城鄉規劃建設與土地管理研究

黃心怡

（績溪縣自然資源和規劃局，安徽 績溪 245300）

0 引言

城鄉規劃建設和土地管理作為城市化建設發展中的重要內容，在城市化發展速度和發展進程持續加速背景下，為了進一步控制城鄉發展差距，需要進一步加強城鄉規劃建設，促進城鄉統籌發展和社會共同富裕目標。城鄉規劃建設主要是將農村和城市當成統一整體，綜合考慮區域經濟平衡發展，進一步縮減城鄉之間的貧富差異，構建相對完善城鄉發展體系，充分滿足人們差異化需求。

1 城鄉規劃建設和土地管理分析

1.1 城鄉規劃建設

為促進我國實現城鄉區域的可持續發展，需要同步實施城鄉發展以及城鄉規劃建設工作，同時在整體規劃建設中，科學規劃利用各種土地資源，減少城鄉建設中土地資源的浪費問題，充分激發出土地資源經濟效益和社會價值，支持城鄉規劃建設工作實現可持續發展目標，本質是將城市和鄉村當成統一整體，進一步減少城市和鄉村之間經濟發展差異，構成相對系統完善的城鄉建設系統，充分滿足人們對于生活環境和生活條件的不同需求，在制定城鎮化制度前，需要深入目標區域開展實地考察，聯系實地考察結果創建相對完善規劃體系，擺脫紙上談兵的問題。城鎮化建設發展中需要第一時間發現問題所在，形成針對性的解決對策，支持城鎮化方案有序實施[1]。

我國城鄉規劃體系可以分為四種類型，分別是村莊規劃、鎮規劃、城市規劃以及城鎮體系規劃。而村莊、鎮以及城市等規劃中同樣存在總體規劃。城市規劃中涵蓋控制性詳細規劃、分區規劃、總體規劃以及修建性全面規劃。城市近期發展中的分區規劃和建設規劃、控制性規劃屬于城市整體規劃中的下層規劃，為此需要以城市整體規劃作為基礎參考依據。城鄉規劃體系具體如圖1 所示，城鄉規劃建設以及土地管理和人們日常生活密切相關，隨著我國開始推出城鄉規劃建設相關政策，代表鄉村和城市之間的隔閡被進一步打破，引領城鄉建設工作進入全新發展時期。想要充分激發土地資源優勢，需要率先處理好土地管理以及城鄉規劃矛盾。政府需要立足大局，加強宣傳法律知識，使人們準確分辨自身合法權益，減少非法占地問題發生。

圖1 城鄉規劃體系

1.2 土地管理

我國幅員遼闊，地大物博，但在人口數量持續擴大背景下，土地資源重要性越加突出，不斷發展和健全土地資源管理機制對于社會經濟發展具有重要作用，為此需要針對土地資源進行科學利用，形成相對完善的土地管理制度，支持城鄉穩定建設發展。為了全面優化土地資源利用開發，需要重視土地資源管理，形成完善的管理制度，明確土地資源開發、利用等方面的問題，準確判斷相關問題對于土地資源應用的影響，以及土地資源應用的經濟效益和社會價值。假如未能對土地管理中各種問題進行有效處理，還會影響城鄉規劃建設，為此需要科學管理土地資源，聯系我國土地資源管理需求，形成完善的管理制度，在全面提升土地資源管理經濟效益和社會價值基礎上，優化土地營養水平，加強生態環境保護力度。土地資源管理作為城鄉規劃建設中的長期性發展內容，實際管理工作中容易受到人文環境和自然環境等因素的影響，為此需要土地管理部門聯系歷史治理經驗和基礎理論，創建科學的土地資源管理機制，指導城鄉規劃建設工作的有序發展[2]。

2 城鄉規劃中土地資源管理重要作用

土地資源始終是社會生產發展的核心動力，社會經濟的建設發展同樣也無法脫離土地資源有效支持，土地資源管理屬于一項戰略性任務，可以從某種程度上對城鄉規劃建設產生一定影響，通過科學管理土地資源，可以有效保障城鄉規劃建設工作順利實施，控制經濟收入差距，減少城鄉發展差異，支持社會經濟建設。立足于城市發展層面分析，城鄉規劃建設不但會影響城市居民發展利益，還和社會經濟協調發展密切相連。盡管我國土地面積較廣，但土地資源相對有限，在人口數量持續提升以及城市空間不斷延伸、擴張背景下，進一步增加了土地資源管理壓力，為此需要相關土地管理機構針對現有土地資源實施科學開發與有效管理，提升土地資源利用率，充分滿足人們的城市化發展要求。實施土地管理不但能夠為城鄉建設規劃提供相應發展空間，還可以打造一種較為舒適的生活場景，支持城鄉持續建設發展[3]。

3 城鄉規劃和土地資源管理對策

3.1 提升土地資源利用效率

中共十八大后，高質量發展為主導的空間規劃開始從建設型朝著治理型方向發展，在人民對美好生活向往以及生態文明建設指導下，更為重視空間織布和生態修補，突出發展效益和發展質量。土地資源管理作為城鄉規劃建設的基礎保障，需要重點關注土地資源的利用開發問題，嚴格審批相關文件，全面嚴查各種類型的城鄉用地，針對未能實施合理規劃的土地資源需要嚴禁開發工作，及時制止那些不滿足開發規定要求的土地資源開發工作，提升土地資源利用的科學性與合理性，優化土地資源整體經濟效益。擴大土地資源綜合利用率，幫助緩解新時期的土地資源短缺問題，爭取使有限的土地資源能夠發揮出最大價值，幫助城市建設發展順利解決供需矛盾問題，科學利用土地資源，城鄉規劃建設中減少土地資源消耗和浪費。比如我國南方某一林場，為了進一步提升土地資源利用率，林場在針對整個桉樹林實施種植中通過帶狀形式增加種植榿木以及格木等品種，豐富了桉樹林系統物種，提升了物種多樣性，有效控制了病蟲害，減少病蟲害防控方面的成本支出，有效改善了由于長期對相同類型樹種進行種植而形成的土壤貧瘠問題，并在有限土地資源基礎上提升土地資源所形成的經濟效益和社會效益，為此在林場種植中，可以選擇利用分帶種植措施實施全面推廣[4]。

3.2 明確土地應用標準

高質量發展和堅守底線相融合，對生態空間、生活空間、生產空間進行科學布局，對元素配置、空間格局以及戰略定位三者關系進行有效處理，提升空間布局和戰略定位一致性，統一要素配置和戰略定位，優化創新用途管理制度。土地資源在城鄉規劃建設中具有重要作用，因此應該盡量避免盲目的開發利用，嚴格按照土地管理制度實施科學分配，確定土地應用相關標準，提升土地資源綜合利用效率。在土地資源開發中，需要聯系具體標準實施，對于不同類型土地資源，對應開發方式各不相同，為此需要明確規定各種類型土地的適用開發利用方式以及開發內容，聯系現實發展狀況和土地管理制度實施相關操作，明確土地資源應用發展方向，確定土地資源應用目的，提升土地資源利用的計劃性和針對性，同時在土地資源實際應用中，一旦發現某些不合理利用的問題，需要進一步考慮現實發展狀況和根本制度進行合理調整與修改。相關政府部門需要科學指導土地資源利用，促進城鄉統籌發展，實施土地規劃主要為了鄉鎮土地資源規劃，設計編制村莊發展規劃，支持土地利用方式轉型，提升土地資源循環利用效率，使建設用地規模滿足土地利用規劃要求，合理控制年度用地面積，減少盲目投資和土地資源浪費現象。

3.3 完善土地管理制度

理順責權界限，一級規劃、一級事權、一級政府是國土空間規劃中的權責邊界確定邏輯基礎，為此在編制規劃中，需要以城市政府事權為核心，合理設計滿足現實需求和用地問題的空間政策和空間規劃。審批規劃中，需要和上級政府事權有效對應，提煉后形成剛性、精簡的空間規劃內容。在城鄉規劃建設持續發展背景下，需要進一步健全相關管理制度，利用健全的土地資源管理制度能夠進一步提升土地資源的開發利用質量，幫助城鄉規劃建設過程順利解決各種土地管理問題。在設計土地管理制度中，需要系統考察當地的土地資源分布特征、地理環境狀況以及土地環境，開展深入考察，同時對應技術人員需要重點分析調查結果，按照因地制宜基礎原則合理設計相應的管理制度，聯系各個地區的城鄉規劃建設需求差異，完善基礎土地管理制度，規范用地，合理劃分土地資源，進一步提升土地綜合利用價值，減少利益沖突，控制土地資源浪費問題，提升土地資源綜合利用率，加速城鎮化建設進程。

3.4 堅持相關方針政策指導

把多規合一相關試點定位成宏觀引導下的綜合空間規劃，進一步突顯長期性、空間性和綜合性，注重規劃編制方式、融合過程。4 規中基礎內容為空間落地規劃，即城鄉規劃和土地利用綜合規劃，在《城鄉規劃法》以及《土地管理法》中進一步明確指出，村莊、城市、集鎮規劃，需要和土地利用綜合規劃順利銜接。想要進一步強化土地資源管理，需要對應機構部門嚴格按照標準要求，根據高效利用、控制總量以及結構優化等基礎原則，提升土地資源管理工作的規范化水平，形成相對完善的管理制度，形成硬、嚴、控和保的四字方針，提升土地管理力度。保即保障，保障土地資源供應，政府需要進一步優化土地審批程序，對土地資源進行合理安排，嚴格審核建設單位各項要求，同時促進新增建設用地能夠順利交付于開發商手中，迎合項目用地建設需求。針對各種民生用地以及重點項目，需要把支柱產業、科技產業以及各種新興產業當成首推產業，提供充足的建設用地。并對各種空地和廢棄用地進行科學規劃、開發工作，激發土地資源價值，提升土地作用，為順利開展城鄉規劃建設提供充足用地資源?？丶磳ν恋刭Y源利用實施嚴格控制，促進土地結構全面優化調整，合理利用相關政策，對高污染高耗能項目以及重復性低產能項目進行嚴格控制，支持集約化項目，全面提升城鄉建設發展效率，對土地資源進行全面盤活，輸送新鮮血液，助力城市持續建設發展。嚴主要是嚴格，因為土地資源十分有限，在具體應用中也存在明確底線，而嚴守底線本質上也是為民生負責，應該促進土地從質和量的層面實現飛躍式發展，進一步健全發展目標和發展責任，在開展建設活動中，提升耕地保護力度。硬主要是強硬，進一步增強執法力度，大力懲戒各種惡勢力和違法行為，嚴懲非法用地問題，形成嚴格的法律手段進行有效制止，除此之外，還可以利用多種媒介手段進行普法宣傳，提升人們耗地保護意識。

3.5 優化城鄉規劃體系

城鄉規劃建設方面需要進一步健全基礎體系，統籌兼顧，對城鄉土地分配問題實施科學規劃，減少土地浪費問題，減少耕地占用。為此需要政府進一步健全城鄉規劃建設以及土地管理各項政策規定，加強生態環境保護。城鄉規劃建設體系整體構建中，需要政府各個部門之間進行積極討論和溝通，互相協調配合，不斷擴大對于整個生態環境保護力度，健全基礎制度建設，利用該種方法能夠促進城鄉快速轉化。為此處于現有工作中，需要進一步優化土地規劃效果，科學利用土地資源，同時在具體的工作實踐中，深化各個部門聯系，擴大周圍環境保護效果，針對城鄉管理實施科學統籌規劃，合理增設各種環境保護設施，滿足綠地面積建設標準，選擇節約型城鄉規劃方案。

合理劃定銜接禁建區以及限建區域，限建區和禁建區屬于兩規生態安全載體，對應劃分標準分歧進一步轉化成兩規生態不一致核心原因，為此需要統一限建區和禁建區對應劃定標準，而兩種區域劃分主要差異可以從特殊生態安全用地以及基本農田用地劃定方面體現出來，需要從該種層面入手積極尋求突破口。兩規限建區和禁建區對應管理措施如表1 所示。

表1 兩規限建區和禁建區管理對策

4 結語

綜上所述，在城市化建設速度持續加快背景下，土地資源利用面積相繼增加，城市建設速度不斷加快和日益短缺的土地資源之間呈現出更加突出的矛盾。為此本文從城市規劃和土地規劃等方面入手，考慮當下城市規劃中土地資源利用問題，提出加強城鄉規劃和土地資源管理的有效措施，提升土地整治標準化水平，促進土地管理和城鄉規劃協調發展，支持我國有序實施城鄉規劃建設工作。