自主治理模式下的養(yǎng)老服務資源配置與路徑優(yōu)化研究
——以蘇州市為例

韓曉婷，張晨明

（1.北京社會管理職業(yè)學院[民政部培訓中心]，北京 102600；2.中華全國供銷合作總社管理干部學院，北京 100028）

一、引言

近年來，我國人口老齡化速度加快，呈現(xiàn)出老年人口總量多、增長速度快、分布不均衡等顯著特征。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，蘇州現(xiàn)有戶籍人口744萬人，其中60歲及以上戶籍老年人口188萬人。其中無子女老年人5.1萬人，有子女但子女無民事行為能力的老年人約2.6萬人，二者共計約7.7萬人。整體來看，蘇州的人口老齡化形勢較為嚴峻。為推進養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展，蘇州市于2015年開始統(tǒng)籌推進建設“9073”養(yǎng)老服務體系。在政府主導下，養(yǎng)老服務資源配置得到了優(yōu)化，初步構(gòu)建了市級指導、區(qū)級統(tǒng)籌、街鄉(xiāng)落實、社區(qū)參與的四級居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡體系；以綜合為老服務中心為支撐，逐步推進老年人居家養(yǎng)老服務，老年人在周邊、身邊和床邊就能享受到居家養(yǎng)老服務。然而，在實際的養(yǎng)老服務體系建設中，蘇州市尚未建立起統(tǒng)一的制度框架和實施方案，亟須構(gòu)建包括供給主體篩選、區(qū)域協(xié)調(diào)、領域劃分、分級管理在內(nèi)的長效服務機制。

自主治理理論為探討如何規(guī)范眾多主體的養(yǎng)老服務供給行為和滿足日益增多的老年人口的多元化養(yǎng)老服務需求提供了獨特的理論視角。這一理論將不同的養(yǎng)老服務供給主體納入統(tǒng)一的政策框架中，實現(xiàn)行政、社會、市場在制度和行動層面的耦合；把老年人的個性化需求嵌入?yún)^(qū)域資源稟賦中，從而幫助老年人實現(xiàn)原居安養(yǎng)（見圖1）。在制度化體系中增強養(yǎng)老服務資源協(xié)調(diào)的科學性，對于提升各主體的養(yǎng)老服務供給質(zhì)量起著決定性作用。本文基于自主治理模式，對蘇州市W區(qū)四家多級養(yǎng)老服務機構(gòu)進行實地調(diào)研，全面了解該地區(qū)的養(yǎng)老服務供給情況，探討其中存在的問題及其原因，嘗試通過對養(yǎng)老服務體系建設的實踐特點及發(fā)展路徑進行深入研究，構(gòu)建有利于可持續(xù)開發(fā)養(yǎng)老服務資源的養(yǎng)老服務體系長效運行機制。

圖1 自主治理模式下養(yǎng)老服務供給體系示意圖

二、研究綜述

近年來，學術界圍繞城市養(yǎng)老服務體系及養(yǎng)老服務資源配置進行了一系列研究，其內(nèi)容主要集中于以下三個方面。一是關于養(yǎng)老服務的技術效率與機會平等的比較研究。畢向陽等（2020）指出，公辦、民辦養(yǎng)老服務資源在空間分布上具有不同特點，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道層面，公辦養(yǎng)老服務資源分布具有正向的空間依賴特征，相對而言更加均衡，而民辦養(yǎng)老服務資源的空間分布則呈現(xiàn)出負向特征。史薇（2019）基于人口老齡化空間格局角度的研究發(fā)現(xiàn)：中心城區(qū)養(yǎng)老服務資源具有空間集聚的特點，其養(yǎng)老機構(gòu)分布較集中，這造成了養(yǎng)老服務資源的空間錯配問題；影響?zhàn)B老床位資源空間分布狀況的負向因素主要包括人口密度、流動人口比重、高等教育人口比重、三代家庭戶，正向因素則包括四代及以上家庭戶。二是關于制度化養(yǎng)老福利資源空間配置的研究。馬玉娜 等（2018）指出，空間因素和制度因素是機構(gòu)養(yǎng)老服務資源配置不均衡的主要影響因素，二者不僅直接影響機構(gòu)養(yǎng)老服務資源配置，還通過互動對其產(chǎn)生間接影響。因此，政府要提高養(yǎng)老服務資源的配置效率，不僅要關注空間結(jié)構(gòu)和制度體系的改善，更要關注該地區(qū)內(nèi)這兩者之間的作用機制。林雷 等（2020）認為：與人口老齡化的增長速度相比，城市養(yǎng)老服務設施供給的增長速度仍然不夠，無法滿足城市老年人口的養(yǎng)老服務需求；可以對養(yǎng)老服務設施的服務可達性進行測評，運用移動搜索法更好地評估養(yǎng)老服務設施的供給充分性。三是關于養(yǎng)老服務供需雙方的信息交換與數(shù)據(jù)集成的研究。廖楚暉 等（2020）指出，在城市智慧養(yǎng)老服務方面，建議我國政府加快推進關于養(yǎng)老服務統(tǒng)一標準的頂層設計，依憑現(xiàn)有資源和信息管理優(yōu)勢，以社會參與、協(xié)同治理為理念，構(gòu)建信息集成的養(yǎng)老服務管理模式，從而實現(xiàn)對智慧養(yǎng)老服務資源的高效配置與協(xié)同治理。

更多的學者聚焦于不同養(yǎng)老方式的發(fā)展路徑與制度變遷對養(yǎng)老服務體系的建構(gòu)和對養(yǎng)老服務資源的再分配。一是關于居家養(yǎng)老服務體系變遷。施巍巍 等（2020）認為，城市居家養(yǎng)老服務制度在服務環(huán)境、服務提供、服務需求、服務偏好等方面完成了從不均衡到較均衡的轉(zhuǎn)變，從誘致型變遷制度過渡為自發(fā)型變遷制度。安超 等（2021）指出：目前我國養(yǎng)老服務市場還處于初級階段，大部分居家養(yǎng)老服務效率仍然偏低；公辦（建）民營養(yǎng)老機構(gòu)的技術效率尚有待提升，目前仍無法完全替代居家養(yǎng)老，居家養(yǎng)老在兜底保障方面仍發(fā)揮著重要作用。二是關于機構(gòu)養(yǎng)老的資源配置與發(fā)展路徑。周悅等（2019）通過研究發(fā)現(xiàn)：“十三五”期間，北京市建成了1 000多家城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務驛站，雖然此舉有效緩解了人口快速老齡化、老年人口養(yǎng)老服務需求多元化與養(yǎng)老服務供給不足之間的矛盾；但北京市養(yǎng)老服務驛站在營利與風險管控、人員與設施管理、服務與功能實現(xiàn)、扶持與績效評價等方面仍然存在一系列發(fā)展困境。三是關于社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務提供的模式選擇研究。劉太剛 等（2019）指出，非營利組織通過功能嵌入的方式，為社區(qū)老年群體提供了靈活多樣的養(yǎng)老服務，通過運用完整高效的資源獲取與利用能力，使社區(qū)養(yǎng)老服務資源得到最大程度的開發(fā)與利用。劉妮娜（2019）通過分析發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)養(yǎng)老服務的定位是非營利性的，提供互助服務是發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務的關鍵，其發(fā)展路徑可以概括為：分階段、分類型地擴展救助型福利服務和適度普惠型福利服務；由福利的國家責任向國家、社會合作（發(fā)動社會各方參與，進行資金和服務互助）轉(zhuǎn)變；由設施建設向服務供給轉(zhuǎn)變；構(gòu)建農(nóng)村互助共同體；等等。

目前，我國城市養(yǎng)老服務體系建設受到了來自各方面的關注，體現(xiàn)了其在當今時代的緊迫性與復雜性。但已有研究較少關注如何從制度化視角對城市養(yǎng)老服務不同供給主體進行資源協(xié)調(diào)，也較少從整體上把握對政府、市場、社會組織等來源的養(yǎng)老服務資源的合理配置；此外，目前學界對于城市各區(qū)域間養(yǎng)老服務資源稟賦的差異尚缺少對比研究，未能探討如何實現(xiàn)養(yǎng)老服務供需雙方的精準對接，以致對城市養(yǎng)老服務體系建設及養(yǎng)老服務資源配置缺乏清晰的理論指導。

三、研究設計

（一）理論依據(jù)

新制度主義理論是公共資源與服務供給機制的重要指導范式，其核心在于“避免公地悲劇”。委托人通過自我組織并進行自主治理，建立一種相互信賴的管理機制，通過均衡、規(guī)則和規(guī)范三大支柱，實現(xiàn)制度的有效供給、各主體的相互監(jiān)督、維持制度可持續(xù)的可信承諾。實際上，制度供給就是訂立各種正式的和非正式的規(guī)則、建立信任、承諾遵守規(guī)則并制定監(jiān)督機制的過程；反過來，沒有監(jiān)督，就不會產(chǎn)生與之對應的可信承諾，也就沒有提出新規(guī)則即制度供給的理由（奧斯特羅姆，2012）。

養(yǎng)老服務資源配置作為公共資源治理領域的重要組成部分，其運行體系與分配邏輯始終處于行政主導下的管理當中。伴隨著老齡化程度的進一步加深以及老年人口養(yǎng)老服務需求的日益多樣化，市場及第三部門所提供的養(yǎng)老服務開始占據(jù)更高的比重。不同供給主體之間如何實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)，避免資源擠兌和“搭便車”現(xiàn)象，是養(yǎng)老服務資源配置由政府主導轉(zhuǎn)向自主治理、制度內(nèi)生的現(xiàn)實要求。

（二）調(diào)查方法

觀察法：對所選取的養(yǎng)老服務供給主體的設施點進行實地考察，利用影音設備記錄調(diào)研情況，著重考察各個有代表性的養(yǎng)老服務供給主體的基本功能、協(xié)調(diào)情況和服務群體。

結(jié)構(gòu)式訪談法：養(yǎng)老服務的資源配置涉及養(yǎng)老服務設施的運營管理人員、內(nèi)部服務人員以及街道工作人員。依據(jù)實際的研究主題，在公共事務的自主治理模型下，針對不同訪談對象設計針對性的訪談提綱，了解設施點目前的養(yǎng)老服務運行情況、服務功能的實現(xiàn)情況、面臨的發(fā)展困境和問題等。

（三）案例簡述

本文選取了蘇州市W區(qū)四家典型的養(yǎng)老服務供給機構(gòu)作為代表自主治理理論三支柱的政府、市場及社會組織案例，并對其進行實地調(diào)查研究。調(diào)研點的選取須首先符合以下三個要求：一是養(yǎng)老設施嵌入老年人家門口；二是所提供的服務立足于滿足老年人的現(xiàn)實需求；三是老年人的個體行動存在于社會關系網(wǎng)絡中。為了確保收集到的資料具有全面性和客觀性，對調(diào)研點的選取還須確保滿足以下三點：一是可以代表不同類型、規(guī)模、形式的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務設施點的情況；二是選取同類型不同建筑規(guī)模的養(yǎng)老服務設施點，使案例具備功能構(gòu)成的多樣性；三是選取的設施點處于穩(wěn)定運營狀態(tài)。本次調(diào)研及調(diào)研對象基本情況如表1、表2所示。

表1 調(diào)研基本情況

表2 受訪者基本信息

四、養(yǎng)老服務資源配置情況

（一）資源形態(tài)

目前蘇州市養(yǎng)老服務資源配置體系以區(qū)級綜合為老服務中心為主導。作為三部門“智慧健康養(yǎng)老應用試點示范基地”，蘇州市各區(qū)鎮(zhèn)均設有綜合為老服務中心。W區(qū)在智慧健康養(yǎng)老應用試點的內(nèi)部機構(gòu)建設、從業(yè)人員隊伍建設、養(yǎng)老服務項目資質(zhì)審批等方面，均由綜合為老服務中心進行總體規(guī)劃。并以綜合為老服務中心為平臺，建立全區(qū)養(yǎng)老服務綜合信息平臺，其職能涵蓋養(yǎng)老機構(gòu)注冊、養(yǎng)老服務項目資金申請、為老服務人員登記、服務對象意見反饋等。作為養(yǎng)老服務資源的政府、市場及社會組織三方調(diào)配機構(gòu)，蘇州市民政局在《蘇州市老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中明確了綜合為老服務中心的制度規(guī)范屬性，在“三邊四級”框架內(nèi)，將行政主導的動力機制轉(zhuǎn)向各機構(gòu)自治為主導的動力機制，在逐層放權的基礎上保持服務種類的多樣性，增強供需雙方的對接能力。其具體運作模式為，由中心負責劃分不同供給主體的養(yǎng)老服務范圍，在同一街道內(nèi)均衡配置養(yǎng)老服務資源，形成三種來源養(yǎng)老服務之間在服務內(nèi)容上的有機結(jié)合。在日常業(yè)務中，由各主體自主運營，根據(jù)服務方向吸納對口服務群體，在運行過程中不斷細化服務領域和服務規(guī)則，彼此進行信息交換，提高地區(qū)為老服務綜合能力。

（二）服務功能

下文以W區(qū)養(yǎng)老服務資源配置情況（見圖2）為例，說明蘇州市養(yǎng)老服務資源配置情況。

圖2 W區(qū)養(yǎng)老服務資源配置示意圖

W區(qū)X鎮(zhèn)綜合為老服務中心。其中有鎮(zhèn)老年人居家服務站、護理站、醫(yī)療站等，主要開展老年人醫(yī)療服務。主要設施包括：1處日托和全托服務場所，1處醫(yī)療服務機構(gòu)，1處提供助餐和助浴服務以及為家庭照料者提供支持服務的場所。服務內(nèi)容主要有四個方面：一是社區(qū)托養(yǎng)服務，二是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務，三是生活服務，四是家庭支持服務。通過信息化建設的兩級（區(qū)級、街道級）平臺注冊登記相應的服務提供機構(gòu)，通過自建或租用服務設施的方式發(fā)揮相應的服務功能。區(qū)級平臺負責管理本區(qū)域網(wǎng)絡門戶和數(shù)據(jù)庫，對其進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與監(jiān)管，具體包括對為老服務的需求評估、審核、分派、監(jiān)管等。街道級平臺則負責具體的服務事宜，包括服務咨詢、需求調(diào)查、服務受理、社區(qū)服務資源調(diào)配等。在這兩級平臺之上，還有市級平臺進行統(tǒng)籌。三級平臺互聯(lián)互通，實現(xiàn)對養(yǎng)老服務資源的綜合利用和統(tǒng)籌開發(fā)，從而構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務高效自治的信息管理模式。

W區(qū)B街道養(yǎng)老服務中心。提供每月一次的免費醫(yī)療服務，主要面向城區(qū)高齡、獨居、半自理及失能失智老年人等，提供生活照料、營養(yǎng)配餐、康復保健、文化娛樂等綜合性長期托養(yǎng)服務；并以社區(qū)為依托，采用“無償、低償、有償”相結(jié)合的方式，為周邊自理、高齡、空巢及半自理老年人提供生活照料、午休、餐飲、洗浴、康復、健康宣傳、圖書閱覽等綜合服務。

W區(qū)C街道日間照料中心。主要提供日間托管、助餐服務、日常生活照料、醫(yī)療康復、精神文化活動、社會支持促進等服務。面向80歲以上老年人提供的服務由政府補貼一半費用，90歲以上老年人免費享受服務。

W區(qū)T鎮(zhèn)社會福利院。擁有130張床位，服務對象主要集中于80歲以上或有重大疾病史的老年群體。目前，福利院擁有全職醫(yī)生15位、護士52位、護工81位，為院內(nèi)老年群體提供全時段護理服務。福利院擁有專業(yè)服務團隊，在2012年引入了第三方康復服務資源，并參加了政府購買服務項目。作為民營福利機構(gòu)，福利院通過引入基金會資本實現(xiàn)公建民營，并獲得了社保、長護險和民政部門等方面的資金支持。這些資金支持分擔了福利院的大部分服務費用。

（三）服務對象

W區(qū)X鎮(zhèn)綜合為老服務中心。服務對象為該街道戶籍老年人或常住老年人，具體包括日托老年人和會員老年人兩類。其中日托老年人主要是高齡獨居、生活困難的老年人，以及老年照護統(tǒng)一需求評估為1～4級的老年人；會員老年人則需要經(jīng)過中心的專業(yè)團隊評估，確認沒有侵略或暴力行為，沒有罹患傳染病等，并適合集體生活。

W區(qū)B街道養(yǎng)老服務中心。（1）養(yǎng)老服務驛站。服務對象為戶籍和住所均在本街道的老年人，具體包括75周歲以上的獨居老年人、半失智老年人。（2）長者照護之家。接收有基本自理能力的老年人，但會優(yōu)先考慮無人照護、有短期托養(yǎng)和康復需求、希望就近體驗養(yǎng)老服務的老年人。（3）老年日托所。接收60歲以上老年人。

W區(qū)C街道日間照料中心。只接收患有認知癥的老年人，包括疑似罹患認知癥，處于認知癥早期、中期的老年人。日托老年人則包括老年照護統(tǒng)一需求評估為1級、2級的老年人，目前1級、2級老年人各占一半。

W區(qū)T鎮(zhèn)社會福利院。服務對象主要是具有一定消費能力的老年人，包括中度、重度失能失智老年人，80歲以上老年人，無人照護的老年人，以及有大病康復需求的老年人等。其中的認知癥照護專區(qū)主要接收街道患有認知癥的老年人。

五、自主治理模式下養(yǎng)老服務資源配置的實踐困境及形成原因

（一）實踐困境

1．協(xié)調(diào)機制穩(wěn)定性弱

行政、市場及社會組織三方供給主體間存在業(yè)務重合、資源擠占的現(xiàn)象，綜合為老服務中心未能建立有效協(xié)調(diào)機制。

“福利院、養(yǎng)老服務中心都要申報重大疾病和殘疾老年人的專職護工指標，都想得到優(yōu)先進人機會，但是一個區(qū)只能有那么多名額，經(jīng)常鬧矛盾。”（X4）①括號內(nèi)為被訪者編號。下同。

既有制度約束力弱，在對市場及社會組織供給養(yǎng)老服務的審核方面暫時缺少統(tǒng)一的標準，對其行為規(guī)范還沒有形成統(tǒng)一、完整的界定。

“目前我們中心對機構(gòu)資質(zhì)審核出了一些規(guī)定，也在嘗試比如通過購買服務的方式來讓機構(gòu)自己運作。但是這些規(guī)定在平衡機構(gòu)之間的利益糾葛上并沒有發(fā)揮太大的作用。有些機構(gòu)想做大規(guī)模，對于它能發(fā)展到什么程度，目前政府并沒有明確規(guī)定。”（X1）

此外，不同供給主體的服務質(zhì)量差異顯著。目前來看，行政供給的養(yǎng)老服務質(zhì)量明顯弱于市場供給的養(yǎng)老服務。

“以前只有政府辦的養(yǎng)老院，條件比較一般，現(xiàn)在社區(qū)里面開了私人福利院，服務什么的比公辦的要好，但是太貴，一般老年人住不起，只能住公辦的養(yǎng)老院。”（X2）

2．供給主體的服務領域不清晰

一是服務機構(gòu)與服務對象間缺少對應性。一些專門為重度失能或殘疾老年人開辦的日間照料中心和社會福利院并未服務到目標人群。這些機構(gòu)在實際運作中往往收納了大量健康狀況良好或輕微失能的老年人，從而造成養(yǎng)老服務資源浪費，使實際需要該養(yǎng)老服務資源的重度失能或殘疾老年人得不到對應的服務。

“他們跟我說只要交了錢就可以享受服務。”（T2）

“雖然是為失能老人服務的，但是平時大部分失能老人其實都是居家的，他們不會來機構(gòu)，所以福利院的老人基本上都以比較健康的為主。”（T3）

二是服務機構(gòu)自身定位不準確。老年人能力評估師、康復輔具咨詢師等專業(yè)崗位缺編嚴重。養(yǎng)老機構(gòu)中可以提供簡易康復、精神慰藉、適老化改造、家庭成員增能等服務的僅占少數(shù)。與此同時，部分機構(gòu)和服務人員提供的服務未能發(fā)揮應有作用。如老年社工大多是同老年人進行日常溝通和為其提供基本服務，對于老年人社交網(wǎng)絡的延伸和家庭成員增能等提供的幫助較少。老年人感到精神孤獨時，難以尋找到合適的傾訴對象，缺少能與其產(chǎn)生共鳴的同輩群體網(wǎng)絡。

“就平時在生活上的事兒上幫幫你。家里的孩子他們不會照顧人。如果家里住得舒服，肯定愿意住家里呀。”（B5）

三是服務項目的可持續(xù)性較弱。以社會組織供給為代表的養(yǎng)老服務過度依賴政府購買服務，自身“造血能力”差，組織的自我增能動力不足，服務項目缺乏特色和穩(wěn)定性。

“我們平時主要是看區(qū)政府或者街道出了什么項目，政府出了什么項目就申請什么項目，有的時候也想自己做點項目，但是既沒有經(jīng)費也沒有渠道，只好作罷。”（C1）

3．主體間的相互監(jiān)督力度不足

綜合為老服務中心目前尚沒有建立起統(tǒng)一的意見反饋系統(tǒng)，客戶提出的建議往往只限于單一供給主體內(nèi)部接收，無法傳達到其他服務機構(gòu)，降低了主體間相互監(jiān)督改進的可能性。

“現(xiàn)在很多老年人反饋的意見經(jīng)常傳達不上來，或者機構(gòu)自己內(nèi)部解決了。一些有共性的問題沒有及時公布出來，導致同樣的問題在不同機構(gòu)反復出現(xiàn)。”（X4）

供給主體間缺少相互制約的措施，難以對其他同行的惡意競爭行為進行有效抵制。與此同時，市場供給主體存在盲目擴張、壟斷客戶群體等情況。

“有的私人福利院規(guī)定，如果僅僅享受醫(yī)養(yǎng)服務而不購買它的一些娛樂項目，那么價格就會提高，同時它會要求你在這里享受全部的服務，不讓你去其他服務機構(gòu)。”（X1）

（二）形成原因

1．制度內(nèi)生動力不足

由于受到人力資源稀缺性的限制，可提供養(yǎng)老服務的專職人員如護工、老年人能力評估師等供給不足，導致不同機構(gòu)間難以根據(jù)服務定位配置人員，從而產(chǎn)生較為激烈的主體間競爭。福利院、日間照料中心、養(yǎng)老服務中心傾向于獲取更加穩(wěn)定的服務供給能力，因而會嘗試擴大自身服務面，最終造成平衡不同主體行為的規(guī)則和制度的穩(wěn)定性減弱。同時這些機構(gòu)也缺乏自發(fā)維護規(guī)則的動力。

“現(xiàn)在市場上老年專業(yè)護理人員的缺口比較大，如果不跟別的機構(gòu)競爭就招不到人。”（B2）

“為老服務中心的規(guī)定不接地氣，比如規(guī)定機構(gòu)只負責術后老年人康復輔助，那么老年人需要的心理治療和其他照料服務就無法配套供給。所以為了保證服務質(zhì)量，機構(gòu)只能增加服務項目，多招綜合技能人才。”（X3）

2．缺少明確的政策規(guī)劃

雖然《蘇州市老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》及《蘇州市W區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要和二〇三五年遠景目標綱要》為不同的養(yǎng)老服務機構(gòu)提供了不同的服務方向和框架，但在具體的服務內(nèi)容方面仍缺乏明確規(guī)定。政策雖然給予了服務供給主體以極大的操作空間，但很多規(guī)定并未落到實處，基層人員在具體操作時容易因指示不明確而陷入迷茫。

3．治理主體同治理基礎脫節(jié)

一方面，由于受到傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響，部分老年人排斥外人上門服務，不愿意被動接受外人提供的服務，養(yǎng)老服務人員也很難進行主動引導；另一方面，老年服務對象在長期護理保險制度下雖然有資金使用權，但其對于養(yǎng)老“服務包”的具體內(nèi)容了解并不深。他們很容易將護理人員等同于家政服務人員，甚至有可能要求護理人員幫助其做家務等。

六、自主治理模式下養(yǎng)老服務資源配置的功能優(yōu)化路徑

（一）制度供給：前期干預下的內(nèi)生式發(fā)展理念

奧斯特羅姆指出，自發(fā)成立的民間協(xié)會作為一種社會資本，為制度供給提供了強大的支持，然而這些組織往往產(chǎn)生于問題積累或爆發(fā)的后期，在既有的問題環(huán)境中面臨著諸多的限制。養(yǎng)老服務提供主體在搭建服務框架的過程中，宜著眼于自下而上的內(nèi)生式制度優(yōu)化路徑。綜合為老服務中心可根據(jù)《蘇州市老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，對服務種類進行細致劃分，設立專門的線下咨詢辦公室及線上留言平臺，收集老年群體的服務需求與服務建議，進而根據(jù)所收集的信息匹配適當?shù)姆展┙o主體。例如，高齡、空巢老年人的專職護工可規(guī)定由養(yǎng)老服務中心單獨接收，限制其他服務機構(gòu)參與相關招聘，同時根據(jù)具體服務的供給來源，設置嚴格的準入條件。針對社會福利院等養(yǎng)老服務的市場供給主體，宜引導其專注于提高自身服務水平，限制其在業(yè)務上的無序擴張，并在合理范圍內(nèi)設置激勵機制。可參照老年人的反饋信息，開發(fā)機構(gòu)評級系統(tǒng)。按照服務機構(gòu)的相應級別，為其提供服務補貼和項目優(yōu)先引介。另外，綜合為老服務中心需主動承擔對不同服務供給主體的協(xié)調(diào)引導職能，發(fā)揮好中介調(diào)節(jié)作用。在養(yǎng)老服務項目實施前，對項目的招標條件、服務對象、服務價格等進行干預和介入。如此既可以減少不同服務提供主體間的惡意競爭，又可以克服“搭便車”現(xiàn)象，使不同機構(gòu)合理有序地參與養(yǎng)老服務提供。

（二）可信承諾：多主體共同參與下的漸進性規(guī)則制定

為確保各服務供給機構(gòu)遵守制度和規(guī)則，綜合為老服務中心的首要任務是制定出一系列的保護性規(guī)則，對于養(yǎng)老服務提供做出可信承諾。在各主體共同參與養(yǎng)老服務提供時，可實施漸進性的規(guī)則制定辦法。如根據(jù)機構(gòu)的服務效果，不斷修正服務內(nèi)容，以需求為導向安排合適的服務項目，使不同機構(gòu)的優(yōu)勢和長處都能得到充分發(fā)揮，不同領域的服務人員都能為與其專業(yè)相匹配的服務對象提供養(yǎng)老服務，避免因制度的限制造成資源錯配。為了避免養(yǎng)老服務機構(gòu)的資源擠占和浪費，綜合為老服務中心宜要求養(yǎng)老服務中心、社會福利院、日間照料中心等實時上傳其服務對象的基本信息，評估其面向服務對象的服務項目與自身狀況的匹配程度，引導服務對象選擇適合自己的機構(gòu)。

（三）相互監(jiān)督：地方知識視角下不同服務提供主體間的相互規(guī)范和制約

為了打破不同服務提供主體間的信息壁壘，限制機構(gòu)的無序擴張，保障老年群體的合法權益，打通不同機構(gòu)間的有效監(jiān)督渠道，宜建立獎懲機制。對制度和規(guī)則的遵守需要確保每一個服務主體遵守規(guī)則的收益相比違反規(guī)則的收益更大。同時，獎懲機制的設立宜同當?shù)乇就粱纳鐣W(wǎng)絡相融合。例如，社區(qū)的老年舞蹈協(xié)會、老年門球協(xié)會等組織吸納了大量社區(qū)老年人，在街道有著一定的組織力和號召力，老年人可以通過參加這些興趣協(xié)會的活動，了解街道的養(yǎng)老服務設施信息，對于存在捆綁銷售、價格歧視、服務質(zhì)量較低等問題的機構(gòu)，興趣協(xié)會可收集會員的反饋意見，向綜合為老服務中心或街道辦反映情況，使原本孤立的服務對象個體在社群網(wǎng)絡下變成有共同意識的集體，對服務的供給方形成約束力。此外，應充分發(fā)揮綜合為老服務中心的信息化平臺功能，將所有服務機構(gòu)及服務項目上傳至平臺，運用靈活的線上打分方式，設置從一星到五星的服務評價體系，允許服務對象和其他機構(gòu)對其服務進行打分及附加留言，并將客戶的意見實時共享，增強服務提供主體間的相互規(guī)范和制約。

加強興趣類老年活動組織建設，發(fā)揮其監(jiān)督主體作用。綜合為老服務中心宜結(jié)合街道環(huán)境特點，鼓勵各種興趣類老年活動組織的組建和發(fā)展，發(fā)揮好其社區(qū)協(xié)調(diào)作用，幫助其聯(lián)系和預約活動場地。加強宣傳工作，聯(lián)合居委會吸納來自多個養(yǎng)老服務機構(gòu)的老年群體廣泛參加。整合各個老年活動組織，使之成為囊括眾多組織的老年興趣協(xié)會。收集各組織成員對養(yǎng)老服務的反饋意見，對養(yǎng)老服務機構(gòu)進行有效監(jiān)督，充分發(fā)揮其監(jiān)督主體作用。