新《檔案法》背景下檔案開放的優化路徑

聶云霞 陳煙然

摘 要：檔案開放是檔案資源深度開發和社會共享的基礎與前提。新《檔案法》對檔案開放提出要求，同時指明了方向。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》進一步提出加快推進檔案開放的任務。但在檔案開放過程中也存在相關法規、安全、標準等的執行困境。因此，在梳理檔案開放條款變化基礎之上，從“填空”和“留白”兩個視角，提出在法規、技術、標準、需求、民眾檔案素養等層面的檔案開放優化路徑。

關鍵詞：新《檔案法》；檔案開放；優化路徑

分類號：G279

The Optimization Path of Archives Opening on the Background of the New Archives Law

Nie Yunxia， Chen Yanran

（ Humanity School of Nanchang University， Nanchang， Jiangxi 330031 ）

Abstract： The opening of archives is the foundation and premise of in-depth development and social sharing of archives resources. The new Archives Law has put forward requirements and pointed out directions for the archives opening. The "14th Five-Year" National Archives Development Plan further proposes the task of accelerating the opening of archives. However， in the process of archive opening， there are also difficulties in the implementation of relevant laws， safety and standards. Therefore， on the basis of sorting out the changes of archives opening clauses， proposes the optimized path of archives opening from the perspectives of "fill in the blank" and "leave the blank" in terms of regulations， technology， standards， demands and public archives literacy.

Keywords： New Archives Law； Archives Opening； Optimization Path

檔案開放有利于檔案館實現服務社會功能，體現民主精神，標志社會進步。[1]2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》[2]（以下簡稱新《檔案法》）相關條款對檔案開放作出更加明確的規定。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《“十四五”規劃》）強調加快推進檔案開放、提升檔案利用服務能力、鼓勵其他檔案館向社會開放檔案。

當下，國外檔案開放的普遍趨勢和做法是廢除封閉期，開放內容有可分割性，開放審查有可操作性，其政府信息公開與檔案公開有銜接性。法國2001年建立開放式檔案庫，2005年開始設立HAL平臺存儲開放存取記錄，是法國最具影響力的免費開放倉儲[3]；英國建立了相對完善的開放審核流程；美國檔案信息化和檔案服務水平高，檔案開放率高達80%。[4]

近年來，我國在檔案開放方面也有不少新探索。例如北京市檔案館探索出“三結合三階段”檔案開放鑒定新模式[5]；青島市檔案館開辟了細化鑒定等級、拓展鑒定深度、推動鑒定前端延伸等開放鑒定新路徑；南京、天津、四川等地加大民生檔案開放力度，方便了民眾生活。

綜上所述，國內外有關檔案開放的研究和實踐多聚焦于檔案開放理論、鑒定、編研、目錄體系、信息公開等方面，而基于國家政策法規對檔案開放進行全面闡述的文章較為鮮見。鑒于此，以新《檔案法》為背景，探討檔案資源深度開發、檔案資源社會共享的優化路徑就顯得重要且緊迫。

1 新《檔案法》背景下檔案開放優化的導向

新《檔案法》中的檔案開放條款更多考量了檔案利用者的權利訴求，在檔案開放實踐中，檔案部門應堅持以人為本原則，盡可能滿足利用者個性化、多樣性的利用需求。

1.1 面向社會公眾，以人為本

一方面，堅持以人民為中心。新《檔案法》第二十八條將已開放檔案利用主體擴大至外國公民，不區分國籍、地區，對國內外利用者一視同仁；第三十一條規定，向檔案館移交、寄存、捐獻檔案的單位和個人，可以優先利用該檔案，對不宜向社會開放的部分，可以提出限制利用意見。另一方面，開啟權利救濟渠道，保障民眾權益。第二十八條首開檔案利用權利救濟先河，“檔案館不按規定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴”；第四十六條規定，對檔案違法行為，任何單位和個人有權向檔案主管部門和有關機關舉報，為檔案開放利用過程中涉及的權力問題提供救濟途徑。諸如此類救濟機制可以有效解決利用者與檔案部門的矛盾，推動檔案部門履行法定義務，促使檔案利用權利從法定權利轉化為實有權利。

1.2 面向社會責任，擔當使命

強化責任擔當意識，把牢檔案開放工作的政治性、安全性、時效性，是推進檔案開放工作的根基。新《檔案法》第五條規定，“一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企事業單位和公民”等社會主體，均有保護檔案的義務；第十二條規定，落實檔案工作責任制、健全檔案管理制度，重視對檔案收管用銷等工作的監督檢查；第十八條指出，檔案館應該踐行與相關單位在檔案開放利用方面相互協作、聯合辦展、共同編研出版有關史料的責任。

關于檔案開放審核，新《檔案法》第三十條規定，根據是否已移交進館來確定各主體的審核責任。這樣一來，各社會主體在檔案開放中的責任得以明確，不僅保障了檔案開放審核工作的有序開展，也為最大限度滿足檔案利用者多樣化利用需求提供可能。[6]

1.3 面向社會公益，服務至上

新《檔案法》進一步強調開放檔案的公益性。例如，第二十七條“國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案”。《“十四五”規劃》也鼓勵有條件的綜合檔案館向社會公眾全年開放或將開放時間延長。

作為文化傳承、傳播的重要機構，檔案館正采取有效措施不斷滿足人民群眾日漸增長的精神文化需要。新《檔案法》第三十四條規定，“國家鼓勵檔案館開發利用館藏檔案，通過開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等活動”，發揮社會教育功能，傳承紅色基因，增強文化自信，支持鼓勵檔案館開展文化教育宣傳活動，凸顯了新時代檔案部門在推進文化強國建設、增強文化自信等方面的重要性。[7]

1.4 面向社會模式，由泛入微

新形勢下檔案開放工作重心逐漸由宏觀和高層轉向微觀與基層。新《檔案法》第七條指出，“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業發展”，引導社會資金投向檔案科研創新領域；第二十七條細化了可以提前開放檔案的范疇，使檔案開放工作更具可操作性。

2 新《檔案法》背景下檔案開放的困境

新《檔案法》為檔案開放提供了法律保障，但在法規、安全、標準等的配套執行方面還存在困境。

2.1 法規：法律法規的滯后影響檔案開放效率

目前，檔案領域不少現行行政法規和部門規章已明顯不適應新形勢和新任務的要求。例如《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《檔案法實施辦法》）《各級國家檔案館開放檔案辦法》《科學技術檔案工作條例》中的相關條文要求已明顯落后于新《檔案法》有關規定。在加快檔案開放語境下，具體的檔案開放鑒定辦法明顯滯后。雖然現行《檔案法實施辦法》將“不按照國家規定開放檔案”寫入罰則，但該條款基本未能落實。實際工作中，出于責任規避意識，檔案開放工作常常較為保守。

2.2 安全：檔案開放數據可能引發科學倫理問題

當前，我國檔案數據開放工作主要是依托政府數據開放平臺開展，處于起步階段，開放的檔案數據多存在數據格式不規范、數據樣本少、容量低等問題。[8]《“十四五”規劃》提出大力推動科學數據與科研檔案協同管理，這勢必會給醫療檔案的開放帶來新的挑戰。有國外研究表明，醫療檔案中，有效的、無效的醫療檔案數據并存，不適當或不受控制地使用未經科學驗證的數據可能會對患者造成傷害，引發數據污染、深度偽造等倫理安全問題。[9]互聯網時代，傳播的快捷性、廣域性已經超過了科學嚴謹性，公開的檔案也可能是陰謀論的理想滋生地（例如，聲稱疫苗是自閉癥的致病因素等）。因此，隨著檔案開放的制度化、常態化，也應更加關注檔案開放倫理層面可能產生的問題。

2.3 標準：籠統的開放審核掣肘檔案鑒定效果

新《檔案法》及現行《檔案法實施辦法》有關檔案開放審核的相關規定較為籠統和抽象，沒有明確的鑒定標準。例如同一內容的檔案有的區縣鑒定為開放，有的區縣鑒定為延期。檔案解密并不意味著檔案開放，解密之后的檔案還要經過劃控、開放的流程才能向社會公開，因此，制定具體、完整的檔案開放審核制度很有必要。目前，北京市、青島市檔案館在檔案開放鑒定方面已探索出一些成果，但放眼全國，還鮮有將開放鑒定流程制度化、規范化、智能化，并形成跨部門合作審核機制的做法。此外，檔案的開放鑒定還存在數字化作用發揮不夠，開放工作效率低導致短期內難以完成存量檔案鑒定以及與增量檔案開放鑒定銜接等問題。[10]

3 新《檔案法》背景下檔案開放的優化路徑

3.1 檔案開放須“填空”

3.1.1 健全配套法規，完善檔案開放法制環境

一是明確檔案開放中的權責問題。梳理責任清單內容和條款，劃定盡職免責范疇；明確劃分檔案開放權責，賦予檔案形成單位主要責任，檔案館輔助責任，并賦予檔案館對檔案形成機關檔案開放工作的協調、監督和審查權力。[11]二是完善檔案行政程序以約束行政權。應健全和完善檔案行政程序，以合理方式理解和權衡相關利益。一方面，可通過公民參與等方式，使權利相關人得以表達自身利益；另一方面，形成公開透明的程序，落實公民有效監督。[12]三是完善境外檔案法規。對于域外規制對象可采取“雙重遵從”的境外檔案管理原則，即境外檔案管理在遵從所在國家或地區檔案法律法規的基礎上，也需遵從我國檔案法律規定。[13]四是構建更加完善的救濟制度。例如，“在履行政府信息公開職能的過程中，國家檔案館不是行政機關和法律法規授權的組織，也不是復議訴訟適格主體，相對人不服其行為可以通過投訴、申訴、質詢等方式尋求援助；但在履行檔案收集、管理和利用職能過程中，檔案館系法律授權主體，從保護相對人權益角度，應納入訴訟復議范圍”。[14]此外，隨著電子檔案數量的不斷增長，還應注重完善我國檔案開放數據救濟法。

3.1.2 善用新興技術，筑牢檔案開放安全邊界

在保障安全的前提下，可以充分利用加密、敏感詞庫、關鍵詞庫、區塊鏈等新興智能化技術，再輔以一定的人工審核，在加大檔案開放力度的同時又能有效確保涉密或敏感信息內容的保護。例如，南昌大學檔案館運用數據庫管控技術，對于檔案中的敏感詞作標記，在利用過程中可實現提前預警，以此確保敏感檔案信息不泄露。

3.1.3 制定鑒定標準，提高檔案開放審核效率

當前，應積極探索，形成開放鑒定糾錯機制、責任與懲罰機制，處理好開放與公布、開放與信息公開、開放與保密、人工與智能等關系。[15]在此基礎上，運用鑒定智能化技術以提高開放審核效率，緩解人工審核力量不足的問題。

在實際工作中，為防止出現定密過度、信息獲取例外范圍過大等情況，可借鑒西方國家對例外情況進行“三要素檢測”審查的做法，即審核信息是否與法律中列出的某個合法目的相關、公布信息是否可能對該目的造成實質性的損害、給該目的帶來的危害是否大于發布該信息所帶來的公共利益[16]；對于檢測規則只需借助常識來判斷，不用采取復雜的法律分析。

3.1.4 立足社會需求，創新檔案開放呈現形式

在檔案開放過程中，可打破常規，創新開放模式。例如，可采用“藝術+檔案”或“音樂+檔案”的形式，利用藝術視覺或聽覺展現歷史敘述，用活開放檔案資源，將檔案展辦得具有藝術氣息。

3.2 檔案開放要“留白”

檔案開放在做加法的同時，也要適當做減法，即“留白”。“留白”不是不開放，而是做好“修整”工作，以便更好地開展檔案開放工作。

3.2.1 為民眾檔案素養留空，形成和諧開放環境

在政治、經濟、文化各領域日益交融的形勢下，我們在重視檔案開放的同時，也要騰出空間為民眾檔案素養“補課”，通過提高檔案意識、認知，掌握查找并利用檔案的方式獲得對檔案的利用、應用的能力。[17]從某種程度上講，民眾檔案素養是維護檔案開放利用環境的關鍵。一方面，檔案工作者必須突破傳統理念與慣性思維，樹立開放包容的服務理念，針對可開放檔案，應進一步簡化利用手續，減少不必要的中間環節，打通檔案開放利用的“最后一公里”，方便公眾查檔用檔；另一方面，向公眾宣貫安全保密意識。引導民眾在學習和了解《檔案法》及《檔案法實施辦法》之外，對《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國數據安全法》等與檔案相關的法律法規也應有所掌握。此外，在知法的前提下，還應讓公眾學會合理用法。《中華人民共和國個人信息保護法》同等適用檔案管理活動中的個人信息處理有關規定，故對于檔案開放利用過程中涉及個人權益等問題，公民可以據此尋求有效司法救濟。

3.2.2 給弱勢群體留空，增加檔案開放包容度

對于老人、殘疾人、受教育水平低的邊緣人群或弱勢人群，檔案開放更要體現包容性與人文關懷。各級檔案館要扎實推進移動端和互聯網利用查詢功能，在區域“一網通辦”服務體系中融入檔案查詢，促進檔案利用查詢服務向基層一線延伸，推動公共檔案服務便利化、平等化。

3.2.3 將存疑內容保留，提高檔案開放科學性

倉促開放檔案，不僅浪費人力物力財力，還有可能造成檔案泄密等安全事故。因而，補足鑒定力量以及對開放前檔案內容的嚴格評估仍然是保證開放工作質量、確保開放檔案信息安全的有效途徑。為此，可參考醫療檔案中預印本開放的做法，即，為調適快速發表臨床研究數據的優勢與保護科學發現不受控制的公眾傳播矛盾，提交的內容會逐步進行以下標準檢查：報道臨床研究，不包括抄襲和誹謗，其發表不會對公眾造成傷害[18]，如果不滿足任何一個標準，提交將被拒絕。

3.2.4 給予社會力量空間，增加檔案開放彈性

社會力量在公共圖書館服務、公共文化服務、社會應急管理、社會救助事業等領域有著較為廣泛的應用基礎。[19]鑒于此，除了政府，市場、企業、個人等社會力量也有責任與義務參與到多元化協同共治檔案開放工作中。雖然企業參與檔案開放還需破除有關制度的阻礙，但在某種程度上，社會力量的技術優勢、資金優勢可以彌補檔案開放的短板。[20]因此，給予社會力量適當空間，吸引其參與到檔案開放工作中十分必要。例如，公益基金、企事業單位、個人等主體能為檔案開放提供多元化融資途徑；社區為慢性病人、殘障人士等需特殊關愛人群建檔，并在有如發放政府最低生活保障金等特殊需求時，向社會合理、適度開放檔案，以消除社會異議、彰顯社會溫暖。

4 總 結

檔案開放是“檔案的人權宣言”。新《檔案法》堅持立法為民的價值取向，為檔案開放提供了法治保障，也為優化檔案開放工作指明了方向。未來，檔案部門應秉持以人為本、服務至上、技術賦能理念，進一步破解法規、標準、安全困境，方能構建檔案開放新格局。

*本文系國家社會科學基金項目“新《檔案法》背景下綜合檔案館文化功能及其實現研究”（項目編號：21BTQ089）階段性研究成果。

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