新型城鎮化進程中耕地資源保護分析

鄭榮榮

（績溪縣自然資源和規劃局，安徽 績溪 245300）

0 引言

社會的發展推動了現代城鎮的建設，城鎮化進程不斷推進，尤其是近幾年，城鎮化建設步伐加快，城鎮率提升迅速，但在城鎮化進程過程中，農村區域出現撂荒現象，耕地資源被占據，導致耕地資源面積逐漸縮小，嚴重阻礙了現代農業的發展，為保障農產品供給，維護農業生態，應在新型城鎮化建設過程中做好耕地資源保護工作，減緩耕地資源面積縮小趨勢。

1 城鎮化進程中強化耕地資源保護的重要性

城鎮率提升是當代社會進步必然的結果，但城鎮化進程推進并不意味著放棄農業，減少耕地資源面積。我國人口基數大，農產品需求緊張，城鎮化建設導致耕地資源面積有所減少，繼而出現了糧食供給隱患。影響農業糧食供給的因素較多，如耕地面積、人口增長、自然災害、農業科技等，但從本質來看，耕地資源面積為最基本條件，若耕地資源面積不足，即使農業再發達，也無法良好解決糧食供給短缺的問題，因此，必須重視耕地資源保護工作，認識到耕地資源面積與糧食供應之間的關系[1]。在城鎮化進程推進過程中，耕地資源被占用的情況較多，問題突出，嚴重影響了農業生產與結構調整，致使耕地面積逐年下降。除此之外，優良耕地資源被占用后，后備耕地資源逐漸被應用于農業生產，但后備耕地資源開發難度高，土壤營養活性不足，質量差，無法很好地用于農業生產活動，繼而限制了耕地資源的利用。我國優質耕地資源有限，且農業生產易受到惡劣天氣等外部不穩定性因素干擾而出現減產、停產現象，同時水資源分布不均同樣制約了耕地生產力，繼而減少了糧食單位產量。在耕地生產期間，農膜、農藥、化肥普遍應用，對耕地土壤造成嚴重污染，進一步降低了耕地資源可利用率。結合上述分析可見，我國耕地資源緊張，糧食供給緊缺，耕地資源保護工作迫在眉睫，因此在城鎮化進程推進過程中，必須重視耕地資源保護，不可為提高城鎮率而占用耕地資源。

2 城鎮化進程中耕地資源實例分析

為增強新型城鎮化進程中耕地資源保護研究分析現實意義，本次選取某市為研究對象展開分析，旨在立足于實際情況，探討新型城鎮化進程與耕地資源之間的關系，為耕地資源保護工作的開展奠定基礎。

2.1 城鎮化進程

某城市下轄9 區4 縣，是其所在省份的重要城市之一，其城鎮率本身處于較高狀態，而近年來經濟發展較快，故該城市城鎮化進程進一步推進，城市人口隨著時間的推移而不斷增加。對案例城市城鎮人口進行調查，通過城鎮人口分析了解該城市城鎮化進程情況，具體如表1 所示。結合表1 來看，該城市2011 年常住人口為806.81 萬人，而常住城鎮人口為510.33 萬人，此時的城鎮率為63.28%；而2020 年，城鎮率已達72.6%，常住人口與常住城鎮人口分別為862.75 萬人、626.44 萬人，城鎮率實現了9.32%的提升。結合該城市城鎮化進程數據可見，城鎮人口的增加必然會造成農業人口的減少，給農業生產及耕地資源利用帶來一定隱患。

2.2 耕地資源

案例城市為我國關中區域糧食產地，土壤肥沃，優質耕地較多，城市總土地共9983km2，該城市在城鎮化進程推動了產業建設，工業廠房、產業園區、教育基地等均需大量土地為支撐，案例城市為發展經濟，逐漸縮小耕地資源面積，用于支撐產業發展，導致耕地資源面積逐年減少。對案例城市耕地資源面積數據進行統計，結果如下：2011 年，該城市共有400.17 萬畝耕地，在總土地面積中占比26.72%，人均占有耕地面積0.54 萬畝，到2015 年，耕地面積占城市總面積低于26%，為25.90%，此時的耕地資源面積與為人均占有耕地面積分別為387.89 萬畝、0.49 萬畝，隨著城鎮化的進一步推進，城市耕地面積進一步減少，2018 年耕地面積在城市總面積中的占比降低至24.70%，此時耕地資源面積為369.91 萬畝，均占有耕地面積為0.46 萬畝，到2020 年，城市耕地資源面積減少至360.73 萬畝，在總土地面積中占比為24.09%，人均占有耕地面積為0.44 萬畝。結合上述耕地資源數據可見，該城市耕地資源面積隨著城鎮化進程的推進而不斷減少，為保障當地農業發展，緩解農業糧食供給緊缺情況，需結合當地實際情況，注意保護當地耕地資源。

表1 某城市2011—2020 年城鎮化進程情況

2.3 兩者變化關系

圖1 為案例城市城鎮化進程與耕地資源面積之間的變化趨勢，案例城市在所屬省份占據重要經濟地位，其在城鎮化進程發展期間，不可避免地會占用耕地資源，故隨著城鎮化的推進，耕地資源面積減少的必然的，但在實際發展中，可對耕地資源面積減少數量進行一定控制，盡可能減少耕地資源面積降低速度，并對優質耕地資源進行有效保護[2]。

圖1 城鎮化進程與耕地資源面積變化趨勢

3 城鎮化進程推進過程中耕地資源保護現存問題及解決優化措施

3.1 耕地總量問題及解決措施

3.1.1 問題表現

案例城市作為當地區域龍頭城市，其耕地資源面積總量相對較低，在其城鎮化進程推進過程中，城鎮人口增幅較大，產業經濟發展迅速，以此帶動了土地需求量的提升。案例城市人多地少，土地資源緊缺，耕地資源面積縮減直接降低了當地耕地存量，導致土地資源結構偏優。結合案例城市實際情況來看，城市54.6%的土地屬于山區，近年來嚴格貫徹落實可持續發展戰略，對山區生態進行保護，故城市耕地資源保護的重擔基本落在45.4%的平原、丘陵區域內，而該區域人口密集，密度高達1316 人/km2，低于面積有限，耕地資源保護任務嚴峻。案例城市經濟發展迅速，若因耕地資源面積不足而出現糧食供應緊缺的情況，則會極大限制案例城市的產業經濟建設，并阻礙當地城鎮化進程，故該城市必須重視耕地資源保護工作。

3.1.2 強化耕地保護思想

為有效緩解由城市耕地面積總量帶來的發展問題，應注意強化當地耕地保護思想，采取一系列宣傳學習措施，倡導尊重自然、以人為本的新型城鎮化發展理念，重視農民利益問題，以發展性眼光看待耕地資源及城鄉統籌發展理念，以此優化當地民眾認知。案例城市不僅需完成18 億畝耕地紅線保護目標，還需立足于實際情況，積極打造觀光農業、生態農業，同時應注意落實耕地非生產性功能，認識到耕地資源對城鎮發展建設的服務性作用，以此強化耕地資源的生態效益及經濟效益。在耕地資源保護思想強化期間，可運用微博、微信公眾號、短視頻的方式進行傳播，確保耕地資源保護思想可順利傳遞給當地居民。

3.2 耕地質量問題及解決措施

3.2.1 問題表現

案例城市耕地資源屬于弱勢，受限于土壤結構、土壤肥力，城市耕地質量整體偏低，此外，當地耕地占補平衡制的落實工作存在缺陷，“占優補劣”問題嚴重，同時隨著的產業發展，整體環境水平出現惡化趨勢，當地耕地資源質量出現退化現象，導致部分耕地資源無法繼續種養。耕地資源質量不佳必然會降低農產品總產量，影響當地糧食供給，同時案例城市水利建設進程相對緩慢，在一定程度上制約了農產品的生產總量及質量，繼而出現了農民增收難、農業發展慢的問題[3]。

3.2.2 健全耕地保護制度

結合上述分析可見，耕地資源質量限制了當地農業發展，糧食供給緊缺進一步對城鎮化進程產生制約，故為實現城市的可持續發展，應注意保護現有優質資源，改善耕地質量，解決“占優補劣”問題，可采取以下措施：①在保護耕地資源過程中，應注意健全耕地保護制度，將耕地資源保護的重點逐漸從“數量為主”改為“質量為主”，通過提升耕地資源質量，增加農業生產產能，以此提高耕地資源利用效益。②制定并優化責任考核制度，對耕地保護目標進行分解，搭建共同責任制及問責制，將各縣、區耕地資源保護設定為當地相關部門考核指標，對其產生督促效果，一旦耕地資源出現問題，則需立即追責，以此保障耕地資源保護效果。③搭建合理化耕地補償體系，做好耕種面積補償工作，提升農民收入，減少撂荒現象，以此激發耕種積極性，提高耕地資源利用率。④推進征地改革，對城市各區域征占耕地規模進行嚴格把控，以當地政府為主導嚴格統籌城鄉土地規劃，以最新國土空間規劃為標準，對耕地紅線加以把控，同時要求新增建設用地低于耕地需求底線，適當提升土地開墾費及土地征用有償使用費，通過一系列城鄉土地規劃措施，對耕地資源進行保護。

3.3 耕地利用問題及解決措施

3.3.1 問題表現

案例城市現有耕地資源存在零散化利用問題，耕地零散，無法形成規模效應與集約效應，限制了農業機械設備的發展，同時，隨著當地城鎮化進程的推進，農民逐漸撂荒棄耕而進城務工，導致耕地荒蕪，進一步加劇了耕地零散化問題。除此之外，土地流轉期間，受到建設用地零散征占影響，導致耕地農田出現一系列糾紛問題。近年來設施農業發展迅速，耕地零碎不利于機械設備的應用，不僅降低了耕地利用率，還無法形成集中化生態效益，與新型城鎮化發展建設目標相悖。

3.3.2 強化耕地集約利用

耕地資源零散化對農業生產活動產生了限制，為更好地利用耕地資源，應將碎片化耕地進行整合，實現耕地資源集約化利用。①當地部門做好城鄉統籌引導，采取行政手段，對建設用地征占情況進行限制，避免建設用地造成耕地零散化，對城市現有耕地資源進行整體性規劃，劃分片區，整體發展。②對現存閑置土地進行盤活清理，以此緩解城市耕地壓力。③通過制定政策對進城務工農民進行引導，避免耕地撂荒，對其遺留宅基地進行盤活流轉利用，以高效節約、盤活存量為基本原則，促進耕地集約化發展。④在最新國土空間規劃指導下，由當地政府部門統籌整理現階段的碎片化耕地資源，在農村規劃期間，按照耕地優質程度將碎片化耕地整合到一起，形成耕地片區，便于耕地資源的整體化、集約化利用，并為后續農業規?；l展奠定基礎。

3.4 供需矛盾問題及解決措施

3.4.1 問題表現

在案例城市城鎮化發展中存在“耕地占補不平衡”的問題，建設用地存在嚴重的供需矛盾，結合案例城市實際情況來，平原區域是其城鎮建設的主要區域，耕地分布于城鎮周邊。城鎮化建設進程中開展了大量設施建設工程，建設用地需求量激增，但土地資源有限，生態用地、耕地資源受政策保護，故導致城市建設用地存在顯著的供需矛盾，在此形勢下，為保障城鎮建設，部分耕地被征占，且因當地后備耕地資源不足，故耕地面積無法補充，繼而造就了耕地保護嚴峻的局面。

3.4.2 優化土地資源配置

在當前形勢下，應從土地利用效率角度入手，促進土地流轉，對城市土地進行優化配置，保護優質耕地，調整土地區塊功能，將碎片化耕地進行整合調整，以此促進農業集約化發展，消除耕地碎片化帶來的弊端，同時借助土地流轉契機，對建設用地進行統籌，提高建設用地整體性與科學性，減緩建設用地供需矛盾。在土地資源配置期間，可搭建耕地承包流轉市場，規范土地流轉機制，消除流轉隱患，以此提高耕地資源利用率[4]。耕地承包流轉市場的搭建與運行需以當地政府為主導，通過行政管理手段，提高耕地流轉市場可信度，繼而推動耕地資源的優化配置，減少耕地撂荒現象。

4 結語

綜上所述，新型城鎮化進程推進期間，應注意協調與耕地資源之間的關系，不可為提高城鎮率而一味縮減耕地資源面積。在案例城市中，其近年來城鎮化進程不斷加快，到2020 年已實現72.26%城鎮率，但在此過程中，耕地資源面積逐漸縮小為360.73 萬畝，為實現耕地資源保護，需強化耕地保護思想，健全耕地保護制度，實現耕地集約利用，優化耕地資源配置，以此從不同方面保護耕地資源。