全面深化改革背景下的控規(guī)編制創(chuàng)新策略探索

金一　張紅

【摘要】控規(guī)作為我國的法定規(guī)劃，是政府控制和引導城市土地開發(fā)最直接的管理工具，既是政府社會治理能力提升的重要手段，也是空間價值提升、土地資產(chǎn)增值的重要工具。改革開發(fā)以來，控規(guī)經(jīng)過四十余年的不斷發(fā)展、實踐與完善，已形成了較為穩(wěn)定的編制體系與編制方法。但隨著市場經(jīng)濟的深入、城市發(fā)展方向的變化以及新的規(guī)劃理念、政策的革新，控規(guī)在運行過程中也出現(xiàn)了一些亟待解決的矛盾與不適應性。本文以杭州市為例，分析現(xiàn)行控規(guī)在實施運行過程中存在的問題，結(jié)合自身在杭州部分地區(qū)控規(guī)編制實踐過程中的思考，探索在全面深化改革背景下控規(guī)編制策略的創(chuàng)新。

【關鍵詞】控制性詳細規(guī)劃;品質(zhì)提升;以人為本;剛彈適度

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.11.053

引言：

改革開放以后，控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）為了適應土地使用制度的轉(zhuǎn)變應運而生。控規(guī)的主要目的在于將目標導向型的城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)化為實施導向型的控制規(guī)劃，落實各項規(guī)劃要求和控制指標，用以指導城市土地的開發(fā)與建設管理。我國控制性詳細規(guī)劃從20世紀80年代至今四十余年，經(jīng)歷了控規(guī)成果內(nèi)容的嘗試與探索時期、控規(guī)引導土地市場化的法定地位確定時期、控規(guī)進入標準化應用階段、控規(guī)應用逐步成熟化階段等多個不同階段，控規(guī)的編制方法、內(nèi)容體系和執(zhí)行框架都在往科學化、成熟化、精細化的方向不斷發(fā)展與完善，但也存在一些亟待解決的問題。

在全面深化改革背景下，控規(guī)的編制更應深入貫徹“生態(tài)文明思想、以人民為中心、治理體系與治理能力現(xiàn)代化”等發(fā)展理念，在國土空間語境下，以強化資源環(huán)境的底線約束為前提，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間生態(tài)保護與開發(fā)建設，保障社會公共利益;注重城市空間品質(zhì)提升與風貌特色彰顯;探索適度彈性分層的控規(guī)管控體系，實現(xiàn)均等化標準的底線管控方式向差異化供給的發(fā)展引導模式的轉(zhuǎn)變。

1、控規(guī)現(xiàn)狀實施情況分析

1.1生態(tài)、鄉(xiāng)村地區(qū)等非集中建設用地的控規(guī)缺位致使此類地區(qū)空間優(yōu)化難度大

當前，杭州現(xiàn)行控規(guī)的編制對象以城鎮(zhèn)建設用地為主，“控規(guī)全覆蓋”的編制與管理要求主要也是針對城市總體規(guī)劃所涉及的規(guī)劃建設用地，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外區(qū)域控規(guī)基本處于缺位狀態(tài)。而村莊規(guī)劃僅考慮自身發(fā)展，難以應對生態(tài)環(huán)境的保護以及城市開發(fā)邊界劃定后一些項目借特色小鎮(zhèn)、坡地村鎮(zhèn)等概念打擦邊球的挑戰(zhàn)。同時，生態(tài)、鄉(xiāng)村地區(qū)等非集中建設用地控規(guī)未覆蓋也給新興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間盤活實踐帶來了難度。以杭州錢塘江、富春江、浦陽江三江匯流地區(qū)為例，靈山風情小鎮(zhèn)和龍塢茶鎮(zhèn)兩大文旅項目在推進以茶文化為主題的文旅項目的落地中，運營主體希望能通過利用現(xiàn)有土地指標、盤活現(xiàn)有建筑空間、減少經(jīng)濟成本的方式落實相關設施，做到項目依法落地;但由于控規(guī)的缺失，致使產(chǎn)業(yè)項目推進的擱置。推動控規(guī)對開發(fā)邊界外的生態(tài)地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)的全覆蓋，在堅守剛性底線、保護生態(tài)的同時，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設空間，也是國土空間規(guī)劃體系“貫徹國土空間全域全要素、強化底線控制的橫向協(xié)調(diào)和縱向穿透”的必然要求。

1.2均等化標準的底線管控方式難以凸顯城市風貌特色

杭州的城市魅力在于自然山水和歷史人文環(huán)境，杭州的城市空間與建筑應和諧地從屬于山水。2017年3月杭州市成為第一批全國城市設計試點城市，后續(xù)《杭州市總體城市設計（修編）》、《關于加強杭州市特色風貌和建筑景觀管理的指導意見》等規(guī)劃和文件相繼編制與出臺，擬將杭州市域范圍內(nèi)重要的山水人文節(jié)點及城市重點發(fā)展地區(qū)等區(qū)域劃定為重點景觀風貌區(qū)，該風貌區(qū)應加強中觀層面的城市設計要素研究和土地出讓前景觀風貌細節(jié)要素的導控，制定詳細的城市設計導則。但由于杭州多數(shù)地區(qū)現(xiàn)行控規(guī)編制時間較早，原有控規(guī)編制內(nèi)容中城市設計內(nèi)容體現(xiàn)不足;且傳統(tǒng)的控規(guī)編制方法基本不區(qū)分地區(qū)之間價值的內(nèi)在差異，均等化標準的底線管控方式造成了重點地區(qū)“管不細”，一般地區(qū)或發(fā)展方向不確定地區(qū)“限太死”的情況。

1.3傳統(tǒng)藍圖式控規(guī)難以適應未來發(fā)展的不確定性，控規(guī)調(diào)整頻繁致使空間統(tǒng)籌的整體性弱化

杭州多數(shù)地區(qū)控規(guī)批復時間在2015年前，目標導向下藍圖式的傳統(tǒng)控規(guī)難以適應城市發(fā)展的不確定性、多元化的利益訴求和土地市場需求的變化;現(xiàn)行控規(guī)全要素、指標標準化的管控方式，顯得“剛性有余、彈性不足”。為適應市場實際需求，頻繁的控規(guī)局部調(diào)整逐漸成為常態(tài)，使得法定控規(guī)出現(xiàn)了一定的“失控”形象。在此過程中，指標調(diào)整往往受到地產(chǎn)開發(fā)商在市場經(jīng)濟下對利潤最大化追求的影響，聚焦局部地塊，最終使得規(guī)劃的整體性和系統(tǒng)性被逐步削弱。

控規(guī)在整個規(guī)劃體系中，應起到承接上層規(guī)劃管控要求、指導下層地塊開發(fā)的關鍵作用，貫徹全規(guī)劃體系，最大限度發(fā)揮其在規(guī)劃體系中的粘性和融合性作用。但由于各類規(guī)劃的編制時序、政策變化等原因，控規(guī)存在對上位規(guī)劃剛性要求承接不足致使管理要求不明晰、管控要求通則化、對地塊開發(fā)的彈性應變與指導不足等問題。

2、全面深化改革背景下的控規(guī)編制策略探索與創(chuàng)新

2.1生態(tài)優(yōu)先，拓展管控范圍，實現(xiàn)國土空間全域控規(guī)全覆蓋

在踐行生態(tài)文明建設、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動下，國土空間規(guī)劃體系的重構促使控規(guī)應進一步拓展其編制范圍，從城鎮(zhèn)建設用地管控向國土空間全域管控轉(zhuǎn)型（從集中建設地帶或建設用地，轉(zhuǎn)向包含非集中建設地帶在內(nèi)的全域），真正實現(xiàn)控規(guī)單元的全覆蓋;從建筑空間領域，拓展到景觀都市領域，吸納生態(tài)維育、鄉(xiāng)村振興發(fā)展、歷史遺存、自然風貌遺產(chǎn)等生態(tài)、地理、社會經(jīng)濟領域;從空間塑造的管控工具，擴充為國土景觀風貌的指引與管控工具。

2017年，杭州以余杭大徑山地區(qū)為試點進行郊野單元控規(guī)的編制與探索，以推動控規(guī)的編制與管理由城市建設用地管控向全域管控轉(zhuǎn)型。在生態(tài)、鄉(xiāng)村地區(qū)等非集中建設用地區(qū)域，杭州應進一步開展郊野單元控規(guī)編制的探索與實踐，以郊野單元統(tǒng)籌城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外區(qū)域的各類用地布局，從延續(xù)生態(tài)空間格局、統(tǒng)籌建設用地、優(yōu)化空間品質(zhì)、活化發(fā)展路徑等方面出發(fā)，探索開發(fā)邊界內(nèi)外差異化規(guī)劃管控的技術路徑和政策措施。25655AAA-A902-46A0-92AD-1B0E18E5C124

2.2以人為本，提升管控維度，加強地區(qū)特色營造與品質(zhì)提升

在全面深化改革、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展階段，隨著人民面向美好生活需求的日益升級，控規(guī)編制在滿足底線要求的基礎上，更應注重“城市功能+空間品質(zhì)”的提升，實現(xiàn)從量的增長轉(zhuǎn)換為質(zhì)的提升。

2.2.1分區(qū)控制，城市設計導則融入控規(guī)控制

隨著全國城市設計試點工作的推進，杭州控規(guī)編制可借鑒上海分區(qū)分類的精細化管控經(jīng)驗，同時銜接《關于加強杭州市特色風貌和建筑景觀管理的指導意見》要求，劃分重點地區(qū)和一般地區(qū)，制定控規(guī)層面的設計導引并納入圖則管理。重點地區(qū)（如，軌道交通站點周邊、高層簇群區(qū)域等多功能復合、高強度開發(fā)地區(qū)，因城市空間特色塑造、自然和歷史風貌保護等需要而要特別管控的區(qū)域）的城市設計控制，主要通過建筑形態(tài)、建筑材質(zhì)與色彩、地標建筑、公共空間（公共通道、內(nèi)部廣場、集中綠化空間）、交通空間（慢行系統(tǒng)、空中連廊、地下連通等）、地下空間和生態(tài)環(huán)境等方面進行控制。一般地區(qū)主要根據(jù)《杭州市總體城市設計（修編）》等上位及相關規(guī)劃、規(guī)范結(jié)合單元實際形成通則式的城市設計控制要求，控制建筑空間環(huán)境（建筑體量、建筑錯落、建筑通透、建筑組群和建筑頂部）、建筑色彩、第五立面等，保障公共空間品質(zhì)與活力的提升。

2.2.2“空間”與“時間”維度相結(jié)合，增強地區(qū)活力與發(fā)展的靈活性

提升用地復合利用，探索用地由平面混合向立體混合轉(zhuǎn)型，鼓勵垂直混合模式的運用。倡導混合用地，明確商住、研發(fā)服務、復合鄰里等混合用地內(nèi)的建筑面積比例構成，并留有一定比例的彈性空間，鼓勵依據(jù)組團人群特征差異性與偏好度引入功能。

預留彈性發(fā)展空間與戰(zhàn)略留白空間，從時間維度尋求多樣化的彈性土地轉(zhuǎn)讓方式。鼓勵劃定一定比例的中期儲備及遠期儲備用地，可考慮采用先租后讓、短期租賃、中短期儲備等彈性供地方式，控制和降低土地使用成本，同時為未來發(fā)展提供戰(zhàn)略儲備空間。

2.3 面向?qū)嵤晟七m度彈性分層的控規(guī)管控體系，探索差異化的空間控制引導方式

2.3.1完善“單元—街區(qū)—地塊”三級控制管理體系

在單元層面，注重剛性底線的保障，依據(jù)國土空間總規(guī)及其他上層次規(guī)劃，確定單元的發(fā)展定位與發(fā)展規(guī)模容量，各類規(guī)劃控制線，公服、市政、交通設施以及城市設計等強制性要素的管控要求。

在街區(qū)層面，以功能為導向，結(jié)合15分鐘生活圈合理劃分街區(qū)范圍，分解單元指標，明確各個街區(qū)建設總?cè)萘俊３珜Чδ芑旌希毣鹘謪^(qū)文化傳承、公共服務、綠色交通、精細市政、景觀控制及風貌引導等要求，科學合理配置土地及空間資源。

在地塊層面，落實單元及街區(qū)管控內(nèi)容，按土地出讓計劃和市場需求進行編制，指導具體的項目建設。對公益性用地強化剛性，落實地塊性質(zhì)和容積率、建筑高度、綠地率等各項指標;經(jīng)營性用地提供適度彈性，針對尚未明確利用意向的用地按照大地塊、混合用地的形式進行控制，待意圖明確后細化落實。

2.3.2區(qū)分剛性街區(qū)與彈性街區(qū)，實施精準化、差異化管理

為應對未來發(fā)展方向不確定性和土地市場的需求變化，將整體發(fā)展方向明確且用地類型明確的地塊（含保留地塊）面積占街區(qū)開發(fā)建設地塊總面積較大比例的街區(qū)劃定為穩(wěn)定街區(qū);對于整體發(fā)展方向不明確的或者整體發(fā)展方向明確但用地類型明確的地塊（含保留地塊）面積占街區(qū)開發(fā)建設地塊總面積不足一定比例的街區(qū)劃定為彈性街區(qū)。

彈性街區(qū)進行分層控制，街區(qū)控制指標為強制性內(nèi)容，重點控制街區(qū)主導功能，建設用地規(guī)模上限，總建筑規(guī)模上限，公共服務設施及基礎設施的配置類型、數(shù)量、規(guī)模、內(nèi)容，公園綠地規(guī)模，防護綠地寬度，社區(qū)公園的數(shù)量、規(guī)模及服務半徑，主次干路道路紅線，道路網(wǎng)密度，高度分區(qū)，河道寬度等控制要素;現(xiàn)狀及近期建設明確的地塊指標為強制性內(nèi)容，其余地塊指標均為引導性內(nèi)容。穩(wěn)定街區(qū)則以地塊剛性控制為主，地塊控制指標為強制性內(nèi)容。

圖2? 建立“單元—街區(qū)—地塊”適度彈性分層的控制管理體系示意

為增加規(guī)劃審批的靈活性，對于部分用途有較明確的發(fā)展導向、但操作路徑不明確的地塊可作為選擇性用地進行控制與管理，采取“A（B）”的形式，A為優(yōu)先引導的功能，B為近期允許保留或未來可選擇的用地功能，適應地塊近遠期的發(fā)展協(xié)調(diào)。

2.3.3探索更加便于操作管理的成果形式

銜接分層管理體系，學習上海深圳經(jīng)驗，完善法定圖則內(nèi)容，將“單元-街區(qū)-地塊”三個層面的強制性內(nèi)容納入一張圖管理。在實現(xiàn)成果高度透明的同時，管理層面的操作性也更加便捷。剛彈適度的管理方式也綜合考慮了多主體訴求與公共利益平衡的關系。見圖4

結(jié)語：

控制性詳細規(guī)劃作為政府控制和引導土地開發(fā)、規(guī)范建設行為最直接的法定依據(jù)，在指導城鎮(zhèn)具體的開發(fā)建設中起到了至關重要的作用。在全面深化改革的發(fā)展背景下，單元控規(guī)的編制要求我們應以強化資源環(huán)境的底線約束為前提，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間的生態(tài)保護與開發(fā)建設，注重城市功能和空間品質(zhì)的提升與特色風貌的彰顯，因地制宜地提出精細化、差異化的編制策略與措施，剛彈結(jié)合，探索出一種面向?qū)嵤┑目沙掷m(xù)發(fā)展規(guī)劃路徑。本文以杭州市為例，通過分析現(xiàn)行控規(guī)在實施運行過程中存在的問題，結(jié)合自身在杭州部分地區(qū)控規(guī)編制實踐過程中的思考與總結(jié)，探索控規(guī)編制與管控策略的創(chuàng)新。

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