城鎮(zhèn)化變遷下地方政府合作的演進(jìn)邏輯
——基于歷史制度主義的視角

楊曉玉

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 610065)

改革開放以來,我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,城鎮(zhèn)化不僅成為國家與各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主戰(zhàn)略,更是影響地方府際關(guān)系不可或缺的重要一環(huán)。可以說,城鎮(zhèn)化是改革開放后地方政府府際關(guān)系的主線。為了完成地方城鎮(zhèn)化的基本任務(wù)、回應(yīng)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求、解決諸多隨之出現(xiàn)的問題,地方政府合作的觀念、方式、頻率、深度都發(fā)生了變化,城鎮(zhèn)化的過程也是地方政府尋求合作的過程。

地方政府合作是現(xiàn)階段具有現(xiàn)實(shí)意義的熱點(diǎn)問題。針對(duì)府際關(guān)系的研究最先開始于國外,國外學(xué)者研究趨向由靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變,從府際有關(guān)的體制機(jī)制設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向府際關(guān)系主體互動(dòng)及其領(lǐng)域的研究。關(guān)于府際合作治理的研究成為府際間關(guān)系研究的重要方向之一,出現(xiàn)了多中心的治理[1-2]、網(wǎng)絡(luò)模式治理[3]、協(xié)同治理[4]等多種治理模式和理論。國內(nèi)相關(guān)學(xué)術(shù)研究始于現(xiàn)實(shí)問題,學(xué)者注意到了府際關(guān)系的競爭和緊張狀態(tài),研究從最初的府際競爭關(guān)系過渡到地方政府合作,主要研究包括地方政府合作的壁壘、動(dòng)力因素分析、合作方式和模式等。在中國的政治語境下,中國的地方政府合作與城鎮(zhèn)化進(jìn)程息息相關(guān)。本文從歷史制度主義的視角回顧地方政府合作的階段性特征,闡釋地方政府合作的變遷邏輯和推動(dòng)變量,以期預(yù)判地方政府未來的合作趨勢(shì)。

一、歷史制度主義的理論基礎(chǔ)與分析框架

20世紀(jì)80年代新制度主義興起,它包含歷史制度主義、社會(huì)學(xué)制度主義和理性選擇制度主義三種派系。[5]歷史制度主義站在中觀視角,構(gòu)建“宏觀結(jié)構(gòu)-中觀制度-微觀行動(dòng)者”的理論框架。[6]傳統(tǒng)政治思想更多設(shè)想建立一套理想制度體系,而歷史制度主義自誕生之日起,就關(guān)注現(xiàn)實(shí)世界,思考制度的運(yùn)行與變遷。制度可以看成是變量,既是自變量又是因變量。[7]變遷理論將制度視為因變量,出現(xiàn)制度的變遷否決點(diǎn)同時(shí)需要哪些因素;作用理論將制度定位為自變量,研究傳統(tǒng)制度對(duì)現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)和社會(huì)具有的影響。

歷史制度主義的結(jié)構(gòu)觀。主要內(nèi)容包括制度斷裂于不同否決點(diǎn)和制度分析的各個(gè)影響因素。第一步,捕捉制度變遷否決點(diǎn),研究制度變遷的推動(dòng)力,改變低效落后的制度。第二步,剖析制度背后的宏觀因素,突出變量的序列研究,通過多種排列組合將背景因素變?yōu)檎巍⒔?jīng)濟(jì)與文化結(jié)構(gòu)。一般情況下,制度沿著曲線軌跡演化而非線性發(fā)展。

歷史制度主義的歷史觀。路徑依賴規(guī)律體現(xiàn)了其觀點(diǎn),制度通常會(huì)遭遇“鎖定”現(xiàn)象,已經(jīng)無效或低效的制度陷于沼澤中難以自拔,找不到出路。歷史制度主義認(rèn)為政策形成與推廣是長時(shí)期過程,在利益協(xié)商與妥協(xié)中,新制度的塑造中或多或少帶有舊制度的思維,沿著舊政策方向來創(chuàng)造,這時(shí)產(chǎn)生路徑依賴。然而,歷史制度主義同樣堅(jiān)持:由于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),制度仍然會(huì)發(fā)生變遷。如果外部環(huán)境出現(xiàn)重大變化,原有制度運(yùn)行受制,這時(shí)就是新的制度變遷的契機(jī)。只要制度到達(dá)歷史否決點(diǎn),變遷早晚會(huì)發(fā)生,只是不確定變遷的劇烈程度與方式。

本文從歷史制度主義視角研究城鎮(zhèn)化變遷下地方政府合作的演進(jìn)邏輯,從歷史的俯瞰和回顧深入分析,突破純政策文本分析的局限性,把握地方政府合作行為的內(nèi)在蘊(yùn)含和演變機(jī)理。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程下我國地方政府合作的歷史變遷

我國地方政府合作的歷程不是一帆風(fēng)順的,合作與競爭在地方政府以利益為中心的天平上左右擺動(dòng),談到我國地方政府府際關(guān)系時(shí)始終逃不開競爭,隨著城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展,地方政府合作空間不斷擴(kuò)大,競爭態(tài)勢(shì)弱化,相互依賴程度加深。城鎮(zhèn)化的兩個(gè)要素,一是土地,二是人口,圍繞土地和人口,地方政府合作在不斷變化中。本文研究從改革開放為起始點(diǎn),一方面不僅因?yàn)楦母镩_放以來我國城鎮(zhèn)化快速成長,另一方面,我國改革政府管理體制,府際關(guān)系圍繞著行政分權(quán)、財(cái)政包干、分稅制和人事制度展開[8],地方政府及地方政府間關(guān)系成為改革關(guān)鍵。

(一)初步探索階段(1978—1992):合作不足與競爭有余

改革開放后,為滿足本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展,地方政府通過地方保護(hù)等形式展開各種形式的競爭,地方上都是“孤島”,橫向府際關(guān)系競爭性有余而合作性不足。[9]這一段時(shí)期被稱為地方政府間的非理性競爭,體現(xiàn)在:形成了以地方政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,以行政力量推動(dòng)經(jīng)濟(jì),它們善于幫助本地企業(yè)提升效益,同時(shí)排擠別的競爭性企業(yè),直接參與市場(chǎng)競爭。

在這一時(shí)期地方政府激烈競爭中,地方政府之間合作開始了初步探索。主要以上級(jí)政府主導(dǎo)為主,地方主體探索合作路子。1980年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行規(guī)定》中提出了“揚(yáng)長避短、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、保護(hù)競爭、促進(jìn)聯(lián)合”的十六字方針。可以看出,當(dāng)時(shí)國家全力以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,合作主要是以經(jīng)濟(jì)方面的“聯(lián)合”,而非“合作”,國家在一定程度上“保護(hù)競爭”、支持良性競爭。

改革開放后,中央政府作為中介搭建了當(dāng)?shù)卣g的合作平臺(tái)。一是對(duì)口支援的合作幫扶,如援疆、援藏,制定一系列對(duì)口支援制度,主要提供經(jīng)濟(jì)援助。二是中央政府主導(dǎo)成立經(jīng)濟(jì)合作區(qū)[10],1980年建立4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1984年開放了14個(gè)沿海港口城市，1985年開辟三個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，1988年新劃入沿海開發(fā)區(qū)140個(gè)市縣并設(shè)立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1992年設(shè)立上海浦東新區(qū)等[11]。一般來說這種經(jīng)濟(jì)合作區(qū)開放而松散,欠缺強(qiáng)制性規(guī)定,合作效果微弱。

地方政府自主的探索性合作,主要體現(xiàn)在東部沿海城市針對(duì)流動(dòng)人口的跨域合作。例如廣州構(gòu)建以勞動(dòng)力市場(chǎng)為核心的外來人口管理模式。地方政府積極參與跨區(qū)域協(xié)作,包括信息協(xié)作、勞動(dòng)力輸送組織協(xié)作、跟蹤管理協(xié)作等。人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容,《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》的發(fā)布意味著農(nóng)民首次具有遷移到城鎮(zhèn)的權(quán)利,自此我國城市化進(jìn)程開啟新的一頁。地方政府間針對(duì)流動(dòng)人口的跨域協(xié)作,較好地應(yīng)對(duì)了城市人口快速增加及社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)帶來的各種問題,東部沿海地區(qū)也通過吸納勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

(二) 漸進(jìn)發(fā)展階段(1992—2012):利益主導(dǎo)與問題導(dǎo)向

1992年,黨的十四大確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo),大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中央政策推動(dòng)下,合作大幅增加。不可否認(rèn),競爭依然是地方政府行為的本質(zhì)和基本特征。[12]但地方政府之間開始為了經(jīng)濟(jì)利益或治理跨域公共問題進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的合作,地方政府合作在激烈的競爭中闖出一片天,區(qū)域內(nèi)地方政府主動(dòng)合作的趨勢(shì)在加強(qiáng),進(jìn)入到漸進(jìn)發(fā)展階段。

地方政府為利益合作。自從1992年明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo),財(cái)政體制改革必須也圍繞著這一目標(biāo)來實(shí)現(xiàn),原先的財(cái)政包干體制不再適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程。 1992年選擇9個(gè)省進(jìn)行分稅制的改革試點(diǎn),1994年正式實(shí)施分稅制的財(cái)政管理體制。同時(shí),土地是城鎮(zhèn)化中很重要的一個(gè)要素,1998 年《土地管理法》的頒布,意味著地方政府有權(quán)審批土地使用和轉(zhuǎn)讓。由此,可以說中國城市化是地方政府推動(dòng)的,分稅制和土地制的改變促使地方政府的行為轉(zhuǎn)變,地方政府高度熱情地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。一方面,縱向財(cái)政分權(quán)帶來地方政府間競爭。競爭態(tài)勢(shì)更加激烈,成為“撲向底層的競爭”;另一方面,區(qū)域間政府合作顯著增加。分稅制強(qiáng)化了地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”屬性,當(dāng)中央開始在區(qū)域合作上發(fā)力時(shí),地方政府會(huì)緊緊跟著國家方向,為了“政策優(yōu)惠”“資金補(bǔ)貼”主動(dòng)合作。

地方政府因問題合作。主要原因是城市規(guī)模擴(kuò)大、城市人口增加,城市問題突出,地方主體需加強(qiáng)其公共管理職能。第一,城市規(guī)模擴(kuò)大。1997年中國政府實(shí)施了凍結(jié)“縣改市”的政策,城市數(shù)量增長的階段結(jié)束,地方政府不斷將周邊的農(nóng)村地區(qū)納入城市管轄區(qū),城市的面積迅速擴(kuò)展,城市規(guī)模擴(kuò)大。為了應(yīng)對(duì)環(huán)境污染等外部性問題,地方政府基于公共治理需求跨域合作。第二,城市人口增多。1997年國家開始放松戶籍管制,許多小城市隨后也相應(yīng)適度放開戶籍限制,導(dǎo)致城市人口增加。城市基礎(chǔ)設(shè)施緊張和公共服務(wù)供給空間不足,傳統(tǒng)社會(huì)管理模式在實(shí)踐中越發(fā)不合時(shí)宜。地方政府不僅承擔(dān)起大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,還需制定新的跨域合作溝通機(jī)制。

地方政府因戰(zhàn)略合作。十五屆四中全會(huì)提出了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略,隨即區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略正式提出。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來區(qū)域利益訴求的分化,內(nèi)地逐漸與沿海地區(qū)差距拉大,區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略具有空間傾斜特性,如1999年啟動(dòng)“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略、2003年啟動(dòng)“東北振興戰(zhàn)略”、2006年啟動(dòng)“中部崛起戰(zhàn)略”等。隨著區(qū)域開發(fā)不斷深入,地方政府間針對(duì)區(qū)域協(xié)作已經(jīng)頗有經(jīng)驗(yàn),區(qū)域內(nèi)部頻繁交流,舉辦領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、聯(lián)席協(xié)議等,特別是長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域經(jīng)常互通有無。

在這一階段,地方主體的合作有了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,地方政府自發(fā)的合作越來越多。地方政府的合作取得了較多成果,但是地方政府合作觀念沒有打開,合作中伴隨著一些問題,存在著“集體行動(dòng)的困境”。從1990年代開始,地方政府合作多是雙邊單線合作,參與主體有限,主要體現(xiàn)在:從合作領(lǐng)域上來說,主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域;從合作效果上來說,中心城市影響力最大,單核心導(dǎo)致城市群二三線城市之間聯(lián)系較少；最后,地方政府首先考慮競爭,面對(duì)合作顧慮重重。

(三)強(qiáng)化創(chuàng)新階段(2012至今):深化合作與有序競爭

城市群是城市化的高級(jí)發(fā)展階段。2012年11月8日,黨的十八大報(bào)告上提出了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,強(qiáng)調(diào)科學(xué)歸納城市群規(guī)模和布局,國家開始正式建設(shè)城市群。政府強(qiáng)調(diào)建設(shè)具有國際競爭力的城市群,以城市群為單位參與世界經(jīng)濟(jì)競爭。城市群建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性,政府可供施展的空間越來越大,發(fā)揮的作用越來越重要。治理單元由城市上升到城市群,我國地方政府合作也邁入了新階段,合作不斷深化,創(chuàng)新了很多合作形式與制度安排。

首先,地方政府合作觀念轉(zhuǎn)變。城市群建設(shè)主體多元化,城市群治理問題是任何一個(gè)單個(gè)主體是無法解決的,行政區(qū)劃不應(yīng)該成為阻隔一體化發(fā)展的障礙。地方政府之間有共同體意識(shí),地方政府之間相互依賴,一個(gè)地方政府的行為會(huì)給城市群內(nèi)其他地方政府帶來影響。城市群府際合作的現(xiàn)狀使地方政府意識(shí)到應(yīng)該合作而非競爭,主動(dòng)推進(jìn)府際合作領(lǐng)域擴(kuò)大、合作深化。

其次,合作內(nèi)容由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)大到公共事務(wù)領(lǐng)域。城市化問題越發(fā)尖銳,地方政府爭取實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)一體化與均等化,實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共資源共建共享。一方面,人口的流動(dòng)性帶來了新問題。我國的城市化有兩個(gè)趨勢(shì):一個(gè)是東部沿海地區(qū)人口向中心城市區(qū)域再集中,另一個(gè)是全國1 800多個(gè)縣市的農(nóng)村居民向縣城集中。2011年,城鎮(zhèn)化率超過50%,城鄉(xiāng)人口格局發(fā)生根本性變化,我國正從傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)步入現(xiàn)代城市社會(huì)。眾多的人口涌向城市群和核心城市,城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給成為難題,外來人口和本地居民混合管理加大了難度,從表1可以看出,我國外出農(nóng)民工跨區(qū)域流動(dòng)基數(shù)大、流動(dòng)頻繁。農(nóng)民工問題、城中村問題、外來人口生活就業(yè)邊緣化問題等不斷凸顯。另一方面,我國城市具有脆弱性，體現(xiàn)在較高的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)性,區(qū)域資源環(huán)境問題加劇,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)籌等。城市群治理情況越加復(fù)雜、城市病愈加顯著。加之,大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、流域水環(huán)境保護(hù)以及人口流動(dòng)帶來的醫(yī)療、社保、犯罪等現(xiàn)實(shí)問題都突破了單一行政轄區(qū)的范圍,且問題相互交織、沒有明晰的邊界。

表1 2020年外出農(nóng)民工地區(qū)分布及構(gòu)成

最后,中央政府推動(dòng)地方政府合作。本著自然過程、實(shí)事求是、以人為本、高質(zhì)量發(fā)展的原則,拋棄過去城市碎片化治理,強(qiáng)調(diào)整體治理,結(jié)合中國特色和城市群特性連續(xù)出臺(tái)一攬子戰(zhàn)略和政策。2014年以來中央依次提出的京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角區(qū)域一體化發(fā)展四大國家發(fā)展戰(zhàn)略中,都將建設(shè)城市群擺在重要位置。[13]國家針對(duì)城市群建設(shè)的一系列舉動(dòng),如設(shè)立國家級(jí)城市群,中央層面逐一批復(fù)城市群發(fā)展規(guī)劃、中央層面批復(fù)地方政府行政區(qū)劃調(diào)整等,為地方政府合作極大地創(chuàng)造了條件。

這一階段,合作由線及面,合作的領(lǐng)域、頻次、范圍都有很大提升,地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合作也在不斷加快,對(duì)于前期規(guī)劃的執(zhí)行力明顯提高。從合作意識(shí)這個(gè)方面來看,城市群內(nèi)的各個(gè)行政部門主體之間逐步達(dá)成了合作共識(shí),表現(xiàn)出了很強(qiáng)的參與熱情及協(xié)作意志,合作不只停在政策文本上,各地合作實(shí)踐活動(dòng)逐漸增多;從形式上來說,中國許多地方政府積極探索并建立了多樣化的橫向溝通與協(xié)作機(jī)制,通過合作協(xié)議、協(xié)調(diào)會(huì)、府際聯(lián)席會(huì)等多種正式與非正式的方式進(jìn)行合作。比較典型的是同省內(nèi)不同城市以及跨省份的城市群建立的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制;[12]就合作領(lǐng)域而言,從原先注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,到后面生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、信息、文化、旅游、交通等各個(gè)方面都囊括在內(nèi),強(qiáng)調(diào)城市群的服務(wù)功能;從合作動(dòng)力來說,主要?jiǎng)恿碜缘胤秸园l(fā)協(xié)同,上級(jí)政府的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)起到關(guān)鍵作用。

三、我國地方政府合作演進(jìn)的結(jié)構(gòu)觀分析

歷史制度主義一貫將制度、觀念、利益三者之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系作為分析制度演進(jìn)的重心。[14]地方政府合作演進(jìn)受到宏觀制度環(huán)境、新區(qū)域主義的觀念轉(zhuǎn)變、地方利益衡量三者的影響。

(一)環(huán)境：宏觀制度環(huán)境

縱觀改革開放40多年來地方政府合作的外部環(huán)境變遷,我國宏觀制度環(huán)境深刻地影響了地方政府合作的變遷,外化為城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。我國地方政府合作終始暗含一條穩(wěn)固的主線,即國家在其中的堅(jiān)挺發(fā)力。

改革開放后,我國城市化進(jìn)程開始加速,國家開始為地方政府合作搭建平臺(tái),一是進(jìn)行對(duì)口支援幫扶建設(shè),二是建設(shè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū),主要還是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、GDP增長的目標(biāo),地方政府在激烈的競爭中開始探索如何合作。當(dāng)時(shí)的舉措體現(xiàn)了“一切為經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)”,地方政府更多是被動(dòng)合作。

20世紀(jì)90年代以來,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和分稅制改革切實(shí)改變了地方政府行為。財(cái)政分權(quán)一方面給地方政府造成壓力,同時(shí)又激發(fā)地方主體發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),府際關(guān)系的政治邏輯演變?yōu)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)水平代表區(qū)域公共管理水平。[15]這時(shí)國家通過明暗兩條線同時(shí)發(fā)力推進(jìn)地方政府合作,一方面通過出臺(tái)一系列政策優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼吸引區(qū)域內(nèi)協(xié)同;另一方面提出區(qū)域開發(fā)國家戰(zhàn)略,要求地方政府進(jìn)行合作協(xié)調(diào)地區(qū)不平衡問題。

2012年十八大提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,科學(xué)布局謀劃城市群,當(dāng)時(shí)國家宏觀環(huán)境更是強(qiáng)化了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和地方政府合作。這時(shí)期我國流動(dòng)人口問題和城市病也很突出,自2015年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》發(fā)布后,我國又陸續(xù)出臺(tái)一系列相關(guān)文件,規(guī)范地方政府合作,確定相應(yīng)治理手段與工具,進(jìn)一步深化地方政府合作。2018年11月,中共中央、國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》提出建立一系列適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制,包括統(tǒng)籌規(guī)劃、市場(chǎng)一體化、公共服務(wù)一體化、區(qū)域利益補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移等方面。由圖1可以看出,我國城鎮(zhèn)率穩(wěn)步提高,2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。必須堅(jiān)定走新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,協(xié)調(diào)大中小城市發(fā)展,建設(shè)城市群的戰(zhàn)略適應(yīng)了我國當(dāng)前和未來的城市發(fā)展趨勢(shì),國家制定的城市群戰(zhàn)略具有科學(xué)性,能抑制地方政府過度競爭的步伐,在合作雙贏的大前提下實(shí)現(xiàn)有序競爭。

圖1 2015—2019年全國常住人口城鎮(zhèn)化率

(二)新觀念：新區(qū)域主義

新區(qū)域主義的思想影響了我國政府職能的轉(zhuǎn)變,促使地方政府轉(zhuǎn)變思路開始協(xié)同。新區(qū)域主義于20世紀(jì)90年代發(fā)展為主流理論,認(rèn)為最佳的治理模式應(yīng)該是“組團(tuán)式”的大都市區(qū)治理模式,各個(gè)政府之間建立合作的體制機(jī)制,并且強(qiáng)調(diào)非政府組織的多元參與。換種說法,新區(qū)域主義主張改變單一僵化的縱向政府管理模式,代之以橫向且多元的治理網(wǎng)絡(luò),區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的解決主要依賴于政府間自主參與和自發(fā)協(xié)同。[16]

從治理的這一基本理念出發(fā),治理單元包括全球治理、國家治理、區(qū)域治理、城市治理、社區(qū)治理等。我國政府意識(shí)到,城市群的可持續(xù)發(fā)展,需要處理好城市群內(nèi)部與外部不同主體之間關(guān)系,使之相互協(xié)調(diào)聯(lián)合,采取共同行動(dòng)共同解決區(qū)域公共問題。治理單元需要從以往城市治理上升到區(qū)域治理、城市群治理。當(dāng)然,以西方區(qū)域治理理念為基礎(chǔ),以合作治理等為理論出發(fā)點(diǎn),預(yù)示著區(qū)域協(xié)同發(fā)展的美好前景,但也不可忽視我國獨(dú)特又復(fù)雜的制度環(huán)境。

(三)深層動(dòng)因：地方利益衡量

利益是推動(dòng)政府合作的核心動(dòng)力,不論是自利還是利他,群體性收益還是選擇性收益,經(jīng)濟(jì)利益還是公共利益。

地方政府在合作中會(huì)平衡個(gè)體利益與集體利益。奧爾森(Mancur Lloyd Olson)的集體行動(dòng)理論闡釋了集團(tuán)里每個(gè)人都是“理性人”,在合作過程中集體利益和個(gè)人利益并不容易分離,集體行動(dòng)過程中經(jīng)常面對(duì)個(gè)人利益的取舍,合作之路不會(huì)一帆風(fēng)順。在地方政府協(xié)同中,共同的、不同的、對(duì)立的利益對(duì)合作成功的績效有不同的影響。如果每個(gè)政府主體能在合作中滿足個(gè)人利益,或各個(gè)地方政府能滿足彼此的不同利益且不會(huì)使自己有損失,合作才有可能發(fā)生。

地方政府在合作中重視公共利益。政府的本質(zhì),是發(fā)揮公共服務(wù)職能和提供公共服務(wù)產(chǎn)品,政府面對(duì)社會(huì)公共秩序的壓力和居民滿意度的降低,應(yīng)進(jìn)一步增進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。各個(gè)城市間割裂的公共物品提供給公民帶來了極大的麻煩,地方政府意識(shí)到通過橫向地方政府主體間的互動(dòng)與合作來實(shí)現(xiàn)和拓展公共利益。我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化首要任務(wù)就是有序推進(jìn)常住人口市民化,統(tǒng)籌推進(jìn)盡早實(shí)現(xiàn)全民覆蓋的(城市居民以及外來人口在內(nèi)的)社保、醫(yī)療、教育、住房、公共安全等配套改革。[17]

四、我國地方政府合作演進(jìn)的歷史觀分析

改革開放40多年來,我國地方政府行為真正意義上做到了由競爭變?yōu)楹献?但地方政府合作的進(jìn)程總是曲折不斷,針對(duì)我國地方政府合作面臨的種種困境,本文運(yùn)用歷史制度主義的方法來解釋。有關(guān)制度的路徑依賴表明,制度的運(yùn)行具有慣性,扭轉(zhuǎn)制度運(yùn)行軌跡并非輕而易舉,因?yàn)橹贫仍谶\(yùn)行中會(huì)不斷強(qiáng)化自我。然而,制度運(yùn)行中也會(huì)發(fā)生意外結(jié)果,由于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),制度也會(huì)發(fā)生改變。

(一)我國地方政府合作困境的路徑依賴

1.行政體制黏性

我國府際關(guān)系受到我國傳統(tǒng)政治文化的影響:一是集權(quán)政治體制,導(dǎo)致中央政府對(duì)地方政府合作的影響主導(dǎo)了建國以來府際關(guān)系的演化;二是行政區(qū)劃的設(shè)置,成為地方政府合作的最大阻礙,造就了府際關(guān)系的路徑依賴。[18]三是我國的政府官員考核機(jī)制，以GDP增長率作為官員考核主要甚至唯一的標(biāo)準(zhǔn),官員一方面是“經(jīng)濟(jì)參與人”,政府在跨域合作中往往關(guān)注本地利益而忽視區(qū)域整體利益;另一方面是“政治參與人”,政府官員努力建設(shè)本地發(fā)展經(jīng)濟(jì)其中很大程度上為了晉升實(shí)績,為了自身官場(chǎng)發(fā)展而競爭。[19]

由此,中央通過行政分權(quán)、財(cái)政分權(quán)和干部晉升錦標(biāo)賽體制等激發(fā)地方政府的積極性和自主性。前者側(cè)重財(cái)政體制和財(cái)政關(guān)系,后二者聚焦人事體制和人事關(guān)系。這套制度體系有利于地方政府追逐地區(qū)生產(chǎn)總值和展開財(cái)政收入競爭，卻不利于區(qū)域政府間的合作。

2.文化觀念約束

首先,行政區(qū)劃帶來了地方保護(hù)主義思想。近年來地方政府間逐漸開始打破區(qū)劃阻隔,但區(qū)域內(nèi)行政層級(jí)復(fù)雜,實(shí)現(xiàn)全方位的區(qū)域合作還存在大量掣肘因素,造成了區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和資源相互分割分裂,城市發(fā)展規(guī)劃缺乏緊密聯(lián)系。

其次,行政文化對(duì)地方政府合作有很深的影響,尤其是行政層級(jí)對(duì)等思想。受制于傳統(tǒng)文化,地方政府之間常常因?yàn)檩爡^(qū)不同、級(jí)別不對(duì)等的尷尬局面,造成政府間關(guān)系協(xié)調(diào)的低效率和高成本。[19]

最后,“本籍”文化認(rèn)同。如果區(qū)域內(nèi)地緣相近,生活習(xí)俗和思維方式的相似性可以減少溝通成本、提高合作意愿,這種心理距離的縮小有助于夯實(shí)區(qū)域政府間合作的社會(huì)基礎(chǔ)。[20]但同時(shí),狹隘的“本籍”觀念有可能阻隔與其他主體的合作。

(二)我國地方政府合作的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革

1992年明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo),一方面,分稅制改革讓地方政府展開“撲向底層的競爭”,激發(fā)政府“經(jīng)濟(jì)人”的一面,這就促成了地方政府為利益而進(jìn)行合作,區(qū)域間政府合作顯著增加。另一方面,隨著地方政府都在發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì),各地省份之間城鎮(zhèn)化差距越來越大,區(qū)域極大不平衡現(xiàn)象成為國家隱患,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略上升到國家重大戰(zhàn)略,中央發(fā)揮推動(dòng)作用,不僅倡導(dǎo)地方政府間的自主合作,也作為第三方嵌入?yún)^(qū)域合作網(wǎng)絡(luò),如成立國家層面的高層領(lǐng)導(dǎo)小組。受中央引導(dǎo),區(qū)域內(nèi)地方政府主動(dòng)合作的趨勢(shì)在加強(qiáng),地方政府的合作有了實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

2.城市群整體治理

發(fā)展城市群逐步成為新世紀(jì)以來黨中央促進(jìn)城市化進(jìn)程和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策,將城市群作為國家治理單元進(jìn)行整體統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局。中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化程度正在快速提升,各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題超越行政轄區(qū)的邊界,大量棘手問題隨之產(chǎn)生。資源在區(qū)域和城市群之間流動(dòng)和配置的需求日益強(qiáng)烈,政府間合作不斷尋求突破行政區(qū)行政的體制藩籬。[16]城市群建設(shè)適應(yīng)了我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求。

一方面,城市群參與全球競爭的重要性作用越來越凸顯。城市群集中了區(qū)域大多數(shù)豐富且優(yōu)質(zhì)的資源,由核心城市到邊緣城市擴(kuò)散的輻射效應(yīng)明顯,突破原有傳統(tǒng)行政層級(jí)規(guī)劃,城市群之間的競爭日趨激烈,城市群的架構(gòu)分工將影響到全球競爭力的格局,影響國家參與國際諸事務(wù)的地位。

另一方面,府際合作成為提高城市治理效率和促進(jìn)區(qū)域一體化的必由之路。政府治理能力跟不上城市群發(fā)展壯大的速度,對(duì)于城市群出現(xiàn)的治理性問題無法對(duì)癥下藥、治理成本高。從政府配置資源能力來說,城市群克服了單個(gè)城市在發(fā)展過程中資源不充分、規(guī)模不足的條件,城市與城市之間人、財(cái)、物信息流進(jìn)行快速流通,資源配置問題被放到了更大層面上,政府是否要建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制,有利于推動(dòng)資源整合,更好發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。于是,加強(qiáng)府際合作成為城市群各政府的基本共識(shí),而且合作不斷從“對(duì)話性合作”走向“制度性合作”。

五、城鎮(zhèn)化變遷下地方政府合作的未來展望

道阻且長,行則將至。城市化過程必然要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、空間、人口等要素和諧共生、協(xié)調(diào)推進(jìn),而推進(jìn)這一進(jìn)程必然與地方政府治理行為及其變化有關(guān)。在未來,城市群建設(shè)依舊是展示地方政府合作成效的絕佳平臺(tái),圍繞著城市群建設(shè),地方政府合作又會(huì)發(fā)生新的變化。

目前地方政府合作的發(fā)展趨勢(shì)良好,各地方政府間的聯(lián)系日益增多,彼此相互競爭的空間在逐漸縮小,而合作的需求和空間卻在日益擴(kuò)大。但是,我國地方政府合作還存在很多問題。第一,競爭依然是地方政府行為的本質(zhì)和基本特征。在城市群內(nèi),城市從未放棄過爭奪錦標(biāo)賽、區(qū)域龍頭地位等行為,將績效評(píng)比與城市獲得的資源相掛鉤。[20]第二,“只聞樓梯響不見人下來”的尷尬局面依然存在。地方政府合作經(jīng)常被外界認(rèn)為“口頭協(xié)議”“演講治理”,難以落實(shí)到行動(dòng)中。第三,網(wǎng)狀合作模式還沒成熟。雙邊合作仍然是地方政府最青睞的合作方式,政府間大量信息不互通和行政壁壘的存在,存在改革賦權(quán)授權(quán)不足、政策協(xié)同性不夠、統(tǒng)籌推動(dòng)力有限等痛點(diǎn)。

關(guān)于如何解決地方政府合作的困境,破除地方競爭的歷史路徑依賴,建立網(wǎng)絡(luò)化的合作治理模式,應(yīng)該從政府職能的轉(zhuǎn)變、化解地方保護(hù)主義、打破行政壁壘、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)等方面推動(dòng)地方政府合作。從建立合作的體制機(jī)制上說,一是共識(shí)形成機(jī)制,二是行動(dòng)整合機(jī)制,三是溝通交流機(jī)制,四是利益協(xié)調(diào)機(jī)制。[21]從中央和地方兩個(gè)角度促進(jìn)地方政府合作,中央負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì),轉(zhuǎn)變職能,建立跨地方政府組織;地方負(fù)責(zé)創(chuàng)新和完善協(xié)調(diào)機(jī)制、分享機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制;地方政府官員層面,應(yīng)轉(zhuǎn)變思維,主動(dòng)應(yīng)對(duì)。[22]

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,城市重點(diǎn)從外延規(guī)模擴(kuò)大轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展,進(jìn)一步深化地方政府合作。在城市化后期,城市發(fā)展要實(shí)現(xiàn)城市綜合功能的多樣化和居民生活品質(zhì)的提高,這給政府的治理能力提出了很高的要求。2020年10月,最新出爐的“十四五”規(guī)劃里,國家整體布局強(qiáng)調(diào)推進(jìn)以城市群為主體、以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。具體表現(xiàn)為:統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。在百年未有之大變局和新發(fā)展格局下,規(guī)劃不再強(qiáng)調(diào)建設(shè)具有國際競爭力的世界級(jí)城市群,不再強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展,而更強(qiáng)調(diào)城市群發(fā)展質(zhì)量和城市群給居民帶來的宜居滿意度,地方政府合作不斷推進(jìn),合作領(lǐng)域不斷擴(kuò)大、合作形式不斷豐富。未來地方政府合作的重點(diǎn)將在社會(huì)保障、文化旅游、交通物流等領(lǐng)域作為突破口,地方政府合作的目標(biāo)是朝著一體化程度更高、公共設(shè)施更完善、百姓生活更便利的方向?qū)崿F(xiàn)。