加快構(gòu)建城鄉(xiāng)資源要素雙向流動新格局

暢婉潔　徐英子

鄒一南

日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱意見），為我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了重點發(fā)展方向和實現(xiàn)路徑。

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對于落實擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、促進產(chǎn)城融合、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)教研部教授鄒一南表示，對各縣來說，需要在意見提出的五大類中找準(zhǔn)方向，明確發(fā)展目標(biāo)及路徑，精準(zhǔn)補齊短板弱項。

縣城是“城之尾、鄉(xiāng)之頭”。在我國城鎮(zhèn)化率已接近65%的背景下，加快縣城發(fā)展對于推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)體系有著重要意義。

一方面，縣城是新發(fā)展階段推進城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高的重要載體。

2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億。縣城加上縣級市的城區(qū)常住人口為2.5億左右，占比僅30%左右，城鎮(zhèn)化率平均僅為24.2%，提升空間巨大。

從經(jīng)濟體量和基建投資上看，2019年縣和縣級市僅創(chuàng)造了全國38%的GDP，基建投資合計僅4584.7億元，占全部市政投資的19.8%，平均每個縣級市為4.3億元，而一般縣城僅為2.1億元。

由此可見，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)空間很大，拉動投資潛力也很大，是下一步城鎮(zhèn)化建設(shè)的重中之重。

另一方面，縣城是促進城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)明顯極化特征，大城市、高行政級別城市人口增長遠高于小城市、低行政級別城市。

從“五普”到“六普”的10年間，我國行政級別最高的4個直轄市常住人口總量增長了2569萬，增長率接近60%;31個省會和計劃單列城市的常住人口規(guī)模增長2856萬，增長率為28.3%;236個地級市常住人口規(guī)模增長2983萬，增長率為13.0%;359個縣級市常住人口規(guī)模增長1382萬，增長率為6.1%。

從“六普”到“七普”的10年期間，4個直轄市常住人口增長831萬，增長率為9.8%;31個省會和計劃單列市常住人口增長6697萬，增長率高達33.0%;地級以下城市總體為負增長。這種極化的城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)體系健康發(fā)展極為不利，必須通過大力發(fā)展縣城，扭轉(zhuǎn)極化發(fā)展態(tài)勢，促進城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展。

其一，作為一個有14億人口、未來將有10億以上城鎮(zhèn)人口的大國，絕無可能像日韓等國那樣，通過將人口集中在少數(shù)幾個特大城市完成全國城鎮(zhèn)化任務(wù)，縣城等廣大中小城市應(yīng)發(fā)揮更大作用。

其二，當(dāng)前中國主要城市群中特大城市人口已接近飽和，北京、上海等城市已進入世界人口最多的少數(shù)城市行列，疏解大城市人口是應(yīng)有之義，縣域?qū)⒊蔀槿丝谑杞獾闹匾臻g。

其三，根據(jù)農(nóng)業(yè)總勞動日測算，中國當(dāng)前農(nóng)業(yè)實際需要的勞動力數(shù)量僅為1.2億左右，未來隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，農(nóng)業(yè)勞動力需求量將更少，因此還有大量農(nóng)業(yè)人口有待轉(zhuǎn)移，縣域必將取代大城市成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主力。

其四，當(dāng)前實現(xiàn)舉家遷移的農(nóng)民工仍非主流，這意味著未來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將主要由農(nóng)民工家屬等非勞動力群體組成，縣級城市顯然比地級以上大城市更有利于這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

第一，縣城是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力龍頭。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的一個共性問題是產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、布局分散、競爭力弱，根源在于缺少一個能夠?qū)⑥r(nóng)村產(chǎn)業(yè)加以統(tǒng)籌整合起來的中樞。

縣城以其獨特的區(qū)位及其與廣大農(nóng)村地區(qū)密切的聯(lián)系，天然地成為統(tǒng)籌整合農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)、改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展小散弱局面的動力龍頭。

第二，縣城是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要空間。縣城對于推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有著獨特作用。

一方面，縣域是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對比最明顯的地域范圍。對于農(nóng)村居民來說，無論是進城務(wù)工、經(jīng)商趕集，還是培養(yǎng)子女、問診就醫(yī)，大多是將縣城作為首選目的地。

也就是說，農(nóng)村居民獲得基本公共服務(wù)的解決方案主要在縣域范圍內(nèi)獲得，因此如果在一縣之內(nèi)的教育、醫(yī)療、就業(yè)等基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距過大，極易產(chǎn)生嚴(yán)重的相對剝奪感，從而引發(fā)社會心理失衡。

相比之下，在不同區(qū)域之間基本公共服務(wù)的差距即使更為明顯，對于絕大多數(shù)農(nóng)村人口來說，并不會切身地感受到，對自身幸福感的損害程度遠不及縣域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)差距。

第三，縣城是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的首選歸宿。農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移是一國走向現(xiàn)代化的必由之路。曾幾何時，向東部沿海發(fā)達地區(qū)的一二線城市轉(zhuǎn)移，獲得更高工資性收入，是中西部農(nóng)村剩余勞動力的首選。

但是，隨著近年來一系列區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，國家支農(nóng)扶農(nóng)力度的加大，就地就近轉(zhuǎn)移成為越來越多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的選擇。

從2008年到2020年，在本地就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量在農(nóng)民工總量中的占比從37.7%提升到40.6%;在外出就業(yè)農(nóng)民工中，選擇省內(nèi)就近就業(yè)的農(nóng)民工占比也從46.7%提升到58.4%。

對于就地就近就業(yè)農(nóng)民工，縣城即使不是直接就業(yè)落戶地點，也必然與其就業(yè)落戶地點有著密切社會經(jīng)濟聯(lián)系。可以說，縣城已經(jīng)越發(fā)成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的承載空間。

第四，縣域是跨越中等收入陷阱的堅實踏板。我國現(xiàn)有4億中等收入群體，其中平均月收入達到4432元的近3億農(nóng)民工是中等收入的主體，確保農(nóng)民工群體的利益是順利跨越中等收入陷阱的重要支撐。

改革開放以來，我國已有三代農(nóng)民工，每一代農(nóng)民工的利益訴求并不一致。

一代農(nóng)民工（60后、70后）的核心利益是土地，二代農(nóng)民工（80后、90后）的核心利益是住房，三代農(nóng)民工（00后）的核心利益是教育和就業(yè)，而縣城的發(fā)展對三代農(nóng)民工核心利益能否實現(xiàn)起到?jīng)Q定性影響。

農(nóng)村土地政策的落實主要在縣域，這直接關(guān)系到一代農(nóng)民工的核心利益;實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房夢想的主要地區(qū)在縣域，它直接關(guān)系到二代農(nóng)民工的核心利益;三代農(nóng)民工的核心利益是教育和就業(yè)，其實現(xiàn)的起點也在縣域。建成高質(zhì)量的縣域新型城鎮(zhèn)化，將為中國社會跨越中等收入陷阱提供堅實踏板。

縣域城鎮(zhèn)化在中國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程中的重要地位，已經(jīng)被越來越多人接受，但縣域城鎮(zhèn)化的實際發(fā)展情況卻不能令人滿意。盡管部分發(fā)達地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展迅速，但廣大中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化仍比較落后。

一是人口集聚不足。城鎮(zhèn)的發(fā)展需要聚集人氣，一定數(shù)量的人口能夠給城鎮(zhèn)帶來規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應(yīng)，提高勞動生產(chǎn)率并促進就業(yè)和城市繁榮。

但是，我國目前的縣級行政單元的人口數(shù)量總體呈下降趨勢。縣級城市人口不足，并非我國人力資源短缺，事實上廣大農(nóng)村地區(qū)仍然有為數(shù)眾多的人口未能轉(zhuǎn)移出來，但因縣城與地級以上城市發(fā)展水平失衡，使得有人口接納能力的縣無法吸引人口，而承載力已經(jīng)飽和的大城市人口仍在增加。

除了人口數(shù)量之外，人口質(zhì)量同樣不高，人才匱乏問題十分突出。資料顯示，全國約4億農(nóng)村勞動力中，高中以上文化程度的只占12%，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有受過職業(yè)技術(shù)和技能培訓(xùn)，初級人才多，懂經(jīng)濟管理、企業(yè)經(jīng)營發(fā)展及項目開發(fā)研制的高級專業(yè)人才稀缺。

人才引進難，優(yōu)質(zhì)農(nóng)村人口大量外流，特別是中西部欠發(fā)達縣，不僅引人難，留人更難，大大制約了縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。

二是產(chǎn)業(yè)體系競爭力不強。培育興旺的產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建完善的產(chǎn)業(yè)體系是縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，是發(fā)揮城鎮(zhèn)功能的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，相當(dāng)一部分地區(qū)縣域經(jīng)濟缺乏必要的、有力的產(chǎn)業(yè)支撐，使縣域城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展底氣不足。

其一，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然比較薄弱。大部分縣域的農(nóng)業(yè)集中在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)業(yè)層次較低，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟仍然在整個縣域經(jīng)濟中占重要地位。

其二，制造業(yè)的專業(yè)化、特色化不強。一些有工業(yè)基礎(chǔ)的縣面臨較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)升級換代動力不足;缺乏工業(yè)基礎(chǔ)的縣往往出現(xiàn)“小而全”的現(xiàn)象，基于分工和專業(yè)化生產(chǎn)的地方化經(jīng)濟水平不高，工業(yè)產(chǎn)品競爭力較弱。

其三，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。絕大多數(shù)縣域的三產(chǎn)增加值比重低于全國平均水平，在人口外流背景下，縣域商貿(mào)服務(wù)熱度普遍不高，基于多樣化服務(wù)的城市化經(jīng)濟未能形成。

三是國土空間規(guī)劃不完善。國土空間規(guī)劃是縣域經(jīng)濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)，但受到自然條件、歷史遺留、人口變動和不同規(guī)劃相互制約等因素的影響，一些縣的縣域空間規(guī)劃不盡合理，城鎮(zhèn)化建設(shè)的定位不準(zhǔn)確。

在城市群內(nèi)的縣，與城市群中的中心城市之間的分工協(xié)作和功能互補方面有待加強，在城市體系中的定位有待明晰。

非城市群中的縣域城鎮(zhèn)往往以點狀發(fā)展為主，城鎮(zhèn)布局分散、產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力較差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平普遍不高，地區(qū)之間互聯(lián)互通和發(fā)展的協(xié)調(diào)共享機制尚未建立起來。

四是生態(tài)文化建設(shè)相對滯后。縣域由于空間布局分散、人口集聚性不強，導(dǎo)致資源環(huán)境的消耗比大城市更嚴(yán)重。

僅就土地資源看，縣域建成區(qū)以“攤餅式”和“沿路爬”的方式快速擴大，公路通到哪里，新房就建到哪里;新建住宅不斷向村莊外圍的耕地延伸，加之缺乏有效的及時跟進治理措施，建新不拆舊。

在縣級區(qū)域人口總體減少的背景下，建成區(qū)面積反而呈現(xiàn)擴大趨勢，給本來就十分稀缺的土地資源、水資源、能源資源和十分脆弱的自然環(huán)境造成很大壓力。

一些地方在推進縣域城鎮(zhèn)化過程中，盲目擴大城市規(guī)模，抹去了歷史文化足跡，具有地區(qū)和民族特色的建筑、場所被雷同的樓房和街道代替，伴隨田園景色和傳統(tǒng)村落一同消逝的，是人們的鄉(xiāng)愁和兒時美好的記憶。

喪失了歷史文化傳承的城鎮(zhèn)化是缺乏靈魂的空殼化的城鎮(zhèn)化，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中必須糾正的偏向。

一要把握功能定位，明確發(fā)展方向。中辦、國辦意見明確提出，要科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，分為五大類：大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城。

對各縣來說，就要在五大類中找準(zhǔn)方向，原則上應(yīng)該“一縣一策”，明確發(fā)展路徑及目標(biāo)，可以引進專業(yè)機構(gòu)，做好頂層設(shè)計，制定“一縣一策”解決方案，抓住關(guān)鍵，分類突破。

二要強化規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)合理布局。科學(xué)合理的規(guī)劃是引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。發(fā)展規(guī)劃涵蓋縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村全域，包括縣域內(nèi)國土空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口分布、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、文化傳承、生態(tài)環(huán)境等要素，要做到長期與短期結(jié)合，全盤與局部銜接，層次分明、功能互補。

三要發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)城融合。無論是新型城鎮(zhèn)化還是鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位，才有人口集聚，解決不了就業(yè)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就無法進城落戶。

因此，產(chǎn)業(yè)是驅(qū)動新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興發(fā)展的加速器。對于縣域經(jīng)濟來說，要立足自身區(qū)位特點、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進行再梳理、再定位，找準(zhǔn)自身優(yōu)勢潛力，瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，堅持突出特色、錯位發(fā)展，重點發(fā)展比較優(yōu)勢好、產(chǎn)業(yè)配套全、帶動能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)。

四要完善綜合配套，增強承載能力。根據(jù)意見相關(guān)內(nèi)容，縣城建設(shè)的具體方向涵蓋培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化市政設(shè)施、強化公共服務(wù)供給、提升人居環(huán)境質(zhì)量、促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補等方面。對大部分縣城而言，修路建橋、綠化排污、小區(qū)翻新可能是基建重點，但縣城基建不要大城市化、高標(biāo)準(zhǔn)化。

不要千城一面、缺乏特色，要把重點放在提高和經(jīng)濟發(fā)展水平、人口收入水平相對等的公共服務(wù)能力上，特別是要給縣城提供更好的、適合進城農(nóng)民的公共服務(wù)。

五要深化改革創(chuàng)新，激發(fā)融合活力。在新階段推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權(quán)，聚焦人、地、錢等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅持向改革要活力，完善人口、土地、資金、引才等體制機制和政策措施，破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)資源要素雙向流動新格局。