影響黨校文書檔案質量因素分析及對策研究

摘 要：影響文書檔案的質量因素既有文件起草環節因素，也有文書檔案收集環節因素，還有文書立卷歸檔等環節因素。本文分析了黨校文書檔案特征，探討了文件處理與檔案管理之間的關系，提出了文件處理環節影響檔案質量的具體因素，并從全生命周期理論角度，就進一步提升黨校文書檔案質量提出具體對策措施，對提升黨校文書檔案質量具有積極現實意義。

關鍵詞：文書檔案質量;影響因素;黨校;檔案管理

概述

根據《文書檔案案卷格式》（GB/T9705-2008）規定，文書檔案是反映黨務、行政管理等活動的檔案。黨校文書檔案是指黨校黨務、行政管理等活動的檔案。其由文件轉化而來的，文書檔案的前身是文件，檔案是其最終歸宿。黨校文書檔案是黨務、行政管理活動的歷史記錄和重要產物，也直接體現了黨校黨務、行政管理活動的質量和水平。文書工作與檔案工作有著各自不同內容和特點，其中，文件處理是黨校在黨務和行政管理過程中，圍繞公文撰寫、印制、辦理、立卷及歸檔等一系列環節所進行的具體的行文工作，反映各個處理環節間的緊密銜接關系。從文件轉化為檔案是以“歸檔”這一工作程序為界限，“歸檔”前屬文件處理范疇;“歸檔”后屬檔案范疇。從文件的全生命周期理論分析，從文件生成到消亡經歷四個階段：文件制作—文件現實使用—文件暫時保存—文件永久保存四個階段。其中，前兩個階段屬文件處理范疇，后兩個階段屬檔案工作范疇，可見，影響文書檔案的質量因素既有文件起草環節因素，也有文書檔案收集環節因素，還有文書立卷歸檔等環節因素。

1 黨校文書檔案特征分析

黨校文書檔案涉及黨務、行政管理等領域，種類眾多、綜合性強，較為全面地反映黨校各項工作及活動情況。與其他專業檔案相比，有其自身特點：

1.1 綜合性

黨校文書檔案主要是通過黨校辦公室或教務室等內設行政管理機構，即黨校的綜合檔案室進行專門管理。從黨校文書檔案的類型來看，主要包括了人事、基建、科研、財務、教務、黨務等不同材料。從文書檔案的來源來看，既有上級印發或本校制定的規范性、政策性、指導性文件，還包括黨校內部各部門之間的往來文件或修志編史的文件資料。

1.2 行業性

黨校文書檔案是在日常教育教學、行政管理過程中產生和形成的文書檔案，突出反映了黨校這一“主體”。如黨校的年度工作計劃、年度工作總結、重要工作報告、簡報、參學人員名冊等，這些檔案從內容方面突出體現其“黨校”的行業性特征。

1.3 保密性

黨校文書檔案中有的涉及校黨組、行政各類會議，有的涉及人事、財務商議等涉密的會議資料，以及上級來文中的涉密文件，還包括黨員違紀處分材料，與有關單位協商簽訂的合同、協議書等，具有保密性強的特點，黨校文書檔案的開放程度不高，主要是滿足黨校自身發展及本校管理使用。

1.4 階段性

從文件產生到消亡所經歷的四個階段來看，黨校文書檔案管理具有其階段性特點。且黨校行政管理部門較多，文件資料來源具有顯著的分散性特征，文書檔案的收集、整理常以年為一個周期。但一些階段性工作所產生的文書檔案則需要即時收集、歸檔。如黨校開展的相關主題教育活動，通常在活動結束后，及時做好收集、歸檔工作。

2 黨校文件處理與檔案管理關系

從文件處理與檔案工作的概念、程序及文件的全生命周期論角度分析，黨校文件處理與檔案管理二者存在著緊密的內在關聯關系。文件處理直接影響著檔案質量和黨校檔案事業發展。首先，黨校文書檔案直接來源于文書工作，文書工作的主體是文件，將黨校黨務及行政管理過程中形成、使用的文件完成文件處理相關程序后立卷歸檔。這時，就從文件運行專斷至檔案管理環節。可見，黨校文件是文書檔案的基礎和來源，文書檔案則是黨校文件的最終歸宿。因此，文件處理工作質量既影響著黨校文件質量，也直接關乎著黨校文書檔案質量。可見，文書檔案質量基礎是文件處理工作，受文件處理質量的直接影響。其次，文書檔案作為黨校最真實、可靠、權威的憑證，從根本上展現出黨務及行政管理信息的可靠性和確定性。文書信息的這種可靠性和確定性是信息存在價值的根基。在黨校日常教育、教學、人才管理過程中對文書檔案信息產生巨大需求，對文書檔案所承載著的信息質量也提出更高的要求。因此，作為黨校文書檔案管理部門，既要重視信息化技術的應用，更要重視文書檔案資源的質量管理，確保其承載著的檔案信息優質、準確、完整。再次，文書檔案信息的準確性、完整性來自形成其檔案的文件資料的初始質量。可見，提高黨校文書檔案質量的要求應貫穿于文書檔案信息產生、留轉、歸檔、保管的全過程。這就要求把好文件質量關，科學規范地做好文件處理工作。

3 黨校文書檔案主要質量問題

從文件處理的視角來看，因文件處理環節的不規范而影響文書檔案質量較為普遍。根據《國家行政機關公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》）的相關規定，文件處理有嚴格的流程和要求。由于文件處理而影響后期文書檔案質量不規范的現象主要表現在以下三個環節：

3.1 文件形成階段

文件形成階段是公文處理的首要環節，也是影響黨校文書檔案工作質量的重要階段。這一環節，主要存在：1）公文文種選擇不準確，“請示”與“報告”混淆，“報告”中夾雜“請示”事項，導致行文文種不規范。2）公文格式不規范，通常，公文標題由單位—內容—文種構成，但公文標題中有時僅有“文種”。如，出臺相關“通知”文件時，僅有“通知”，未見行文單位和內容。載入發文字號不規范，按照《辦法》規定，發文字號應由“機關代號—年份—序號”組成，但在實際操作過程中，不規范、不準確的現象時有出現。3）文件的載體/字跡不規范。例如，沒有規范地按照國家規定的A4或16開紙張，未留裝訂線;書寫時，選用圓珠筆、鉛筆等不耐久字跡材料。

3.2 文件流轉階段

文件起草完成后，進入了運行流轉過程，該過程的不規范同樣會對文書檔案規范管理構成不利影響。例如，收文登記手續不規范，未實行專門人員負責收發文，導致文件流轉過程中遺失。此外，還缺少相關流轉手續。例如，文件處理中缺少簽發人意見。根據文件處理的相關規定，正式行文需要有領導簽發意見，只有經核準簽發，據此打印的文件正本才具有法律或行政意義上的有效性、嚴肅性。

3.3 文件保存階段

納入歸檔范疇的文件資料應及時移交至檔案管理部門，由檔案管理部門按照文書檔案管理的相關規定和要求進行收集、整理、編目。但從實踐中，文件保存移交不及時，散亂放置于文件起草者或者部門，文書檔案漏歸、忘歸、歸檔不完整的問題依然存在，導致后期文書檔案整理不齊等不規范，影響了文書檔案管理質量。

4 黨校文書檔案質量影響因素分析

黨校文書檔案質量出現上述各種問題，既有文件處理階段的不規范問題，也有后期進入檔案管理環節存在的不規范問題。究其原因，主要有：

4.1 思想認識差異

黨校文件處理與檔案工作二者存在著既相互聯系又相互制約的關系。但由于從事文件處理與檔案工作并非同一人或同一部門，這就使得具體從事這兩項工作的人員，對于文件處理與檔案工作在思想認識方面存在差異，導致實踐中存在不規范現象。例如，文件處理人員缺乏相應的檔案意識，不能從文件處理的規范化的角度，按照檔案質量要求來處理文件的起草、流轉、簽發、暫存等。這種認識上的差異，導致文件處理環節達不到檔案管理的標準和要求，影響文書檔案管理質量。

4.2 工作體制限制

文件運行與檔案管理是兩套不相同的運行體制。其中，以公文為例，文件運行包括擬稿、審核、審批、會簽、用印、報送/發布;而文書檔案管理流程則包括收集、整理、保管、鑒定、統計、編目與檢索、編研等。每一類的運行體制又有著明顯的區別，例如，公文擬稿的規范要求是遣詞用字要規范，人名、地名、數字、代號等要準確，情況要確實，觀點要明確等等;而文書檔案則包括若干明確的規范標準和要求，例如電子文件應嚴格遵守《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》，歸檔則要執行《黨政機關電子公文歸檔規范》，案卷格式則要落實《文書檔案案卷格式》，以及《檔案分類標引規則》，等等。由于文書檔案工作的內在質量要求成為辦文部門與檔案管理部門之間的無標準交接，運行體制的脫節，最終使規范化標準脫節。

4.3 工作制度不足

黨校文件處理工作滲透于黨校各個部門之間的日常職能活動中，如教務部門、財務部門、教學部門等等，既有橫向的內部聯系，也有縱向關系;既有體現黨校文件處理與檔案管理工作的群體素質，也體現到具體執行過程中的若干個體差異。文件處理以及檔案工作是由具體人員落實，由于個體人員的業務能力、業務素質的差異，以及相應的規章制度的不健全，導致了文件處理達不到檔案管理規范化要求，影響檔案管理的質量。

5 黨校文書檔案質量管理對策

文書檔案質量直接體現了黨校的科學化管理水平，且文書檔案多由部門文件組卷，經歷起草、修改、簽發、繕印、歸檔、立卷等若干環節，每個環節的質量都會影響到后期的文書檔案管理質量和水平。黨校黨建、行政管理工作中的文件處理與文書檔案工作密切相關，其中文件處理是文書檔案工作的前提和基礎，文書檔案是文書的最終歸宿，或者說是文件處理的延展，二者密切相關、相輔相成。因此，應遵循文書檔案管理規律和特點，堅持全生命周期理念、一體化管理模式，檔案管理部門要牢牢守住質量底線，強化部門間的協作、聯動，共同提升文書檔案管理質量和水平。

5.1 樹立全周期、一體化管理意識

從黨校領導，到黨建、行政管理部門分管領導，以及部門負責人，尤其是檔案管理部門負責人要牢固樹立全周期、一體化意識。從文件起草、核稿到簽發、繕印等每個環節都要嚴格按照《國家行政機關公文處理辦法》的規定，把握好文件處理的每個環節質量。改善文件處理，以及文書檔案管理環境，從人、財、物等方面加大支持力度。加強從事文書檔案管理人力資員配置，加大資金撥付力度，為黨校行政管理，尤其是信息化、自動化管理提供軟硬件保障。其次是提高具體從業人員的全生命周期和一體化意識。尤其是行文者，要從文件起草、登記、流轉、制發、繕印、蓋章等各個環節嚴格遵守相關規范和標準，切實從源頭把質量放在首位。例如，注重公文制發、檢查和復核，尤其是要做好文件的內容、文種、格式、發文字號等進行復核，以及文件載體的選用，如紙張大小、紙張厚度和尺寸等，均應符合規范標準要求。文稿字跡要清楚、規范，切實提高文件全周期質量。再次是加強溝通協調。文件起草者與文書檔案管理者之間要經常性的加強溝通和協調尤其是作為文書檔案管理者要關口遷移，將文書檔案管理的相關標準和規范要求向文件起草者宣傳講解，從源頭把控質量。

5.2 建立全周期、一體化管理流程

黨校文件處理與檔案管理分屬不同部門處理，實行文書檔案的全周期、一體化管理，需要將部門及人員從事文書檔案管理工作進行統一分工，實行流程再造。應將文件處理與檔案管理工作從組織形式到具體工作流程進行統一把握，實行統一指揮，分工負責，密切配合，使文件處理與文書檔案管理無縫對接，流程更加科學、合理和規范。首先，要求文件起草部門按照文書檔案管理的標準和要求，將公文進行規范登記、收集、錄入、掃描，并及時將處理過的文件資料完整保存，做好隨時移交至檔案管理部門各項準備工作。其次，要求要將辦結的公文整理、排列和裝訂，整理時，既要留存原件，更要留存批辦件、辦理結果等，涉及公文全周期的文件資料都應納入歸檔范疇。排列和裝訂時要按照文書檔案標準和要求，如結果在前原則進行;裝訂則按照文書檔案歸檔標準進行。再次，做好交接溝通。即文件起草部門與文書檔案管理部門之間進行必要的溝通和交接，確保歸檔前的各項流程與歸檔后的管理流程銜接順暢。

5.3 制定全周期、一體化管理制度

為了有效推進文件處理與文書檔案一體化落到實處，需要建立融合二者長效發展的制度體系。首先，應將黨校行政管理、檔案管理、教務處、辦公室、人事科等相關部門，在文件處理與文書檔案管理過程中的分工，以及各自的工作職責進行詳細的制度化、科學化，切實將文件處理與文書檔案責任細化到文件處理的各個環節，細化到部門的具體人員。其次，建立全周期、一體化文書檔案工作流程，建立規范、明確的規章制度，實現文件處理和文書檔案管理的全過程規范、科學、高效。再次，加強出臺的規章制度的培訓學習。組織文件起草人員、檔案管理人員進行同堂培訓，大力宣傳文書檔案的整理標準和規范要求，提升文件處理的質量，將質量標準和要求提前至行文之初。

5.4 培養全周期、一體化管理隊伍

無論是文件處理還是文書檔案管理過程中存在的不規范問題，歸根結底與從業人員的思想認識、工作態度和業務素質密不可分。為此，黨校行政管理部門以及檔案管理部門都應高度重視文書檔案管理質量。加強對全周期、一體化文書檔案流程、制度及業務知識的培訓和學習，提高文書檔案處理水平。可通過定期舉辦文書處理、檔案專業知識講座，開展業務知識探討，切實提高文書從業人員以及文書檔案管理人員的業務素質。要加強對文書檔案工作重要性的認識，把握文件處理與文書檔案管理的特征和規律，以及二者之間的密切聯系，適應新時期文書檔案高質量管理的新要求。

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作者簡介：周曉芹（1968— ），大學學歷，中共鄆城縣委黨校館員，主要從事檔案管理研究。