城投公司轉型與發展的思考

黎文思

隨著經濟增速放緩，城投公司城建投資力度收緊，項目開發進程放緩，所產生的影響值得重視。城投公司是由地方政府設立且承擔政府投資項目和融資功能的獨立國有法人企業，在地方上起著促進地方經濟與產業發展的重要作用。隨著市場環境的變化、國家對地方政府債務情況的控制，城投公司逐步顯現出相應問題。針對亟待解決的問題積極思考，探究城投公司的發展與轉型道路，從問題中找到優化的方法，才能幫助城投公司實現自我轉變，使其更加迎合新時期的發展。

城市建設投資公司簡稱城投公司，1991年上海率先成立城投公司，城投公司正式面世。城投公司是全國各大城市政府投資融資平臺，承擔著相應的政府職能，屬于較為特殊的市場經營體。與傳統公司或企業最大的不同之處在于：大部分城投公司是不具備市場化盈利能力或市場化盈利能力較弱的。傳統企業強調以盈利為核心，而不少城投公司則是通過政府補貼的方式實現盈利，這就與許多傳統公司的核心目的存在本質上的差異。在自身盈利條件不充分的前提下，要想實現良好的發展，致力于優化內部問題積極進行轉型是城投公司的必經之路。在轉型道路上，城投工作受政府投資融資影響，資產質量容易存在瑕疵，這也在很大程度上影響了城投公司通過資產的運營管理來獲得更多收益以實現良性轉型發展的可能性。在現實情況下充分認識到當下城投公司體現出的問題，著重思考在轉型上存在的阻礙，將各種問題與阻礙進行針對性分析，探究轉型的發展方向，在做好充分思考后將可實施的辦法落實到日常工作中來，力求通過發現問題、解決問題、促進轉型的方式幫助城投公司實現自我升級。當然，在針對城投公司轉型道路的思考上，不能停留在表面。通過結合城投公司的特殊性和相對優勢，基于城投公司的特點找到問題并予以解決，這樣才能促進城投公司實現良性且可持續的發展。

一、城投公司特點解析

（一）城投公司對政府有較重的依賴性

成立城投公司的核心是幫助地方政府開展公益性或半公益性的業務，比如城市基礎設施建設、土地開發整理、水電煤氣供應、大棚改造等。在這一過程中，城投公司承擔融資職能，幫助政府獲得融資。但在實際運作的過程中，地方政府并不注重城投平臺的盈利能力，而注重的是在業務的不斷發展中實現公司規模擴張，從而以更低的成本進行融資。與國有企業相比，城投公司與國有企業的實際控制人都是政府，但國有企業是以盈利為目的，而城投公司則更加依賴地方政府的加持。這就導致了兩者之間的關注點實現了偏移。針對國企，我們會更加關注企業的現金流狀況和盈利情況，而城投則會更加注重對所屬區域的財力賦予更大權重。這就表示，對于更加依賴政府的城投公司而言，一旦發生問題，就容易促使投資者對整個區域政府態度發生轉變，從而出現以區域為單位的系統性風險。

（二）城投業務盈利能力相對有限

城投業務大部分屬于公益性業務，行業盈利能力普遍較弱。在投資數額巨大的前提下，城投的資金回收時間卻普遍較長。與一般工商類企業相比，城投公司因為所涉及的項目一般是民生工程或基本建設類項目，所以所涉及的規模往往較其他企業更大，規模大且限期長的特點導致城投無法向其他企業一樣實現短期收益具象化。并且，受項目特殊類型的限制，城投的盈利情況也相對較弱。

二、城投公司轉型現狀及相應誤區

城投公司在某些方面上來講，充當著實現政府融資工具的角色，由此可得，城投公司的經營管理與盈利能力受政府因素的影響較大。城投公司要想實現積極轉型，部分人員認為只要順利脫離政府的限制就是進入了發展的重要轉折點。因此，基于此想法，要想脫離政府的限制，主要實施的轉型道路大致可分為兩種。一種是參考國企改革的要求進行內部重組，從融資平臺的身份轉變為一般性國有公司。大部分人員會認為，一旦城投公司成為了普通性質的國有公司，這樣就脫離了政府這一控制人的限制，所產生的相應局限和相關問題也就能迎刃而解。這種轉型方式是將自身的政府公益性性質過渡到普通經營性性質上來，實現政府性朝著一般公司性質的轉變。另一種轉型道路是剝離原先承接的債務，成為一個單獨的實體。在部門下只承接公益類的項目，而不代表政府舉債。不管哪種轉型方式，其目的都是弱化對政府的依賴性，把政府的信用剝離出去。但將城投公司所轉型的方向簡單地理解為純粹市場化是不正確的。轉型下對資產進行重組、調整組織結構、轉變發展規劃都是實現順利轉型的一系列嘗試，并不等于一旦實施上述單一內容，與政府脫鉤就完成了轉型。這是因為受城投公司特殊性質決定，城投的轉型不能盲目擺脫政府，正確的方式是圍繞其核心定位，找到市場和項目的結合點，以此對日常工作進行優化，并且結合創新的機制承接相應職責，促使產業發展布局實現優化，最終達到政企雙贏的局面。

三、城投公司存在的問題

（一）債務規模變大導致償債壓力變大

隨著城投公司所涉及項目逐步變多、項目進程逐步推進，城投公司所涉及的債務規模也不斷變大。債務規模的加大意味著有更多的債務等待被償還，但城投公司的普遍盈利能力較弱，償還債務的周期較長以及資金的流動性較弱。當城投公司償債能力與實際債務之間失去平衡時，容易引發振幅流動性危機和支付危機出現。并且，受債務規模影響，城投公司還存在債務負擔過重、融資渠道受阻、償債壓力變大的問題。上述問題就像是個惡性循環，一旦城投公司債務規模變大，債務的負擔勢必會加重。一方面，過大的負擔會影響城投公司的項目進程和日常運營管理，導致部分項目無法按期交付。另一方面，若負擔債務過重，融資勢必會受到相應阻礙。因為過高的資產負債率無法滿足融資方的風控要求，且融資方出于對資金風險的管控，也將規避或盡可能減少與償債能力出現問題的城投合作。此情形下，城投公司會呈現較大的壓力，于實現轉型獲得良性發展有害無益。

（二）資產問題顯著

城投公司普遍資產量不高，優質資產較少。這是因為城投公司所涉及項目大部分是以公益或半公益為目的的，非經營資產越來越多，自然經營性質的資產涉及就相應較少。以盈利為目的來做衡量，優質資產勢必要給公司或企業帶來相應的資金支持，而在這方面城投公司的資產情況是相反的。并且，城投公司所承接項目大多是為政府服務的，受政府影響，城投公司往往缺乏核心資產。核心資產的缺失會導致城投公司的資產收益較低，流動性差，經營能力無法實現獨立且沒有自主處置權。在缺乏獨立的情況下，城投公司容易欠缺獨立的經營能力，其投資方向也不甚明確，這對實現經營能力的提升會產生較大的阻礙。C7190285-9A30-42A9-AEF5-9D2FAB1B5BA1

（三）業務結構單一

城投公司主要業務大多是幫助政府完成地方基礎設施建設，以基礎建設為核心的業務結構相對單一甚至是單薄，若始終以委托代建為主展開相應業務，所涉及的業務類型可能就會因為委托代建的限制形成單一化局面。也就是說，城投公司受委托代建的影響，業務獲取較為被動，獲取的業務類型也會受委托代建業務相對固定的限制，呈現出結構單一化的特點。受限于單一的業務結構，城投公司要想實現轉型、擴展更多可涉及的業務，其支撐力和相關經驗則相對薄弱，難以在激烈的市場競爭中產生優勢。

四、城投公司轉型所面臨的瓶頸及解決方向

（一）市場化業務不足需積極擴充市場

城投公司容易因為較高的債務風險限制自身資金運作。良性的資金運作是企業獲得發展的前提條件，將此作為城投公司轉型成功的標志，所要解決的瓶頸就是城投公司負債率的相關問題。城投公司的負債率高，這會導致城投公司到期兌付債務的理想局面存在較多不確定因素，公司所面臨的壓力較大。并且，受市場化業務不足的影響，城投公司在擴大自身效益方面也存在相應困難。沒有良好且豐富的資源和業務作為支撐，城投償債能力難以獲得保障。在業務方面，當前城投公司開展的業務較為基礎且單薄，自主開展的市場化業務相對較少。產生這一現象的主要原因涉及兩個方面：一方面是城投將大量精力用于政府基礎設施建設，前期投入較高，后期回收較慢，資金容易存在積壓，相應的壓力較大;另一方面，城投公司受限于常規業務的影響，自身創新意識和創新能力還有待提升。由于城投市場化經營意識及創新方面都存在局限，所以想實現市場化轉型的目標也顯得格外艱難。

為破除上述瓶頸，優化城投經營方向是實現轉型發展的可行之路。合理認識城投的經營項目問題，轉型需將公益性和盈利性項目分開進行區別經營。公益性項目確?；A建設進程和項目落地情況，而盈利性項目則要進行轉型方面的思考，著重進行改革。首先，城投公司要以市場化的思路對盈利性項目進行經營管理，加強激勵機制落實情況，以市場化為導向進行相應的安排調整。其次，應注重整合手中的優勢資源，使資源能夠在盈利性業務或項目上發力，實現資源的有效利用。最后，城投公司在順利執行上述發展改變后可逐步考慮實施對外拓展戰略。在轉型過程中有意識地將核心業務進行適時的區域外擴張，使其逐步擺脫政府的限制，發揮出更大的作用和價值。

（二）政企邊界模糊需解放思想建立完整制度

政企分開是實現城投公司轉型的前提。若公司始終受政府管理，相關指令性任務消耗公司經營的大部分精力，那么公司將無暇思考戰略發展問題，無法將轉型與發展提上日程。在此情況下公司需解放思想，建立完整的企業制度、健全組織架構、實現人才戰略升級。在建立完整企業制度時可向國有企業吸取經驗，公司可設立黨組織、董事會、經理層等，幫助公司規范治理結構，完善權力與責任的落實問題。在運作上起到協調作用，將各層級相應的能力和責任實現結合，確保公司能有效運作起來。在轉型發展道路上，城投公司需要充分落實短期、中期、長期的發展目標，掌握發展節奏。短期轉型與發展需要著重強調規模建設，將城投公司的規模逐漸擴大，以此來增強競爭實力。中期發展需要著眼于布局工作，實現公司良好布局，以此來穩定公司實力，擴大自身影響力。長期發展需將人才的重要性進一步提升起來，任何時候人才都是保障公司長遠發展的重要條件。由此梳理城投公司轉型發展的思路，在改革上公司要實施長期的人才戰略，將人才吸引、人才保留、人才利用做到更好。為了實現短期及中期目標，企業需要建立健全績效機制和薪酬體系，利用完善的制度及獎勵激發內部員工的積極性和創造性，為公司發展貢獻出應有的力量。同時，公司還需著眼于外部市場環境，加強自我學習和外部交流能力，從其他區域城投公司中汲取發展經驗和可借鑒的方法，幫助自身實現進步。

（三）區域資源限制需通過改革得到解決

城投要想實現良好轉型需重視對區域資源的利用。國有企業和城市資源一旦被整合起來，能有效解決城投優質資源欠缺的問題。有優質資源做保障，城投公司要做的就是優化資產結構，內部優化重組，進而提高資產變現的能力。結合實際情況來看，整合后的城投公司容易出現經營管理分散的問題，要解決此問題可以將精力著重放在母公司和關鍵子公司身上，增強集團母公司核心競爭力?；诖藯l件下，優化調整業務同質化、橫向競爭嚴重的公司，并且存在債務問題、發展潛力弱的子公司進行逐步剝離。在保留核心競爭實力的同時，削減對轉型發展存在阻礙的子公司，可保障城投公司輕裝前行，快速實現轉型優化。

五、總結與展望

城投公司要實現轉型與積極發展，正確認識城投公司的特點是進行轉型的前提。在決定轉型之后將與政府完全剝離的錯誤思想予以糾正，充分認識到公司的特性和實際情況，能夠幫助公司更好地認清當下存在的顯著問題及實施發展存在的瓶頸。針對問題和瓶頸積極思考破除辦法并制定短期、中期、長期發展目標，以此幫助城投公司找到轉型發展的正確道路，實現良性轉型。在這一過程中，改革道路并不是單一的，由此，方法也需實現舉一反三才能更加充分地應對轉型過程中面臨的問題。C7190285-9A30-42A9-AEF5-9D2FAB1B5BA1