統籌規劃，促進科研機構發展

科研機構作為創新載體，2021年版《科技進步法》對其進行了更為詳細的規劃設計，激發科研機構創新動力。

在科技創新、轉化的過程中，科研機構一直承擔載體功能，2020年，在中央賦予深圳先行示范區的首批40項綜合改革試點中，更是將“優化科研機構技術轉移機制”擺在了重要位置。

作為科技創新發展的載體，三版《科技進步法》都對科研機構給予了高度關注。

法規顯示，1993年版、2007年版和2021年版的《科技進步法》都設立專章促進科研機構發展。1993年版《科技進步法》第五章的標題是“研究開發機構”，由6條構成，分別規定研發機構布局、國家對研發機構支持、國家鼓勵研發機構與企業事業組織聯合研發、研發機構實行院所長負責制、鼓勵社會力量創辦研發機構、支持研發機構走出去引進來。雖然每個條文都規定得比較原則，且幾乎不可能違反，但給2007年版和2021年版打下了很好的基礎。

2007年版《科技進步法》第四章的標題改為“科學技術研究開發機構”，增加了1條，即由6條變成7條，無論是條款數量還是條款規定的內容都更豐富了，增加了研發機構的權利（第四十三條）與義務（第四十四條和第四十六條），比較系統地規定了科研機構的管理體制與管理制度（第四十五條），規定財政資金設立的科研機構應當建立“職責明確、評價科學、開放有序、管理規范的現代院所制度”和“有利于科學技術資源共享的機制”，增加了“博士后工作站”規定（第四十二條）。

2021年版《科技進步法》第五章共有9條，在2007年版的7條基礎上增加了科研機構評估（第五十三條）和新型研發機構（第五十六條），并規定科研機構應當依法制定章程，擴大了科研機構自主權的范圍。

協同發展，科學布局科研機構發展方針

在我國，科研機構有六路大軍：一是中國科學院；二是部門科研機構，含產業部門科研機構和國防科研機構等；三是地方科研機構；四是高等學校的科研機構；五是企業科研機構；六是社會力量設立的科研機構，也稱民辦科研機構。

六路大軍，各有千秋，如何統籌六支隊伍默契配合成為近些年來的討論焦點之一；此外，科學技術工作如何適應“四個面向”的要求也成為新的難題。針對這些問題，2021年版《科技進步法》第四十八條作出了明確的規定。

首先，要建立和完善科學技術研究開發體系。改革開放以來，中央通過深化科技體制改革，統籌科研機構布局，建立和完善科研體系。

《中共中央關于科學技術體制改革的決定》（中發〔1985〕6號）明確各類科研機構的定位及發展方向：一是“高等學校和中國科學院在基礎研究和應用研究方面擔負著重要的任務”；二是“產業部門的研究機構，也要根據需要加強應用研究”；三是 “國防科研機構應當建立軍民結合的新體制”。當時仍實行計劃經濟體制，企業研發力量很薄弱，于是提出“大型骨干企業還要逐步健全自己的技術開發部門或研究機構”。到1995年，科技體制改革仍不到位，于是《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》（中發〔1995〕8號）指出：“舊體制下形成的科技系統結構不合理、機構重復設置、力量分散的狀況依然存在”，按照“穩住一頭，放開一片”的方針，提出“以政府投放為主，穩住少數重點科研院所和高等學校的科研機構，從事基礎性研究、有關國家整體利益和長遠利益的應用研究、高技術研究、社會公益性研究和重大科技攻關活動”。1999年，《中共中央國務院關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》（中發〔1999〕14號）提出，推動應用型科研機構實行企業化轉制。當時，一批應用開發機構轉制為企業。中發〔2012〕6號文提出科研機構“優化布局”，中發〔2015〕8號文提出增強“科研院所原始創新能力”。這些規定都是為了不斷完善科研體系。

其次，建立健全實驗室體系。實驗室是開展原創性研究的科研實體，其目標是獲得原創性成果和自主知識產權。國家重點實驗室是依托大學、科研機構和其他具有原創能力的機構建設的科研實體。根據科技部印發的《國家重點實驗室建設與運行管理辦法》（國科發基字〔2008〕539號）規定，國家重點實驗室實行分級分類管理制度，堅持穩定支持。中央財政設立專項經費，支持重點實驗室的開放運行、科研儀器設備更新和自主創新研究。2015年，《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》（中發〔2015〕8號）提出：“優化國家實驗室、重點實驗室、工程實驗室、工程（技術）研究中心布局，按功能定位分類整合，構建開放共享互動的創新網絡，建立向企業特別是中小企業有效開放的機制。”2021年，“十四五”規劃綱要強化國家實驗室建設，提出“加快構建以國家實驗室為引領的戰略科技力量”和“聚焦量子信息、光子與微納電子、網絡通信、人工智能、生物醫藥、現代能源系統等重大創新領域組建一批國家實驗室”，同時“重組國家重點實驗室”，進而“形成結構合理、運行高效的實驗室體系”。第四十八條第二款就是將上述規定上升為法律規范，并規定“完善穩定支持機制”。

同時，要明確利用財政性資金設立的科研機構的功能定位。根據第四十八條第三款、第五十一條第二款和第五十四條規定，利用財政性資金設立的科研機構應當履行以下功能：一是“以國家戰略需求為導向，提供公共科技供給和應急科技支撐”；二是為國家目標和社會公共利益服務，有條件的，應當向社會公眾開放科普場館或設施；三是建立健全科技資源開放共享機制。這些都是由其戰略性和公共性定位所決定的。

點線成面，細分科研機構類型

根據我國現有的科研機構類型，結合國外科研機構案例，當前，我國科研機構的設立分以下5種情形。

第一，利用財政性資金設立。第四十九條第二款規定：“從事基礎研究、前沿技術研究、社會公益性技術研究的科學技術研究開發機構，可以利用財政性資金設立。”而利用財政性資金設立的科研機構，應當符合第四十八第三款規定的功能定位。

第二，自然人、法人和非法人組織有權設立（第四十九條第一款）。第五十五條第一款規定，國家鼓勵企業和其他社會力量自行創辦科研機構。第二款規定了其權利，即“平等競爭和參與實施利用財政性資金設立的科學技術計劃項目”。“企業和其他社會力量”包括第四十九條第一款規定的自然人、法人和非法人組織。第四十條第（一）項規定，國家鼓勵企業設立內部科研機構，此處的科研機構不具有法人地位。

第三，境外的組織或者個人可在中國境內依法獨立或與中國境內的組織或個人聯合設立科研機構（第四十九條第一款）。

第四，國家鼓勵地方圍繞發展需求建設應用研究科學技術研究開發機構（第二十九條第一款）。地方建設的科研機構，一是要圍繞地方發展需求，二是從事應用研究。

第五，科研機構可以設立博士后流動站或工作站，可以依法在國外設立分支機構（第四十九條第三款）。這是對科研機構的授權。博士后流動站是指高等院校和科研院所申請并經批準設立的可以招收博士后研究人員的組織。博士后工作站是指經批準可以招收和培養博士后研究人員的組織。無論是流動站還是工作站，都是培養高層次人才。

細分科研機構類型，可根據不同類型科研機構特點，進行“點對點”的服務，更好地為科研機構提供服務。

放權賦能，擴大科研機構自主權

財政性資金設立的科研機構的戰略性和公共性功能定位，決定了其必須在政府的大力支持下才能運作，運行經費由財政撥付，人員由政府有關部門核定，科研儀器設施購買必須適用政府采購規定。然而，如果科研機構對人財物缺乏自主權，又會影響其功能發揮。到底要給予科研機構多大的自主權，歷來是科技體制改革的重點。

中發〔1985〕6號文實施了一系列改革措施，包括改革撥款制度、推行技術合同制、試行科學基金制等。中發〔2012〕6號文提出“進一步落實法人自主權，探索實行由主要利益相關方代表構成的理事會制度”，中發〔2015〕8號文提出：“不斷總結試點經驗，結合事業單位分類改革要求，盡快將財政資金支持形成的，不涉及國防、國家安全、國家利益、重大社會公共利益的科技成果的使用權、處置權和收益權，全部下放給符合條件的項目承擔單位”，并擴大科研院所“學術自主權和個人科研選題選擇權”。《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》（中辦發〔2018〕37號）進一步提出：“賦予科研事業單位充分自主權，對章程明確賦予科研事業單位管理權限的事務，由單位自主獨立決策、科學有效管理，少干預或不干預。”《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）賦予“科研人員更大技術路線決策權”“科研單位科研項目經費管理使用自主權”。《科技部、教育部、發改委、財政部、人社部和中科院關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》（國科發政〔2019〕260號）為落實中央決策部署，向科研院所下放以下自主權：一是“在章程規定的職能范圍內，根據國家戰略需求、行業發展需要和科技發展趨勢，按照精簡、效能的原則，可自主設置、變更和取消單位的內設機構”；二是可自主聘用工作人員，自主設置崗位；三是“自主制定職稱評審辦法和操作方案，按照管理權限自主開展職稱評審，評審結果事后按要求報主管部門備案”；四是“可在績效工資總量內，按國家有關規定自主確定績效工資結構、考核辦法、分配方式、工資項目名稱、標準和發放范圍”。在2021年版《科技進步法》第五十條第（二）項在“自主確定科學技術研究開發方向和項目，自主決定經費使用、機構設置和人員聘用及合理流動”基礎上增加了“績效考核及薪酬分配、職稱評審、科技成果轉化及收益分配、崗位設置”的自主權。

法律規定了科研機構的自主權，但這還是不夠的，還需要加強落實，使規定的自主權落實到位。

依章管理，營造科技機構發展新環境

沒有規矩不成方圓，在科技機構管理中要制定章程，有法可依。中發〔2012〕6號文提出“制定科研院所章程”。中辦發〔2018〕37號文提出：“推動中央級科研事業單位制定實施章程，確立章程在單位管理運行中的基礎性制度地位，實現‘一院（所）一章程’和依章程管理。”為落實中央決策部署，國科發政〔2019〕260號文提出，科研院所要“按照章程規定的職能和業務范圍開展科研活動”，并要求“主管部門對章程賦予高校和科研院所管理權限的事物不得干預”。

依章程管理的前提是制定章程，《科技進步法》第五十一條第一款規定，科研機構應當“依法制定章程”。無論是財政性資金設立的科研機構，還是自然人、法人和非法人組織設立的科研機構，應該在設立前制定章程，并憑章程到相關部門辦理登記。但對于現有的科研機構，法律規定由科研機構依法制定章程，科研機構應根據《關于中央級科研事業單位章程制定工作的指導意見》（國科發創〔2017〕224號）、《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》（國科發政〔2019〕260號）、《〈關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見〉問答手冊》（國科辦政〔2022〕5號）等規定的章程內容和制定程序制定章程，并依照章程管理運行。

第五十一條第一款規定要求科研機構“建立和完善科研誠信、科技倫理管理制度、遵守科學研究活動管理規定”和第五十二條規定的“應當建立職責明確、評價科學、開放有序、管理規范的現代院所制度”和科技委咨詢制、職工代表大會監督制、院所長聘用競爭制等，都應在章程中作出規定，屬于依章程管理范疇。

有“制”可依，完善科研機構評估制度

“陟罰臧否，不宜異同”，對科研機構的評估要有一定的章程制度。此前《科技進步法》第四十九條規定了科研機構的設立，那設立之后，憑什么決定科研機構支持、調整和終止呢？專家們得出的結論是評估結果，即需要建立評估制度。對此，新版《科技進步法》對第五十三條進行補充，將“完善財政性資金設立的科研機構的評估制度”納入其中。

中發〔2015〕8號文提出改革科研院所科研評價制度，“對公益性研究強化國家目標和社會責任評價，定期對公益性研究機構組織第三方評價，將評價結果作為財政支持的重要依據”。中辦發〔2018〕37號文提出：“加強績效評價結果與科研管理機制的銜接，充分發揮績效評價的激勵約束作用，在科技創新政策規劃制定、財政撥款、國家科技計劃項目承擔、國家級科技人才推薦、國家科技創新基地建設、學科專業設置、研究生和博士后招收、科研事業單位領導人員考核評價、科研事業單位人事管理、績效工資總量核定等工作中，將績效評價結果作為重要依據。”

《關于中央級科研事業單位章程制定工作的指導意見》（國科發創〔2017〕224號）規定“科研管理制度”中應包括“績效評價制度”。《中央級科研事業單位績效評價暫行辦法》（國科發創〔2017〕330號）規定“建立包括綜合評價、年度抽查評價等評價類型的科研事業單位績效評價長效機制”。這些都是關于績效評價的規定，只進行績效評價還不夠，應該進行綜合性、全方位的評估，評估依據是其章程，既包括科研機構的宗旨、發展目標、功能定位、社會服務職能、領導體制、治理結構等，也包括科研管理、人事管理、財務資產管理等。根據評估結果，決定是支持還是調整或者終止。

因“市”制宜，引導新型研發機構發展

作為科技與產業界融合的關鍵橋梁和紐帶，新型研發機構自產生之日起就帶有特殊的使命。為此，新版《科技進步法》也對其進行了界定。

新版《科技進步法》第五十六條對新型研發機構作了原則性規定：一是支持其發展；二是完善“十四五”規劃綱要提出的“四化”發展模式；三是明確其“聚焦科學研究、技術創新和研發服務”的定位。

新型研發機構是相對現有研發機構而言的。現有研發機構一般分三種類型：一是事業單位，即利用財政性資金設立的國有科研機構，適用《事業單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位人事管理條例》（國務院令第652號）等規定；二是利用社會資金設立的民辦科研單位，適用《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、民政部《民辦非企業單位登記暫行辦法》和《科技類民辦非企業單位登記審查與管理暫行辦法》（國科發政字〔2000〕209號）等規定；三是研發型企業，適用《公司法》規定。無論哪一種類型，都有約束條件，而這些約束都有可能制約科研機構的發展。為突破這些約束，引發體制機制創新的強大需求，新型研發機構應運而生。

新型研發機構的“新”主要體現在以下四個方面：一是由科學家領銜創辦；二是有宏大的發展愿景，并根據其愿景確定使命，如原始創新，搶占科技制高點，打造創新鏈，發展新興產業等；三是根據使命確定科研目標和任務，以及科學家要求，配置創新資源；四是建立有利于其目標實現的體制機制。很顯然，現行的三種科研機構類型都有不適用于新型研發機構的地方。

為促進新型研發機構的發展，2019年科技部印發的《關于促進新型研發機構發展的指導意見》（國科發政〔2019〕313號）提出：“新型研發機構是聚焦科技創新需求，主要從事科學研究、技術創新和研發服務，投資主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化、用人機制靈活的獨立法人機構，可依法注冊為科技類民辦非企業單位（社會服務機構）、事業單位和企業。”發展新型研發機構的目的是“進一步優化科研力量布局，強化產業技術供給，促進科技成果轉移轉化，推動科技創新和經濟社會發展深度融合。”“十四五”規劃綱要進一步提出：“支持發展新型研究型大學、新型研發機構等新型創新主體，推動投入主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化、用人機制靈活化。”

科研機構是實現創新成果孵化、轉化和產業化的重要平臺，是新技術、新產業、新業態、新模式的策源地，也是實施創新驅動戰略和調整經濟結構的重要依托，對科研載體進行進一步的政策支持和引導，是為科技發展和經濟轉型升級提供更加可靠的力量。