對完善行政事業(yè)單位國有資產評估管理體系的思考

■黃 亮

（中山大學，廣東廣州 510275）

資產評估是對資產的價值進行評估和判斷。根據《中華人民共和國資產評估法》，資產評估指評估機構及其評估專業(yè)人員根據委托對不動產、動產、無形資產、企業(yè)價值、資產損失或者其他經濟權益進行評定、估算，并出具評估報告的專業(yè)服務行為。資產評估作為一種第三方專業(yè)服務行為，具有咨詢性、公正性、社會性、動態(tài)性的特點。

一、行政事業(yè)單位國有資產評估管理基本情況

財政部2006年頒布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》，約定行政單位國有資產是指由各級行政單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，即行政單位的國有（公共）財產。同年頒布了《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》，規(guī)定事業(yè)單位國有資產，是指事業(yè)單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱，即事業(yè)單位的國有（公共）財產。2021年2月1日，李克強簽署《中華人民共和國國務院令(第738 號)》公布《行政事業(yè)性國有資產管理條例》，自2021年4月1日起施行。條例明確：“行政事業(yè)性國有資產，是指行政單位、事業(yè)單位通過以下方式取得或者形成的資產：（一）使用財政資金形成的資產；（二）接受調撥或者劃轉、置換形成的資產；（三）接受捐贈并確認為國有的資產；（四）其他國有資產”。

行政事業(yè)單位國有資產由全體人民所有。目前建立了“國家統一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，此外2017年為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于加強人大國有資產監(jiān)督職能的部署要求，建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理制度。但是在具體實踐中，中央和地方兩級，在相應法律法規(guī)和制度等方面，無法找到某個統一行使國有資產“所有者”角色的部門，相應“所有權”和“管理權”的范圍界限不清晰，中央、地方國有資產管理權責不明晰，導致國有資產人格化的所有者缺位。此外，另外一種說法是全體人民不能行使國有資產所有者的職能。由于國有資產“所有者缺位”，在涉及國有資產相關經濟活動中，需要建立科學、公允和客觀的定價機制，確保國有資產安全和完整，資產評估作為重要的公允定價行為，對于保障國有資產安全意義不言而喻。因此，國有資產評估管理主要基于受托責任，對行政事業(yè)單位國有資產活動的相應定價機制給予公允價值建議。國有資產評估管理是國有資產管理的重要內容之一。國有資產評估的管理目的，便是保護國有資產權益，降低代理管理成本，實現國有資產保值增值。

二、行政事業(yè)單位國有資產評估工作的問題

雖然在相關制度設計上引用了資產評估體系，作為國有資產相關經濟行為的定價機制，保障國有資產安全和完整。但是從實踐中看，特別是從近幾年相關審計和國有資產管理檢查所暴露的問題情況看，仍然有未嚴格執(zhí)行資產評估相關規(guī)定問題的情形，應評估未評估，或未履行相應評估備案或審批程序，導致存在國有資產流失風險。從問題產生的成因看，主要有以下幾個方面情況：

（一）制度體系有待完善

行政事業(yè)單位國有資產評估是國有資產管理的重要部分，但是針對行政事業(yè)單位國有資產評估并沒有形成一整套制度體系，一是散見在不同的制度條款中，沒有進行系統性整合。如《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第35 號）“第六章 資產評估”中第三十六條至第三十九條；《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第100 號）“第六章 資產評估與資產清查”中第三十八條至第四十二條；《行政事業(yè)性國有資產管理條例》（國務院令第738 號）中的第九條、第三十六條等有關內容，以及《國有資產評估管理若干問題的規(guī)定》（財政部令第14 號）等。二是整體資產評估體系未結合形勢最新變化及時進行修訂。現有的行政事業(yè)單位國有資產管理體系主要依據2002年制訂的《國有資產評估管理若干問題的規(guī)定》內容基礎上，并進行一定延展。而自該制度制定至今已將近20年，伴隨我國社會經濟發(fā)展，涌現了不少新技術、新業(yè)態(tài)，如PPP、區(qū)塊鏈等，特別是“數據資產”概念的提出，對于資產評估提出了新的課題和挑戰(zhàn)，因此相應國有資產評估管理要求應與時俱進進行調整。

（二）評估管理機制有待完善

根據從相關行政事業(yè)單位具體國有資產管理案例情況分析，產生應評估未評估的問題主要有三個方面原因，一是對政策不熟悉，不了解國有資產評估的要求；二是刻意為之，或因利益輸送等多種原因刻意規(guī)避資產評估環(huán)節(jié)；三是部分單位和國有資產管理人員提出現有資產評估及相應審核環(huán)節(jié)流程冗長，效率低下，因而在實踐中沒有履行相應的資產評估及備案或審批環(huán)節(jié)。根據《國務院辦公廳轉發(fā)財政部關于改革國有資產評估行政管理方式加強資產評估監(jiān)督管理工作意見的通知》（國辦發(fā)[2001]102 號），“經各級政府批準的涉及國有資產產權變動、對外投資等經濟行為的重大經濟項目，其國有資產評估實行核準制……其他國有資產評估項目實行備案制”，大部分的相關資產評估實行備案制。首先，在實際工作中，需資產評估及備案的情形主要涉及行政事業(yè)單位的對外經濟活動，如資產轉讓、租賃給非國有單位、非貨幣性交易等。實質上相應經濟活動具有時效性的特點，如相應資產的對價與市場環(huán)境存在密切關系。而根據現有制度，以轉讓某資產為例，需要完成資產處置行為審批、資產評估及備案和公開市場交易等諸多環(huán)節(jié)，考慮到相關公文處理、資料報送等情形，完成全部的前置審批程序短則數月，長則跨年。冗長的審批程序即增加了行政成本，也可能存在資產的貶值，導致資產無形的“損失”。其次，對于行政事業(yè)單位國有資產評估備案相關工作，尚未出臺明確的指引。財政部2001年出臺了《國有資產評估項目備案管理辦法》，2017年依據科技成果轉化相關放管服政策對該辦法進行了調整。但對于行政事業(yè)單位國有資產如何備案、備案要件等未出臺細則，因而在具體工作中僅能參照《企業(yè)國有資產評估項目備案工作指引》處理。綜上，一方面由于國有資產相關經濟行為審批、評估及備案等流程復雜冗長，另一方面由于行政事業(yè)單位國有資產評估及備案未出臺相應指引，導致資產評估備案流程復雜，監(jiān)管效果不明顯。

（三）評估效果有待提升

從實際情況看，存在資產評估和現實脫節(jié)，究其原因，一是關于資產評估方法的選取和改進方面的問題。根據《資產評估準則——基本準則》：“資產評估基本方法包括市場法、收益法和成本法”。由于針對行政事業(yè)單位國有資產評估無具體要求，參照《企業(yè)國有資產評估項目備案工作指引》（國資發(fā)產權〔2013〕64 號）：“備案管理單位審核評估方法，應當重點關注評估方法選擇是否合理，是否符合相關評估準則的規(guī)定要求，以及評估過程中評估參數選取是否合理等。以持續(xù)經營為前提進行企業(yè)價值評估時，對企業(yè)（含其擁有實際控制權的長期股權投資企業(yè)）是否采用了兩種或兩種以上方法進行評估，并分別說明了選取每種評估方法的理由和確定評估結論的依據”。但是在行政事業(yè)單位國有資產評估具體實踐中，上述要求在執(zhí)行中或多或少遇到了一些困難，造成評估結果與實際情況存在背離，影響資產評估結果的客觀和公允性。二是資產評估隊伍亟需提升。一方面需要整合現有的相關評估類專業(yè)資質。根據2003年國務院辦公廳轉發(fā)的《關于加強和規(guī)范評估行業(yè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2003〕10號），國家設置的評估師專業(yè)類別包括資產評估、土地估價、礦業(yè)權評估、房地產估價、舊機動車鑒定估價和保險公估六類。2017年，根據人社部《關于公布國家職業(yè)資格目錄的通知》（人社部發(fā)〔2017〕68 號），評估類職業(yè)資格保留2 項，為資產評估師和房地產估價師。目前從事類似評估從業(yè)人員類別較為復雜，還包括價格鑒定等方面職稱人員，尚需進一步梳理。另一方面需要進一步強化資產評估從業(yè)人員職業(yè)道德和專業(yè)素質提升。《資產評估法》第十三條對資產評估專業(yè)人員職業(yè)道德做出了明確要求，也要求完成規(guī)定繼續(xù)教育，保持和提高專業(yè)能力。

三、完善行政事業(yè)單位國有資產評估管理體系的建議

做好行政事業(yè)單位國有資產評估管理工作，是提升行政事業(yè)單位國有資產整體水平的關鍵一環(huán)。特別是在國家出臺《行政事業(yè)性國有資產管理條例》的背景下，通過相應立法、機制體制改革系統性完善行政事業(yè)單位國有資產評估管理體系。

（一）制定行政事業(yè)單位國有資產評估管理制度體系

完善行政事業(yè)單位國有資產評估管理體系，制度建設是關鍵前提。建議應根據《行政事業(yè)性國有資產管理條例》，重點結合權責發(fā)生制政府綜合財務報告改革的要求，主要以財政部2001年《國有資產評估管理若干問題的規(guī)定》（財政部令第14號）出臺以來的實施情況，出現的問題等情況為基礎，一方面整合現階段散見在其他相關規(guī)定中關于行政事業(yè)單位國有資產評估要求，另一方面考慮現階段在行政事業(yè)單位國有資產管理活動中所遇到的新情況、新業(yè)態(tài)和新技術等變化，重新整合形成“1+N”的行政事業(yè)單位國有資產評估管理制度體系。“1”主要指行政事業(yè)單位國有資產評估整體的管理辦法，從其上位法依據，行政事業(yè)單位國有資產評估的必要性、開展情形、審批備案要求、監(jiān)督和責任等方面全方位進行規(guī)范。“N”主要包括進行行政事業(yè)單位國有資產評估審核或備案的指引要求，不同類型事業(yè)單位、不同評估目的、不同類型資產評估的具體實施要求和細則，把目前散落在不同制度的行政事業(yè)單位國有資產評估管理制度進行系統性的整理統一。制度體系框架圖見圖1所示。

圖1 行政事業(yè)單位國有資產評估管理制度體系框架圖

通過“1+N”的行政事業(yè)單位國有資產評估管理制度體系的搭建，在職責、流程上規(guī)范了行政事業(yè)單位國有資產評估的辦理程序和要求。

（二）優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產評估管理程序

具體實踐中，從單位完成內部審核審批程序、資產評估進場、出具報告、完成備案等一系列工作需要較長時間。而相關資產出租、轉讓等經濟行為具備一定時效性。嚴謹的國有資產行為審批程序不能對抗相應第三方對受讓時點的要求，可能影響國有資產最大收益的實現。為此，較多的聲音提出建議進一步改善和優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產評估管理程序。

為此，結合相關制度要求，一方面建議針對不同情況適度對部分單位、行為進行授權審批，簡化程序；另一方面考慮單位異地等因素，建議充分利用信息化手段，建立線上資產評估審核系統，即將資產評估中介機構的資產評估報告出具、相關經濟行為的審批、資產評估報告的備案等都集成在同一個信息系統上予以實現，實現適時的線上審核審批環(huán)節(jié)，節(jié)約資料寄送等冗余環(huán)節(jié)。具體流程如圖2所示。

圖2 行政事業(yè)單位國有資產評估信息化流程圖

同時還可以把單位內部的資產管理信息系統與相關國有資產經濟行為審批、資產評估審核備案等系統進行有機銜接，通過開展線上審核審批，減少因地理空間距離相關寄送等冗余環(huán)節(jié)，提升效率，并能做到審批程序可追溯，便于查詢。

（三）多措并舉提升資產評估報告質量

一是優(yōu)化升級資產評估方法。伴隨新業(yè)務、新技術的不斷涌現，現有資產評估方法的內涵和外延應該進行相應的擴展和更新。一是要探索一類無形資產的評估模式，如科技成果、單位名譽權（冠名權）、數據資產等類資產。在科技成果轉化“放管服”背景下，科技成果仍然存在進行評估的需求；此外行政事業(yè)單位以一定的“賬外”資源，如冠名、聲譽帶來的“流量”對外合作，該部分資源是否確定為資產，價值如何確定都是未來資產評估應考慮的問題；二是要對資產評估方法本身進行一定改善和優(yōu)化，主要需要對資產評估模型進行進一步的探討。對于一項具體的行政事業(yè)單位資產，一般使用成本法或者市場法進行評估，但是無論成本法或市場法都有其自身的限制和不足。如對于一項資產，若按照成本法，經過若干年后，因為自身屬性會出現升值或者貶值的情形，此時仍以購置價格為基準會使得實際價值與公允價值有著較大背離。若按照市場法，很難在市場上獲得和該資產類似的價值數據，相應結果存在偏差。此外，行政事業(yè)單位資產主要為非經營性資產，即使作為出租出借資產，相應價格與外部純商業(yè)資產仍然存在區(qū)別，使用資產評估方法時應有所區(qū)分。總之是需要考慮行政事業(yè)單位的實際情況，在估值模型中增加更多的前提假設，讓模型更精準，結果和實際吻合度更高。

二是不斷提升資產評估從業(yè)人員素質。一方面形成專門的規(guī)范細化對資產評估從業(yè)人員的專業(yè)素質和職業(yè)道德要求，同時強化落實對資產評估從業(yè)人員違規(guī)行為的懲戒，建立“黑名單”制度，對于出具不實資產評估報告的機構和個人，根據實際情況采取通報、罰款、吊銷資格等追責措施，涉嫌犯罪的移送司法機關處理。另一方面要落實資產評估從業(yè)人員素質提升，完善繼續(xù)教育制度，對于資產評估從業(yè)人員，每年必須按照要求完成相關繼續(xù)教育及考核；進一步加強“資產評估”學科建設，強化資產評估專碩培養(yǎng)體系建設，為國有資產管理人才建設做好儲備；探索資產評估師職稱體系，設立“高級資產評估師（副高）”和“正高級資產評估師”職稱系列，推出資產評估師高端人才建設工程項目，突出高端引領，挖掘一批道德水準高，業(yè)務能力強的資產評估領軍人才，發(fā)揮“頭雁效應”，帶動資產評估整體行業(yè)發(fā)展。