建黨以來檔案制度建設：功能變遷、制度優勢與效能轉化

王逸凡 張斌

摘 要：檔案制度建設是國家制度建設的重要一環。建黨以來，檔案制度歷經控制功能主導（1921—1949）、管理功能主導（1949—2014）、治理功能主導（2014年至今）三個階段。檔案事業取得的顯著成就，印證了檔案制度建設堅持中國共產黨的領導、堅持依法治檔、扎根中國土壤等的巨大優勢。在社會治理背景下，要實現檔案制度優勢轉化為檔案治理效能，應該堅持黨的全面領導，提升檔案治理能力，健全檔案制度體系，加強制度執行，增強檔案制度社會認同，推動全民有效參與。

關鍵詞：檔案制度；中國共產黨；檔案治理

分類號：G271

The Construction of Archival System since the Founding of the Communist Party of China： Functional Changes， Institutional Advantages and Efficacy Transformation

Wang Yifan1，3， Zhang Bin1，2（ 1.School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872； 2.Electronic Records Management Research Center of Renmin University of China， Beijing 100872； 3.Changzhi Medical College， Changzhi， Shanxi 046013 ）

Abstract： The construction of the Archival System is an important part of the national system construction. Since the founding of the Communist Party of China， the Archival System has gone through three stages： the control function is dominant （1921-1949）， the management function is dominant （1949-2014）， and the governance function is dominant （2014-present）.Remarkable achievements have been made in the cause of Archives， which confirms the great advantages of the Archival System construction in adhering to the leadership of the Communist Party of China， adhering to the governance of Archives by law， and taking root in China. In the context of social governance， to realize the transformation of the advantages of the Archival System into archival governance effectiveness， we should adhere to the overall leadership of the Communist Party of China and enhance archival governance capacity， improve the system of Archival System and strengthen its implementation， enhance the social identity of the Archival System and promote the effective participation of the whole people.

Keywords： Archival System； The Communist Party of China； Archival Governance

檔案制度作為國家制度的一部分，本質上與政治制度、經濟制度乃至文化制度一樣，都有著深刻的自我意識和功能導向。[1]關于檔案制度的研究，國內主要是從理論和實踐兩個層面進行探討。在理論層面，劉迎紅（2009）[2]分析了近代中國檔案法規演變的推動因素。陸陽（2008）[3]認為檔案制度是國家權力的傳導工具，承擔了直接塑造檔案的功能，并剖析了檔案制度的社會控制功能。[4]在實踐層面，馬秋影（2018）[5]根據112件違法違紀案例分析了《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）在檔案違法行為設置上存在的問題，并從法律責任制度方面提出了改進建議。常大偉（2019）[6]提出從檔案制度構建、實施、調適、創新四個方面增強國家治理現代化進程中檔案制度變遷的因應能力。徐擁軍（2020）[7]從檔案職業資格制度建立視角出發，指出了實行檔案職業資格制度的必要性和可行性。可見，“以檔案制度推動檔案工作發展，引導檔案事業轉型，促進國家治理現代化”已成為檔案學界共識，但當前關于檔案制度的發展特點和功能變遷研究仍有待加強。本文采用廣義的“檔案制度”概念，即不是指具體的條款，而是檔案領域整體的規范體系，對建黨以來檔案制度如何參與黨和國家事業建設，發揮怎樣的功能作用，以及在社會治理背景下如何發揮檔案制度優勢等問題進行探索。

1 建黨以來檔案制度的功能變遷

建黨以來，檔案制度建設先后呈現控制功能主導、管理功能主導和治理功能主導三種特點。在權力視角下，這三種功能特點在權力主體、權力運行方式、權力作用方向、權力作用范圍等方面又體現出一定的繼承性和差異性（見表1）。

1.1 控制功能主導（1921—1949）

1.1.1 檔案制度中的控制動機

新民主主義革命時期，敵我斗爭激烈，黨的各項工作都遭到敵人的極力阻撓和強烈破壞，“作為有關時局任務、大政方略……，總結經驗教訓載體與活動記錄的文書檔案，是敵人夢寐以求、千方百計竊取的主要目標”。[8]因此，黨必須對這些涉及黨內重要信息的檔案進行絕對控制，以確保革命工作順利開展。1923年，中共第三次全國代表大會通過《中國共產黨中央執行委員會組織法》，決定建立秘書制，由毛澤東擔任中央局秘書，對黨的檔案文件進行集中管理，這標志著中共檔案制度初步建立。在該階段，黨出于維護自身階級利益的需要，有意識地建立規則來控制檔案和檔案行為，具有明顯的控制動機。

1.1.2 檔案制度中的控制實施

為防止敵人的覬覦和破壞，除設立“中央文庫”，保證檔案信息安全外，中央還要求使用暗語或藥水密寫文件等技術手段從信息源頭杜絕檔案信息泄露，從而實現對這些文件絕對的控制。如，1928年12月6日，黨中央發布《中央關于秘密文件的處理和通訊地址問題的通知》規定：“中央寄來的秘密文件，到后即洗即謄，謄后原稿即毀，以免使敵人發見（現）我們的技術”。[9]

1.1.3 檔案制度中的控制舉措

在檔案機構組織制度方面，1926年7月，中央秘書處成立，并以“總攬中央各種技術工作”[10]為基本職能。作為黨中央機關序列的組成部分，秘書處代替黨中央行使調節和規范檔案事務的權力、承擔集中管理檔案實體的職責，保障了黨對檔案信息的絕對控制。在檔案管理制度方面，以《文件處置辦法》為例，其中規定中央機關的文件按最高機關決議及指示材料、對外的宣言、告民眾書、政治局記錄及常委重要問題記錄、中央議決案及通告、宣傳大綱等四大類分類。[11]這一收集整理范圍明確了中共以黨內事務產生的檔案為主要管理對象。另外，其中還提到：“如可能，當然最理想的是每種二份，一份存閱（備調閱，即歸還），一份入庫，備交將來（我們天下）之黨史委員會”。[12]這一規定為中共留存完整的檔案材料提供了有力支撐。在文件規范方面，1922年7月，《中國共產黨加入第三國際決議案》要求各機關在書寫文件、創辦報刊時必須適應“工人、農民和兵士閱讀”，以實事求是為原則，系統書寫“生活事實”。[13]這一文件制度規范了中共文書檔案的內容風格。

1.2 管理功能主導（1949—2014）

1.2.1 統治階段（1949—1978）

1949年到1978年，檔案事業的基本任務是建成具有國家規模的集中統一管理的社會主義檔案事業。1951年4月，政務院通過了《公文處理暫行辦法》，規定：“黨、政、軍檔案應分別管理；黨的歷史檔案要集中管理；各機關檔案應以集中管理為原則”。[14]這種以“系統分工”集中管理的體制為全國規模的檔案統一管理奠定了基礎，但在“管理體制上卻是分別管理，各自制訂規章制度，各自進行業務指導和監督，這不利于檔案行政管理工作的協調開展”。[15]1954年11月，一屆全國人大常委會二次會議批準設立的國家檔案局成為國家檔案制度最直接的權力主體，國家檔案制度管理功能才具備全面發揮的條件。1956年3月27日，國務院作出《關于加強國家檔案工作的決定》，明確“國家全部檔案”的內容，表明檔案制度權力作用的范圍從黨內檔案行為擴展到國家檔案行為。1959年1月，中央《關于統一管理黨、政檔案工作的通知》指出：“黨的檔案和政府、軍隊、群眾團體以及各企業、事業單位的檔案都有不可分割的聯系”“把黨的檔案工作和政府的檔案工作統一起來是完全必要的”“各級檔案管理機構既是黨的機構，又是政府機構”。[16]此后，我國開始對黨政檔案工作實行集中統一管理。

1.2.2 管理階段（1978—2014）

黨的十一屆三中全會以后，檔案事業的主要任務是恢復、整頓被“文化大革命”破壞的全國檔案工作，調整和變革國家檔案制度，提高檔案管理水平，使檔案工作更好地為黨和國家服務。1980年5月，黨中央作出開放歷史檔案的決定，還將檔案工作納入到為社會主義現代化建設服務序列當中，使全國檔案工作不僅很快得到恢復和整頓，還有新的發展和提高。[17]首先，權利主體范圍擴展。隨著各級檔案館歷史檔案的陸續開放，歷史檔案的利用權利主體從黨和國家擴展到社會各界，檔案利用制度的管理對象也拓展到機關以外，其管理功能也從國家層面向社會層面覆蓋。其次，權利運行方式轉變。1982年12月，國家檔案局在全國檔案工作會議上提出：“大力開展檔案的利用工作”。自此，我國檔案管理模式逐步從封閉轉向開放，檔案利用權利運行方式從集中向分配轉變。最后，權力配置方式轉變。1985年2月，中共中央、國務院發出《批轉關于調整我國檔案工作領導體制的請示》，將國家檔案局改歸國務院領導，同時將檔案事業“列入國民經濟與社會發展規劃”。檔案工作領導體制的調整實際上就是黨對國家或政府權力的重新配置。1987年9月，《檔案法》的發布標志著我國檔案事業進入法制建設新階段。

1.3 治理功能主導（2014年至今）

黨的十八大以來，“社會利益格局與公眾參與理念的深刻變化對規范權力運行、保障民主參與、發揮制度合力提出了新要求”。[18]在此背景下，2014年國家檔案局提出“推進檔案治理體系和治理能力現代化”。[19]2016年，《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》又提出“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”的工作指導思想，并將“檔案治理法治化”確定為2020年檔案工作的發展目標之一。自此，黨和國家的檔案事業開始從檔案管理逐步向檔案治理轉型。

首先，完善法治建設。2020年6月新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）為推動檔案事業轉型、促進檔案治理體系和治理能力現代化建設需要提供了可靠的制度保障。其次，治理主體多樣化。2014年5月，中共中央辦公廳和國務院聯合印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》指出：“規范并支持社會力量參與檔案事務……充分發揮檔案學會等社會組織的作用”[20]；新《檔案法》“鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”。以上制度引導并規范社會力量參與檔案事務，表明社會力量不僅具有利用檔案的權利，還具有參與檔案事務的權利。最后，治理內容社會化。2018年檔案機構改革以后，各地開始“局館分設”。一方面，要求檔案局簡政放權，為社會力量參與檔案管理、決策等提供制度機制保障；另一方面，將檔案收集、鑒定、利用等業務由國家權力主導轉向國家與社會雙向表達，以凸顯檔案館“文化事業機構”的屬性，更好地滿足大眾日益增長的檔案文化需求。隨著檔案事業的發展，更多的利益群體關注并參與到檔案事業中來。

2 檔案制度建設的顯著優勢

2.1 堅持黨的領導是檔案制度最核心的優勢

黨總攬全局、協調各方，黨的領導也是檔案制度最核心優勢。一方面，黨的檔案工作堅持以馬克思主義作為指導思想，具有無可比擬的先進性。20世紀50年代初期，檔案學者就運用馬克思主義原理探索檔案科學管理問題，還有學者意識到要用聯系的觀點看待檔案工作，如劃分保管期限時要考慮文件之間的聯系等。另一方面，黨在檔案制度變遷歷程中煥發出強大的政治領導力。從新民主主義革命時期控制檔案維護黨的政權，到改革開放和社會主義現代化建設時期管理檔案為社會主義現代化事業服務，再到中國特色社會主義新時代通過檔案治理推進國家治理體系和治理能力現代化，可以說，檔案事業的發展進步始終離不開黨的正確領導。2018年檔案機構改革，局館劃歸黨委序列，進一步強化了黨的領導。新《檔案法》將“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”寫入其中，更加確立黨全面領導的核心地位。

2.2 堅持依法治檔是檔案制度公平正義的體現

新民主主義革命時期的《文件處置辦法》、改革開放和社會主義現代化建設時期的《檔案法》、2020年修訂的新《檔案法》等一系列檔案法律制度，為我國依法治檔奠定了堅實基礎。依法治檔是檔案制度合法化的確立，實現公平正義是檔案制度的根本價值。從檔案開放利用到社會參與檔案事務，檔案法制化建設逐步滿足了不同利益主體的合理訴求，維護了不同利益群體的檔案權益。

2.3 扎根中國土壤是檔案制度實事求是的體現

我國檔案制度建設始終深度結合中國國情，堅持實事求是。新民主主義革命時期檔案制度控制功能主導是對當時內憂外患、爭取民族解放的考量；改革開放以后開放歷史檔案、將檔案工作的重心轉移到為社會主義現代化建設服務上來，是對當時生產力落后、人民生活水平不高的現實探究；新時代檔案信息化建設、多元共治的檔案制度是對當前信息化建設發展不平衡、人民檔案訴求強烈的積極回應。根植于中國國情建設檔案制度，是對馬克思主義基本原理的靈活運用。這與部分亞非國家照搬英美資本主義模式，造成水土不服形成鮮明對比。

3 檔案制度優勢的效能轉化

3.1 政治前提：堅持黨的全面領導

實現檔案治理現代化目標，黨的領導起決定作用。一方面，要將黨的全面領導落實到檔案治理的各方面，確保檔案制度優勢效能轉化的正確方向。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確提出，要“牢記檔案工作的政治屬性，提高政治站位，增強政治自覺，把黨的領導貫穿檔案工作全過程、各方面，確保檔案工作正確方向”。[21]只有堅持黨的領導，才能為發揮檔案制度優勢、提升檔案治理效能提供不竭動力。另一方面，要牢固確立黨在檔案治理中的核心領導地位，同時提高黨員干部的制度執行力和治理能力，為檔案制度優勢轉化為檔案治理效能提供智慧和力量。

3.2 法治保障：健全檔案制度體系

實現檔案制度優勢向檔案治理效能轉化，必須構建全程性、多層級、全方位、可運行的檔案制度體系。首先，優化檔案制度體系結構。構建以法律規范為主體、行政規范為基礎、社會規范為補充的檔案制度體系，保證檔案制度的協調性和全面性，實現行為約束和利益保障相結合。[22]加強檔案法律配套制度的建立和完善，尤其是針對新《檔案法》，及時建立完整的配套制度。其次，細化檔案制度中關于治理范圍和治理手段的具體內容。明確不同治理主體在檔案治理過程中的權責范圍、參與方式等；以問題為導向，不斷調整檔案制度內容與社會需求的匹配度等。再次，強化檔案治理主體的制度意識。只有培養檔案治理主體良好的制度觀念和規則意識，才能引導其遵紀守法，積極踐行檔案制度。最后，加強檔案行政執法力度。檔案主管部門要敢于執法、善于執法、精于執法，建立權責統一、運轉高效的檔案行政執法機制，履行監督問責職能，完善監管體系、創新監管模式、優化監管策略，杜絕執法缺位、執法過度、執法違法等問題。[23]

3.3 關鍵環節：增強檔案制度社會認同

“一個好的制度的優勢、特點或者功能，就要看其是否能夠得到最大多數人的自覺認知、認同、踐行而且從中得到享受。”[24]首先，加強檔案制度的社會認同。推進檔案制度宣傳教育常態化，使人民群眾在深刻認識、深入了解檔案制度和檔案文化基礎上，形成對檔案制度的認同，促進民眾對檔案制度的支持和維護，凝聚檔案制度共識。其次，推動檔案治理多主體有序協作。建立檔案治理主體協作機制，樹立整體性治理觀念，形成檔案治理整體合力，促進多元治理主體協調統一、各盡其能。最后，動態監測檔案制度實施效果。堅持以人民為中心的評價立場，建立公開、透明、公平、可持續的檔案治理評估體系，將群眾滿意度和獲得感作為檔案制度評估重要內容，促進檔案制度治理功能高效發揮。

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