海事系統“十四五”時期高質量發展的績效管理體系研究①

丁其志

（上海海事局，上海 200086）

引言

海事系統是綜合交通運輸體系的重要組成部分，是國家水上主要行政執法力量，是保障水上交通安全的主力軍，是全球海事治理體系的建設者，在保障水上交通安全、保護水域環境清潔、保護船員整體權益、維護國家海上主權等方面發揮重要作用。“十四五”時期海事系統將全面履行“三保一維護”職責，以高質量發展為主題，初步構建“陸海空天”一體化水上交通運輸安全保障體系，基本形成“水上大交管”動態管控新格局，努力實現海事服務能力得到新提高、航海保障水平實現新提升、設施裝備建設取得新成效等目標，有效提升系統治理體系和治理能力現代化水平。

按照公共管理理論，發展的成果對應著發展的績效，高質量發展對應著優異的發展績效。建立有效的海事系統績效管理體系，對于保障海事系統“十四五”高質量發展尤其重要。本文依據近些年國家績效管理相關規定，自上而下分析海事系統“十四五”時期高質量發展目標，提出“十四五”時期海事系統的績效管理體系。

一、近些年績效管理相關規定

績效管理在提高財政資金使用效益，促進國家治理能力和治理水平提升方面具有重要的作用。經過多年探索和實踐，預算績效管理作為我國財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，已成為優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。為加強政府績效管理，進一步增強政府公信力和執行力，提升國家治理能力和治理水平，國家出臺了一系列的法律法規以及規范性的文件。

（一）中央和國務院文件方面。2003年黨的十六屆三中全會首次提出了“建立預算績效評價體系”，黨的十七屆二中、五中全會提出“推行政府績效管理和行政問責制度”，“完善政府績效評估制度”。2011 年 3 月，國務院成立政府績效管理工作部際聯席會議，指導和推動政府績效管理工作。2018年9月，中共中央和國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），要求全面實施預算績效管理，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

（二）各地專門制定的績效法律或者法規方面。各地對績效管理工作也進行了積極地探索以及成熟基礎上的立法。較早的是《哈爾濱市政府績效管理條例》（2009年6月12日），目前在用的有《青島市預算績效管理條例》（2014年9月26日）、《杭州市績效管理條例》（2015年10月14日）、《濟南市績效管理條例》（2018年11月30日）等。

（三）規范性文件方面。為規范績效管理工作，財政部制定了涉及財政主體、評價主體、功能屬性、責任主體、資金流轉、績效指標、操作指引、指導意見等各方面的辦法。較早是《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》（財教〔2003〕28號）、《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法（試行）》（財行〔2003〕108號），其后陸陸續續又出臺了績效評價管理辦法（共3個，分別為財預〔2009〕76號、財預〔2011〕285號、財預〔2020〕10號）、《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）、《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號）、《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》（財預〔2019〕136號）、《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）、《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（財預〔2021〕6號）等近60個關于規范績效管理的文件。

（四）交通運輸部績效管理規范性文件。

為提高和完善交通預算項目的資金管理水平和項目管理水平，交通運輸部較早開展了績效工作試點。2007年制定了《交通預算項目績效考評管理試點辦法》（交財發〔2007〕367號），2008年8月制定了《交通預算項目績效考評操作指南（試行）》，2015年制定了《交通運輸部整體支出績效評價管理辦法（試行）》。2019年《交通運輸部關于推進交通運輸領域全面實施預算績效管理工作的通知》（交財審發〔2019〕106號）明確提出了到2022年底，在交通運輸系統基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

二、海事系統“十四五”時期高質量發展的績效管理體系

根據交財審發〔2019〕106號，建立“十四五”時期海事系統高質量發展 “全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，筆者認為應包括績效指標框架、績效監督框架、績效評估框架共三個部分。

（一）海事系統“十四五”時期高質量發展績效指標框架

在構建海事系統“十四五”高質量發展績效指標框架時，筆者認為應先明確指標設置時的考慮原則及績效指標包含的支出類型兩項內容。

1.指標設置的原則。筆者認為，海事系統“十四五”高質量發展的績效指標框架應考慮使用“4E”原則，即經濟性、效率性、效益性和公平性。經濟性指海事部門以最低的行政經費支出獲得一定的履職所需要的產品或者服務，效率性指海事部門以最小的投入保障水上交通安全、保護水域環境清潔、保護船員整體權益、維護國家海上主權，效益性指海事部門在履行職責過程中達到了政策目標或其他預期結果，公平性指海事部門保障出行群眾、服務對象及不同地區實現相對公平的海事公共服務。

2.指標包含的支出類型。筆者認為，海事系統“十四五”高質量發展的績效指標框架應包含財政支出政策績效、整體支出績效、專項業務費項目支出績效、其他項目支出績效等。

財政支出政策績效是指海事部門制定的與政府預算行為和公共資源配置相關的公共政策的績效。海事系統的財政支出政策績效應關注政策需求，避免政策的低績效或者負績效；整體支出績效指海事部門履行“三保一維護”職責，利用所有部門預算資金在一定期限內預期達到的總體產出和效果。海事系統的整體支出績效應關注全部資金投入后職責的履行情況；專項業務費項目支出績效是指海事部門的信息化運行維護、VTS及船舶運行等中央水域行政管理和執法監督專項支出、沿海測繪印刷裝備設施系統運行維護等中央水域船舶航行保障運行管理支出的績效。專項業務費項目支出績效應關注專項資金投入后資產運行的質量、保障海事主業工作開展的效果；其他支出績效是指上述支出之外的績效，包括了海事執法巡邏艇購建改、VTS改擴建、沿海航海保障業務用房基地碼頭設施購建租賃改造、沿海導助航裝備設施購建改造、沿海測繪印刷裝備設施系統購建改造、沿海水上安全通信裝備設施系統購建改造、沿海航標測繪作業船舶購建改等。其他支出績效應關注專項資金支出有沒有達到工程可行性研究報告所預設的目的。

3.指標構成。在確定了指標設置的原則及指標包含的支出類型后，筆者認為海事系統“十四五”高質量發展績效指標由共性指標和行業個性指標構成。

（1）共性指標。海事系統“十四五”時期高質量發展績效共性指標設置的基礎是財政部2013年制定的《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號），根據支出類型的不同，從投入、過程、產出和效果等四個方面進行指標設置。

（2）行業個性指標。海事系統“十四五”時期高質量發展的行業指標主要是根據海事行業特點所設計的個性績效指標。在設計行業指標時應按照自上而下的原則確定，同時考慮項目的類別、指標的重要程度、項目的實施階段等方面。自上而下的參考因素主要是：國家相關法律、法規和規章制度；第十四個五年（2021－2025年）規劃和2035年遠景目標綱要情況；交通強國建設綱要情況；“十四五”綜合交通運輸發展規劃情況；“十四五”海事系統發展規劃；發展和投入預計能實現的效果；發展和投入的相關歷史數據、具體標準等。

①“十四五”發展規劃及2035年遠景目標綱要情況。根據 “十四五”規劃和綱要，“十四五”時期國家在經濟發展、創新驅動、民生福祉、綠色生態、安全保障等五方面設定了20個指標（詳見表1），其中綠色生態相關的指標有5個，分別為：單位GDP能源消耗降低（%）、單位GDP二氧化碳排放降低（%）、地級及以上城市空氣質量優良天數比率（%）、地表水達到或好于Ⅲ水體比例（%）、森林覆蓋率（%）。

表1 “十四五”時期經濟社會發展主要指標

②交通強國建設綱要情況。2019年9月中共中央和國務院印發的《交通強國建設綱要》明確：到2035年，基本建成交通強國。現代化綜合交通體系基本形成，人民滿意度明顯提高，支撐國家現代化建設能力顯著增強；擁有發達的快速網、完善的干線網、廣泛的基礎網，城鄉區域交通協調發展達到新高度；基本形成“全國123出行交通圈”（都市區1小時通勤、城市群2小時通達、全國主要城市3小時覆蓋）和“全球123快貨物流圈”（國內1天送達、周邊國家2天送達、全球主要城市3天送達），旅客聯程運輸便捷順暢，貨物多式聯運高效經濟；智能、平安、綠色、共享交通發展水平明顯提高，城市交通擁堵基本緩解，無障礙出行服務體系基本完善；交通科技創新體系基本建成，交通關鍵裝備先進安全，人才隊伍精良，市場環境優良；基本實現交通治理體系和治理能力現代化；交通國際競爭力和影響力顯著提升。

③“十四五”綜合交通運輸發展規劃情況。交通運輸“十四五”系列規劃，主要包括1個總體規劃，鐵路、公路、水運、民航、郵政、樞紐6個重點專項規劃和其他專項規劃。因截至筆者完稿時，“十四五”綜合交通運輸發展規劃仍未印發，“十四五”綜合交通運輸發展主要指標暫無法知道。但考慮前后延續性，本文暫且選取“十三五”綜合交通運輸發展主要指標（詳見表2）。

表2 “十三五”綜合交通運輸發展主要指標

④“十四五”海事系統發展規劃情況。根據“三保一維護”的職責，海事系統“十四五”高質量發展應該包括了在安全管理基礎、應急處置能力、航海保障服務等方面保障水上交通安全；在防污染工作機制、污染防治體系、污染應急處置能力等方面保護水域環境清潔；在促進船員隊伍建設、支持智能航運和新業態發展、優化水上通航環境、改善航運營商環境等方面助力航運業高質量發展；在助力區域協調發展、服務總體國家安全、維護國家海上主權等方面服務國家戰略；在“陸海空天”一體化水上交通運輸安全保障等方面完成重要設施裝備升級。

根據上述參考因素，具體到相關指標，海事系統“十四五”高質量發展的海事相關指標有：水上交通安全管理方面涉及到的等級以上水上交通事故件數、水上交通事故死亡失蹤人數、水上交通事故沉船艘數、水上交通事故直接經濟損失、險情次數、水上搜救成功率、“四類”重點船舶單船檢查覆蓋率等指標；船舶防污染管理方面涉及到的沿海重點水域國家專業力量船舶溢油清除能力、船舶氮氧化物排放情況、船舶硫氧化物排放情況、船舶顆粒物排放情況等指標；應急反應管理方面涉及到的重點港區及重要航路監管系統覆蓋情況、200總噸以上船舶動態信息掌控率、海事機動力量到達時間等指標；海事服務保障方面涉及到的對應區域海上遇險與安全通信覆蓋率、助航設施運行和維護情況、對應區域測繪覆蓋率、第三方評測行政相對人滿意率等指標（詳見表3）。

表3 “十四五”時期海事高質量發展的行業績效指標

（二）海事系統“十四五”時期高質量發展績效監督框架

筆者認為，海事系統“十四五”時期高質量發展績效監督框架包括績效運行監控、績效審計監督和績效信息公開共三部分。

1.海事系統“十四五”時期高質量發展績效運行監控。績效運行監控是指海事系統在“十四五”發展過程中，對預算資金使用情況和績效目標實現程度開展的全流程、持續性的監督和管理活動。海事系統“十四五”高質量發展績效運行監控包括績效監控內容的確定以及績效監控關注點的確定。

（1）績效監控內容。績效監控內容包括“十四五”時期海事發展重點政策和重大項目支出具體工作任務開展、發展趨勢、實施計劃調整等情況，預算資金執行情況，預計“十四五”發展目標的完成進度及趨勢情況，預計“十四五”發展目標在某個時間點的經濟效益、社會效益、生態效益和可持續影響等情況，預計“十四五”發展目標的服務對象滿意情況及趨勢。

（2）績效監控關注點。績效監控包括及時性監控、合規性監控和有效性監控。及時性監控關注“十四五”海事系統高質量發展目標在重要時間節點的完成程度，“十四五”海事系統發展相配套的重大政策在當年執行情況，“十四五”海事系統發展相配套的重大項目是否按照工可的計劃完成等；合規性監控關注“十四五”海事系統發展目標有無因法律及規章制度的修訂而出現相悖的情況，“十四五”海事系統相關管理制度落實情況，“十四五”海事系統項目預算資金在使用過程中有無出現不符合規定的情況等；有效性監控關注“十四五”海事系統發展過程和高質量發展預設的指標是否基本一致，“十四五”海事系統各階段發展的結果能否達到預先設定的目標等。

2.海事系統“十四五”時期高質量發展績效審計監督。績效審計監督是指海事系統根據現行的法規和制度、社會的共同認知或約定的標準，從投入、過程、產出、社會評價等四個方面對“十四五”發展情況開展審計監督。

（1）投入。海事系統“十四五”發展績效審計監督在審計“投入”方面時的關注點包括：“十四五”發展的項目立項是否規范，“十四五”發展的績效目標設置是否合理，“十四五”發展的績效指標是否明確、清晰、可衡量、可執行，“十四五”發展相關的項目預算資金是否及時到位。

（2）過程。海事系統“十四五”發展績效審計監督在審計“過程”方面時的關注點包括：結轉結余和預算執行結果等“十四五”發展的預算資金執行情況，“十四五”發展的公用經費控制情況，“十四五”發展相關政府采購執行情況，“十四五”發展相關的政府購買服務情況，“十四五”發展相關的預算管理、資產管理等制度健全情況，“十四五”發展的資金使用情況，“十四五”發展的資產利用率情況，“十四五”發展的政策制度執行有效性情況。

（3）產出。海事系統“十四五”發展績效審計監督在審計“產出”方面時的關注點包括：“十四五”時期海事“三保一維護”等職責履行情況，“十四五”海事高質量發展目標的實際完成率情況，“十四五”海事高質量發展目標完成及時率情況，“十四五”海事高質量發展重點工作辦結率情況。

（4）社會評價。海事系統“十四五”發展績效審計監督在審計“社會評價”方面時的關注點主要是：社會公眾和海事服務對象對“十四五”海事發展情況的滿意程度，海事“十四五”發展在生態效益相關目標的完成效果情況。

3.海事系統“十四五”時期高質量發展績效信息公開。績效信息公開指海事系統根據總體部署安排，將“十四五”發展規劃、重大政策等績效的立項依據、績效目標、重點績效評價結果等信息向社會公眾公開，通過社會公眾、海事服務對象的認知和反饋，促進海事部門提供更好的海事服務。

（三）海事系統“十四五”時期高質量發展績效評價框架

績效評價是指以“十四五”時期海事高質量發展設定的績效指標為標準，從海事系統“十四五”發展的財政支出政策、整體支出、專項業務費項目支出以及其他項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性為切入點，對海事系統“十四五”發展情況進行客觀、公正的測量、分析和評判。海事系統“十四五”高質量發展績效評價框架包括評價主體的確定，評價指標權重的確定，評價關注點的確定等。

1.評價主體。“十四五”高質量發展績效評價應建立政府部門、服務對象、第三方組成的三位一體復合評價主體（詳見表4）。

表4 海事系統“十四五”高質量發展績效評價主體組成

2.評價指標權重。海事系統“十四五”發展評價指標權重分自評和其他評價兩部分。自評指標的權重設置可參考《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），按照辦法對預算執行率、產出指標、效益指標、服務對象滿意度等指標設定權重；其他評價的指標權重根據各項指標在評價體系中的重要程度確定，突出結果導向。同一評價對象處于不同實施階段時，指標權重體現差異性，實施期間的評價更加注重決策、過程和產出，實施期結束后的評價更加注重產出和效益。

3.評價關注點。海事系統“十四五”高質量發展績效的評估關注點可以考慮以“4E”（經濟性、效率性、效益性和公平性）為切入點。經濟性評價重點關注績效目標是否符合第十四個五年（2021－2025年）規劃和2035年遠景目標綱要情況，是否符合交通強國建設綱要規劃，是否符合“十四五”綜合交通運輸發展規劃。經濟性同時也應關注指標是否解決了海事系統“十四五”發展的實際問題；效率性評價重點關注 “十四五”發展績效指標是否按照時間進度推進，“十四五”發展的政策及制度等能否得到持續地執行和實施；效益性評價重點關注“十四五”發展績效指標是否實現了預期的目標，“十四五”時期海事系統發展的實際受益者是否是績效目標的受益者；公平性評價關注“十四五”時期在防污染相關布點，應急反應相關措施，海上遇險與安全通信、助航設施、測繪覆蓋、單一窗口覆蓋等服務保障措施方面是否讓出行群眾、服務對象以及在不同地區實現了相對平等的公共服務。

結語

在“十四五”綜合交通運輸發展規劃下，海事系統將進入新的發展階段。“十四五”時期，有效的績效管理體系將會更好地保障海事系統高質量發展。