于這三項立法基本原則而言，“科學立法關注立法的合規律性，民主立法關注立法的合民意性，依法立法關注立法的合法律性，三者是相互協調、相互融合、相互促進的關系”[21]。因此，市域社會治理立法應當在基本原則上堅持科學立法、民主立法、依法立法的統一，加強立法理念、能力和制度的建設。具體而言，在科學立法方面要做到合理分配權利、義務和職權、職責，確保立法的針對性和可操作性，嚴格貫徹落實《立法法》第6條的要求;在民主立法方面要做到廣泛發揚民主，堅持立法公開，推動公民有序參與立法，嚴格貫徹落實《立法法》第5條的要求;在依法立法方面要做到堅持憲法的基本原則，依據法律體系、法定權限和法定程序立法，自覺維護法制統一，嚴格貫徹落實《立法法》第3條和第4條的要求。

4.體系維度：堅持上不抵觸、下留空間、左右協調、前后一致相統一。??有學者指出，真正從法治層面促進城市正義、改善城市秩序、提升城市形象，必須重視和運用系統思維，抓住市域社會治理法治化這一關鍵點[22]。以市域層面的立法為例，重點是以立法方式健全社會治理的法律規范體系，進而促進和帶動法治體系建設。這就要求市域立法機關要立足本市實際情況，在立法權限范圍內針對重點領域、民生領域、新興領域進行立法，強化自主性立法的作用，解決國家和省域立法沒有規定或者無法直接解決的問題。在明確基本方向這一前提下，還需要重視市域層面立法的體系化建設問題，堅持地方性法規制定的“不抵觸”要求和地方政府規章制定的“有根據”要求，以確保立法規范體系的協調統一。筆者認為，市域社會治理立法在體系維度上應當堅持上不抵觸、下留空間、左右協調、前后一致相統一。上不抵觸是指立法不得與上位法的基本精神、基本原則和內容相抵觸，上位法沒有規定的要體現出創制性和特色性;下留空間是指立法要避免貪大求全，避免將工作制度與法律制度相混同，要為后期配套的政策措施出臺留有一定空間;左右協調是指立法要積極吸收其他地方同類立法的經驗，共通性、有實效性的制度要積極參考借鑒，避免閉門造車和違背規律;前后一致是指立法要確保人大、人大常委會、人民政府三類不同立法主體，以及同一立法主體先后制定的法律規范就同一問題的規定保持一致，避免立法內容的相互矛盾、沖突。

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