澳大利亞國家公園水域管理與保護研究及啟示

鞏豐維，徐海順

(南京林業大學，江蘇 南京 210037)

“國家公園”一詞最先由美國藝術家喬治·卡特琳在1832年提出，1872年美國成立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園，1879年澳大利亞成立了世界上第二個國家公園——皇家國家公園。在“國家公園”一詞提出100多年的今天，已經有125個國家和地區開展了國家公園的實踐，各國和地區在建立國家公園時，根據本國國情和資源狀況，形成了各具特色的國家公園體系[1]。自黨的十八大以來，黨和國家高度重視我國生態文明建設。黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制，黨的十九大則進一步明確了我國將建立以國家公園為主體的自然保護地體系[2]。而水域又是國家公園內及其重要的構成部分，對保護園內生境、保障生物多樣性以及維持水文地理地貌等方面起到不可或缺的作用。本文基于作者澳洲訪學與深度環澳游調研收集的資料數據基礎，輔以政府部門官方文件，分別以澳大利亞大堡礁海洋公園和卡卡杜國家公園為例，從水域水質改善和生物多樣性保護的角度總結水域保護的成功經驗，對我國當前國家公園水域的保護建設提供一定的借鑒依據。

1 大堡礁國家海洋公園

1.1 公園簡介

大堡礁是澳大利亞最具標志性的世界自然奇觀之一，也是澳大利亞民族特征的重要組成部分，1981年，它以美麗的自然風光和獨特的珊瑚風貌被列入世界遺產名錄。大堡礁占地34.8萬km2，面積與日本或意大利大致相當，并為超過100萬種物種提供安居之所，是地球上最大的生物居所。大堡礁對所有澳大利亞人以及全球公民來說都是珍貴的，其經濟、社會和文化價值約為560億美元，為當地提供了約64000個工作崗位，每年接待超過200萬名全球游客，每年直接經濟效益超過64億美元。

由于氣候變化、陸上徑流、沿海開發增加以及旅游、漁業和航運等直接用途的累積影響，珊瑚礁面臨著越來越大的壓力。《2014年大堡礁展望報告》將氣候變化確定為大堡礁面臨的最大威脅，它影響天氣模式(增加氣旋和風暴的強度)，增加海水溫度，導致珊瑚白化，并導致海洋酸化和海平面上升。有確鑿的證據表明，良好的水質提高了珊瑚礁抵御氣候變化壓力的能力，并縮短了災難性事件后珊瑚礁的恢復時間。為了提高大堡礁水域內的水質以及生物多樣性，2015年，澳大利亞和昆士蘭州政府發布了《珊瑚礁2050長期可持續發展計劃》《珊瑚礁2050水質改善計劃》，該計劃為流入珊瑚礁的35個集水區、6個地區和整個珊瑚礁設定了改善水質的目標，以其解決所有陸地水源的污染，包括來自農業、城市、工業和公共土地的污染，確保珊瑚礁更能抵御氣候變化的影響，并在可預見的未來保持其經濟、社會和自然資源價值。

1.2 大堡礁水質改善

1.2.1水質目標

水質目標是基于改善珊瑚礁健康和復原能力的需要，通過使用集水區建模(以評估并改進土地管理)和eReefs海水建模(以計算污染物如何影響珊瑚礁)相結合的方法確定的目標，另外還有專家的科學建議和技術知識補充的建模成果。根據《珊瑚礁2050年水質改善計劃》，大堡礁2025年的水質目標是減少水域內溶解無機氮負荷60%，減少細泥沙負荷25%，減少顆粒物營養負荷20%，到2050年預期要達到的成果是：維持大堡礁良好的水質、突出普遍價值，增強了復原力，改善生態系統健康，造福水域周圍社區。這個計劃包括一系列子目標，例如，人的方面目標側重于支持水質改善的社會、文化、體制和經濟因素；農藥目標是保護水域至少99%的水生物種，制定減少沉積物和營養物污染負荷的目標，確保水域內水生生態系統免受殺蟲劑的侵害。《珊瑚礁2050年水質改善計劃》規定每5年對大堡礁水域進行一次評估，形成水質報告單，內容包含農業用地管理實踐、河岸植被范圍、集水區負荷建模、海洋監測、海洋建模等[3]。

1.2.2珊瑚礁水質改善計劃

1.2.2.1 實踐策略

《珊瑚礁2050年水質改善計劃》認識到迫切需要加大努力以改善流向珊瑚礁的水質。它通過使用擴展的定制解決方案來應對這一挑戰，這些解決方案在下面的工作領域中進行了概述，如圖1所示。

圖1 珊瑚礁2050水質改善計劃

(1)制定具有普適性的最低實踐標準

這一舉措目的是通過確保最低實踐標準適用于所有部門和所有陸基污染源，包括農業、城市和工業用地、公共用地、植被管理、塑料污染6個方面。利用城市和工業用地的現有法規，并根據需要擴大所有農業用地的法規，以實現最低可接受標準的農業土地管理者的合規性，消除最高風險做法，以期實現所有水域內的水質目標取得重大進展。例如，在植被管理方面，2015—2016年全州土地覆蓋和樹木研究報告指出，自2012年以來，珊瑚礁集水區的木本植被削減率大幅增加。木本植被大幅的減少可能對沉積物流入珊瑚礁產生負面影響，《2017年科學共識聲明》第二章指出：“砍伐森林可導致徑流翻倍。一般來說，如果清除樹木和任何相關的土地利用變化暴露和/或干擾土壤表面，那么水和泥沙流失可能會增加。此外，有大量文獻表明，河岸帶的植被在減少河道侵蝕方面具有積極作用”。根據1999年《植被管理法》的規定，昆士蘭州政府應當加強和執行對水域周圍植物的保護強度。另外，《2017年科學共識聲明》第一章指出：“在珊瑚礁的海岸線以及沿海和海洋水域發現了海洋廢棄物。研究表明，塑料碎片很可能來自一次性包裝和捕魚設備”。昆士蘭州政府正在采取措施，禁止供應一次性塑料購物袋，并推出塑料容器退款計劃，以應對這一新出現的威脅。塑料袋禁令將于2018年7月1日開始實施，而飲料容器退款計劃將于2018年11月1日開始實施。昆士蘭州還正在制定一項減少塑料污染的計劃，該計劃將考慮其他塑料污染源。

(2)建設管理和創新的文化

昆士蘭州政府正在積極鼓勵創新和管理文化，以改善城市環境中的水質。通過投資于科學、技術和能力建設，為城市雨水管理、侵蝕和泥沙控制制定新的最佳行為準則。這將有助于城市工業和地方政府提供水質改善。城市社區還需要了解水循環以及日常活動和決策如何影響當地水道[4]。《2017年科學共識聲明》建議納入“擴展城市區域的水循環管理”。地方政府和許多自然資源管理機構在提高人們對珊瑚礁集水區水問題的認識和當地社區的知識方面發揮著重要作用。地方信息共享研討會(促進侵蝕和泥沙控制“實踐社區”)也可以作為開展區域或地方運動的工具，以提高當地社區對良好城市雨水管理和城市建筑工地侵蝕和泥沙控制重要性的“水知識”。

(3)恢復集水區

實現生態系統恢復和修復是極其重要的一個環節，僅僅依靠最佳管理做法是無法實現水質目標，只有對生態戰略地點進行恢復，才有助于改善水質和整體珊瑚礁健康。《2017年科學共識聲明》強調，“大堡礁海洋生態系統及其相關集水區是一個動態的、相互關聯的系統的一部分。包括集水區在內的整個系統的狀況對大堡礁的長期健康至關重要”。聲明指出，“幾個集水區的沉積物來源追蹤已經確定，輸送到大堡礁的大約90%的細沉積物來自地表下侵蝕(可能來自沖溝、河岸、或深溝侵蝕)”。一系列的集水區恢復活動正在礁石集水區進行，通過新的試驗方法，為集水區修復提供解決方案。例如，聯邦政府和昆士蘭州政府建立的大堡礁沖溝和河堤聯合項目，提供了一個統一的管理侵蝕和減少泥沙的專項治理平臺，項目匯集了政府、企業和慈善機構的多方資金，計劃在六年內投入了約4600萬美元。項目計劃通過固碳、減少碳排放并減緩水向礁石的沖擊，阻止侵蝕的發生，該計劃延續了在目標地點優先投資的原則，通過采取適當的集水區恢復行動，最大限度地提高水質效益，并提供共同效益，例如生物多樣性、生態系統健康和碳排放。

1.2.2.2 實踐途徑

為了加快實現《珊瑚礁2050水質改善計劃》的進度，需要強有力的科學研究、努力協調投資以及有效的決策治理體系和績效評估體系來支持。

(1)應用行之有效的科學手段

昆士蘭州和澳大利亞政府將與研究機構和其他合作伙伴合作，在《珊瑚礁2050水質改善計劃》的研究、發展和創新戰略(RD&I戰略)中確定與水質量相關的研究需求。在RD&I戰略下，通過科學計劃資助實地研究，以更廣泛的目標(如工業生產力)為重點的研究項目將有助于填補與珊瑚礁水質相關的研究空白，維持和改善從集水區到海岸的水質。為了統籌協調研究、政策制定和管理實踐的三位一體策略，將定期舉辦一次匯集科學家、政策制定者、項目經理、土地管理者和傳統所有者的綜合講習班。此外，管理部門也正在開發自身的科學傳播平臺，以確保可以通過此平臺傳播與珊瑚礁水質有關的最新科學知識。根據《珊瑚礁2050通信網絡計劃》將持續與各國政府和合作伙伴之間召開大堡礁保護與管理會議，以獲取一致的通信信息并協調管理流程。

(2)協調優化投資

(3)協調決策和問責制治理

加強大堡礁管理方案、濕地和漫灘管理以及其他區域規劃和管理活動(如土地利用規劃)之間的協調，發展評估和洪泛區管理，鼓勵并投資于核心自然資源管理活動，如地方伙伴關系、規劃和社區參與，以加強區域合作，集水區和地產規模交付網絡[6]。鼓勵科學家與當地利益相關者合作進行試驗和創新，以開發、測試和評估潛在的新解決方案。主要的治理安排包括大堡礁部長級論壇，負責監督珊瑚礁決策；澳大利亞和昆士蘭州政府執行指導委員會，負責協作、共同管理工作方案，并協調政策、監管機制、實地交付和供資戰略。Reef2050獨立專家小組就Reef信托基金的籌資優先事項提供咨詢意見。珊瑚礁獨立科學小組提供科學專業知識，指導報告，監測和評估水質項目。與當地組織、自然資源管理機構、行業、社區團體和傳統所有者的伙伴關系將指導當地實施和實施該計劃。他們將通過區域伙伴關系和在珊瑚礁2050咨詢委員會的代表為決策和優先事項的確定提供信息。

(4)績效評估

珊瑚礁2050綜合監測和報告計劃(RIMReP)是Reef 2050計劃的總體報告計劃，為珊瑚礁水質改善計劃提供了定量措施，如圖2所示，并分析水質方案、項目設計和治理的有效性和效率，以確定其成敗。適應性管理是確保珊瑚礁水質方案和倡議持續改進的基礎。珊瑚礁綜合監測、建模和報告方案將持續作為評估礁石2050 WQIP目標進展的主要框架內容，并通過大堡礁報告卡每5年1次向聯邦政府進行定期報告。該報告收集和整合有關農業管理實踐、集水區指標、集水區負荷和珊瑚礁健康的數據和信息，它監測和模擬了管理實踐變化對多個尺度的水質改善的影響：集水區、圍場尺度和海洋尺度，并對數據進行分析，以確定實現這些目標的進展情況。目前正在為昆士蘭珊瑚礁水質方案制定一個評估框架，以便為提高水質目標進展的各種機制提供信息。將制定和實施以水質為重點的人為因素監測和報告計劃，與RIMReP內更廣泛的人的因素監測相聯系，實施聯合治理并安排各珊瑚礁委員會通過定期審查和自我評價進行治理效果評估。此外，還分配了資金，用于評估不同的治理機制，以加強方案交付。

圖2 珊瑚礁水質監測

1.2.3大堡礁水域保護措施

(1)大堡礁國家海洋公園開設“觀察珊瑚礁”項目，鼓勵游客、漁民、科研人員、巡航人員以及管理者，通過下載官方App上傳實拍照片，向公園報告大堡礁的異常，推進全民監測評估大堡礁的實況和健康[7]。

白模是消失模鑄造的基礎，其質量控制尤為關鍵。首先，白模加工成形的外觀粗糙度達標，模塊之間黏接的料縫≤1.5mm，且用專用膠抹平不外漏；其次，對于變形的檢查，長度1500mm范圍內變形量≤2mm；最后是白模的放置需要用墊料支撐，在轉運過程中務必小心，注意避免磕碰、損壞。

(2)劃定非捕撈區域。目前大堡礁只有不到5%水域被劃為非捕撈區，新的分區保護計劃實施后，大堡礁1/3的地區將禁止捕魚，禁漁區總面積達到1100萬hm2，同時大堡礁的分區規劃制度將大堡礁分成19個區域，各區對應不同的管理規定，包括各區允許和禁止的活動列表，以及每項活動實施的細節要求，保護程度最高的區域不允許船舶的通行、潛水和垂釣等各種形式的活動[8]。這種嚴格的保護規定將極大的保護和改善大堡礁核心區的生態環境。

(3)加強船舶污染防止立法，如昆士蘭州立法的《運輸作業法(海洋污染)》(1995)、《昆士蘭海事安全法》(2002)、《交通基礎設施法》(1994)等，通過政府立法進一步提高公眾對大堡礁水域生境的保護意識，這一舉措從某種層面而言或多火燒可以改善大堡礁海域的水質問題，從而挽救大堡礁的珊瑚，維持生態系統的相對平衡。

(4)減少碳排放。全球氣候變暖是導致大堡礁珊瑚覆蓋率降低和生物多樣性喪失的主要原因，澳大利亞政府致力于《巴黎氣候協定》，并設定了到2030年，在2005年的基礎上將溫室氣體排放量減少26%～28%的目標，到2050年實現凈零碳排放的目標。這是保護大堡礁免遭進一步破壞的根本措施。

(5)發展虛擬潛水。大堡礁的國家教育中心——大堡礁水族館總館通過其視頻會議項目繼續在全國和國際范圍內進行宣傳，該項目使學校、會議和活動上能夠實現在世界上最大的活珊瑚群中進行虛擬潛水，該舉措不僅能夠為全世界大堡礁憧憬者提供一個更便捷、更經濟的游玩途徑，也能進一步改善整個大堡礁的水質和生態環境。

2 卡卡杜國家公園

2.1 公園簡介

卡卡杜國家公園(Kakadu National Park)是澳大利亞最大的國家公園也是澳大利亞第一個土著居民參與管理的國家公園，面積約1.316萬km，位于澳大利亞北部地區達爾文市以東220km處，公園中有128種爬行動物，占澳大利亞已知的全部爬行動物的17.1%，64種本土的哺乳動物，占澳大利亞的1/4。公園按照地形可以分為5個區：海潮區，水澇平原區，低地區，陡坡和沉積巖孤峰區和高原區[9]。其中海潮區和水澇平原區是重要的水域保護地帶，承載著大量的水鳥和其他水生和海洋物種，水澇平原區的黃水河濕地被拉姆薩爾公約組織評為國際重要濕地，海潮區則包括沿海地區的泥灘、鹽堿地和紅樹林等。

卡卡杜國家公園內的水域為如此龐大且獨特的動植物生物群提供了一個原生態的載體，在維護澳大利亞生物多樣性方面起到了舉足輕重的作用[10]，因此，澳大利亞政府及相關管理部門自1979年澳大利亞成立卡卡杜國家公園以來，就不斷的通過法律法規、運營管理來維持該地區水域內的生物多樣性。

2.2 公園水域內生物多樣性保護

2.2.1簽訂候鳥保護協議

由于卡卡杜國家公園位于澳大利亞北端并且保有充沛的水源和原始的自然環境，因此公園內的潮汐淺灘、漫灘、低洼等水域每年為超過兩百萬只來自北方國度的侯鳥提供了棲息地和庇護所，例如白鷺、朱鹮等。為了保障候鳥順利遷徙以維持卡卡杜公園內的生物多樣性，澳大利亞政府先后與中國(CAMBA)、日本(JAMBA)和韓國(ROKAMBA)簽訂了相應的候鳥保護協定，加入了《波恩候鳥保護公約》，力求與世界各國協同合作以保護候鳥遷徙[11]。例如與中國在1986年簽訂的《中華人民共和國和澳大利亞政府保護候鳥及其棲息地的協定》中的第二條指出，締約雙方應禁止捕獵候鳥和揀其鳥蛋，禁止任何出售、購買和交換候鳥或其鳥蛋(無論是活體還是死體)，以及它們的加工品或其一部分；第三條指出締約各方鼓勵交換有關研究候鳥的資料和刊物、鼓勵保護制定共同研究候鳥的計劃、鼓勵保護候鳥(特別是保護有可能滅絕的候鳥)；第四條指出締約各方應根據各自國家的法律和規章設立保護區和其他保護設施，并采取必要和適當的保護及改善候鳥棲息地的措施，特別是防止候鳥及其棲息地遭到破壞、限制或防止進口和引進危害候鳥及其棲息環境的動植物。

2.2.2魚類保護措施

卡卡杜國家公園是澳大利亞淡水魚類最豐富的地區，共有246種魚類，并且自公園成立以來，陸續發現了許多新的魚類物種，例如2013年發現的長頸魚和蝦虎魚。由于先前公園內出現了以梭魚、鮭魚、泥蟹等作為捕撈對象的商業捕撈行為，使得該物種數量急劇下降，破壞了水域環境下原始的生態平衡，自1989年起，卡卡杜國家公園管理局頒布了公園內禁止商業捕魚活動，僅允許通過公園審核獲得垂釣權的休閑捕魚，并且根據《1999年環境保護和生物多樣性保護法》(EPBC法案)第12.35(4)規定，禁止除魚鉤和魚餌以外的任何方式捕魚，因此在卡卡杜用漁網捕魚是不合法的，包括以小魚為誘餌；條例12.35(5)規定禁止將非公園內的魚和其他動物帶進卡卡杜作為誘餌，以免造成對本地動植物的生物入侵；條例12.35規定禁止在水域內清洗或宰殺魚類，主要是為了降低被鱷魚吸引的風險，保護游客人身安全。

2.2.3應對全球氣候變暖

近年來全球氣候變化已成為生物多樣性保護和可持續發展的一個關鍵問題，氣候變化預測顯示，到2030年全球氣溫將變暖1.3℃，這意味著一年中35℃以上的日子將大幅增加，海平面上升將超過17cm，極端天氣的概率增大。由于溫度增高而降雨量卻沒有增加，這將導致卡卡杜公園內的濕地面臨提前干燥或完全干燥的風險，這對依賴濕地存活的動植物來說，無疑是致命的。并且當地管理局已經研究了海平面上升引起的咸水入侵對該地區低洼沿海平原的影響，這將對海水敏感物種造成毀滅性打擊，如白千層等，紅樹林和鹽堿地、灘涂也將受到嚴重侵蝕，依托此類水域生存的豐富生物種群將受到嚴重威脅。卡卡杜國家公園管理局應對氣候變化的工作重點以下方面：

(1)科學研究氣候變化對公園生物造成的影響。計劃通過精細化的計算機模型，對海水入侵對區域造成的結果進行模擬。繼續現有的動物群(例如扁背龜和鱷魚等)和植物群(例如紅樹林等)長期監測方案，并在2011年完成了對南鱷魚河水域的脆弱性評估，評估其預計將受到氣候變化的影響。

(2)實施適應措施，最大限度的提高公園的復原力。澳政府部門為了協助園區了解和適應不斷變化的不良氣候條件，于2008年在卡卡杜召開了氣候變化研討會，并于2010年制定了氣候變化戰略。協助實施、審查和更新園區的氣候變化策略，以盡可能的減少氣候變到導致的不利影響，通過減少對公園價值的威脅，最大限度的減少碳損失。

(3)與社區、行業以及利益相關者合作以適應氣候變化所造成的改變，通過基礎設施風險評估來確定面臨氣候變化風險的資產，緩解和適應氣候變化。

(4)向社會傳達氣候變化的影響以及管理層針對氣候變化所作出的改變。讓公眾逐漸意識到氣候變化對環境造成的不良影響[12]，督促公眾減少碳排放。

3 對我國國家公園建設的啟示

自2013年十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”以來，關于國家公園試點區、機構體制改革等方案相繼推出，國家公園的建設正穩步進行。水域是國家公園內的重要保護與管理區域，對于維持國家公園的生境和生物多樣性起到至關重要的作用，然而我國國家公園建設尚處于起步階段，不管是在宏觀的法律法則、政策管理還是在具體的管理細節上，并未對水域管理與保護形成系統的標準規范。大堡礁國家公園作為澳大利亞國家公園水域管理保護的典范，雖然我國地理地貌、文化風俗和澳大利亞存在較大差異，但基于我國國家公園建設處于起步階段這一現狀，其中仍然有很多值得我國學習和借鑒的經驗做法。

(1)對國家公園內重要水域制定長期的水域管理保護計劃。針對具有國家顯著性特色、生物多樣性豐富、生態系統服務功能突出的國家公園內的水域，例如三江源國家公園、錢江源國家公園等，此類國家公園水域保護等級高，對于國土空間安全的維護具有戰略性意義，應該制定長期的水域管理保護計劃，科學制定公園內水質目標以及實施戰略，每三年或五年由公園主管部門向當地政府或國務院遞交水質改善成果及所存在的問題的書面報告，當地政府或國務院根據報告書決定未來對管理部門的投入資金。

(2)加緊出臺國家公園水管理與保護法規。目前我國針對水資源的保護的法律僅有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》等具有廣泛意義的法律法規[13- 14]。2021年1月21日我國首部濕地保護法草案提交全國人大常委審議，更聚焦、更具有針對性的水資源保護法律正在醞釀出臺。但目前我國國家公園建設仍處于初級階段，與國家公園相關的法律尚未出臺，過去的《風景名勝區管理條例》與現有的國家公園的管理脫軌，國家公園內水域管理與保護法規仍是亟待解決。

(3)探求多元合作機制，保證充足的水域維護管理基金。設立國家公園管理局對國家公園內水質改善、生物多樣性保護以及維護地形地貌等水域保護工作負主要責任[15- 16]，公園公里局應加強與原住民在管理上的合作，聘用原住民為國家公園的管理人員，使原住民承擔起監測水質、引導游客行為等職責[17]；加強與科研人員的深度合作，科學監測水域的水質、生物多樣性，進而科學制定管理目標和管理計劃；加強與社會資本的溝通交流，仿照國外的融資模式，使國家公園管理市場化，設立水域保護基金、信貸等擴大公園管理資金池。

4 結語

本文分別探討了澳大利亞大堡礁海洋公園(海域國家公園)與卡卡杜國家公園(陸域國家公園)在水質保護與生物多樣性保護等水域保護與管理上的機制和措施，并對我國初步建立起的國家公園從水域保護的角度提出了制定計劃、完善法規、加強合作、設立基金等啟示，以期為國家公園建設提供一定借鑒意義。但由于所搜集資料有限，另外我國與澳大利亞國情也存在明顯差異，因而缺乏具有針對性的系統性總結，未能對整個澳大利亞國家公園的水域管理保護從更深層次的分類維度展開深層分析，后續的研究可以對此展開深入討論。