中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院縣域經(jīng)濟(jì)課題組負(fù)責(zé)人呂風(fēng)勇：工業(yè)發(fā)展是縣域城鎮(zhèn)化必要支撐

□ 《民生周刊》記者 王迪

縣城建設(shè)的本質(zhì)是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚。

日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位。

我國縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在哪些問題？產(chǎn)業(yè)發(fā)展對促進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化有哪些作用？縣域產(chǎn)業(yè)應(yīng)著重向哪個(gè)方向發(fā)力？就相關(guān)問題，《民生周刊》記者專訪了中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院縣域經(jīng)濟(jì)課題組負(fù)責(zé)人呂風(fēng)勇。

根據(jù)課題組的研究，您認(rèn)為目前我國縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要存在哪些問題？

相對城區(qū)而言，縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要存在以下問題：

一是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，集群效應(yīng)難以有效發(fā)揮。除了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)的縣域和極少數(shù)特色資源型縣域，絕大多數(shù)縣域產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)集群形成困難，規(guī)模效應(yīng)不能有效發(fā)揮，供給鏈不完善，市場影響力較小，對縣域招商和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量提升都形成較大挑戰(zhàn)。

課題組觀察的1 865個(gè)縣（市）中，2019年地區(qū)生產(chǎn)總值平均值為203億元，其中，經(jīng)濟(jì)規(guī)模不足100億元的縣域達(dá)到761個(gè)，占比40.1%。特別是對集群發(fā)展具有更高要求的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，同期全國有1033個(gè)縣域第二產(chǎn)業(yè)增加值不足50億元。因此，對于全國大多數(shù)縣域而言，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展具有較大難度。

呂風(fēng)勇

二是科教資源缺乏，產(chǎn)業(yè)升級缺少有力支撐。一方面，由于缺乏實(shí)力強(qiáng)大的高等院校和企業(yè)研發(fā)總部，縣域科教資源缺乏；另一方面，相對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而言，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅捎诳平藤Y源的缺乏，縣域在這些高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面處于劣勢地位，甚至科技加工型產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)也面臨困難，導(dǎo)致在產(chǎn)業(yè)升級競賽中處于弱勢地位。

三是資源型產(chǎn)業(yè)比重高，面臨較大收縮壓力。縣域中有相當(dāng)部分縣域資源型產(chǎn)業(yè)比重較大，但這種單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使整個(gè)縣域面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。一方面，資源一旦枯竭，轉(zhuǎn)型又遭遇困難，縣域經(jīng)濟(jì)會(huì)急劇收縮；另一方面，即使資源仍然豐裕，但資源價(jià)格頻繁波動(dòng)，以及需求面臨萎縮，都將對資源型產(chǎn)業(yè)繼而對縣域經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重沖擊。

四是產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策力度不足，影響市場競爭能力。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的重要載體。但是，由于享有較多優(yōu)惠政策的國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國家或省級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，大多集中于各類市轄區(qū)。相反，除個(gè)別縣域外，縣域高層級產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)或園區(qū)較為缺乏。因此，降低了縣域招商引資的吸引力，削弱了企業(yè)參與市場競爭的能力，并由此喪失發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)。

五是縣域具有土地空間優(yōu)勢，但受政策抑制而削弱。縣域具有較廣大的土地空間，而土地則是重要的生產(chǎn)要素，并可提供舒適的生活空間。然而，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程耗用大量土地，農(nóng)村宅基地退出也存在障礙，造成耕地持續(xù)緊張，土地建設(shè)指標(biāo)日益緊俏，使諸多縣域特別是后發(fā)展縣域，土地需求難以及時(shí)滿足，土地空間優(yōu)勢無法有效發(fā)揮。

如何看待產(chǎn)業(yè)發(fā)展對縣域城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用？根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，下一步縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)著重向哪方面發(fā)力？

產(chǎn)業(yè)繁榮是城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，對于促進(jìn)縣城和帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村人口充分就業(yè)和收入水平的提高具有重要作用。

根據(jù)可獲得數(shù)據(jù)的1758個(gè)樣本縣（縣級市），第七次全國人口普查（七普）相較六普，常住人口總量由7.56億減少到7.18億，降幅為5.0%。這種人口流動(dòng)受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程影響，但也表明全國大中城市市轄區(qū)仍然是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化主戰(zhàn)場。

不過，真正令人擔(dān)憂的是區(qū)域發(fā)展不平衡，導(dǎo)致部分縣域人口急劇減少。

10年間，樣本縣（市）中有68個(gè)常住人口流失達(dá)30.0%以上，部分縣（市）人口流失甚至達(dá)到50.0%，主要位于東北和西北地區(qū)。不過，也有38個(gè)縣（市）人口流入超過30%，人口流入縣（市）大多位于中心城市近郊，多扮演都市區(qū)生活居住社區(qū)的角色。部分產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)縣域人口也呈現(xiàn)流入趨勢，但流入強(qiáng)度相比中心城市近郊區(qū)縣域明顯偏弱。

從長期來看，由于農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的價(jià)值和吸納的從業(yè)者較為有限，鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)的獨(dú)立性較差，鄉(xiāng)村旅游業(yè)只局限于少數(shù)特定縣域。因此，發(fā)展縣域工業(yè)，增加人口的本地就業(yè)機(jī)會(huì)并提高其收入水平，成為實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的必然選擇。

為什么說發(fā)展縣域工業(yè)是實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的必然選擇？

首先，需要明確的是鄉(xiāng)村振興最大的隱患是鄉(xiāng)村人口過度減少。七普結(jié)果顯示，10年間鄉(xiāng)村人口降幅達(dá)到24.4%，減少總數(shù)超過1.6億，全國鄉(xiāng)村人口占比已降至36.11%。部分地區(qū)鄉(xiāng)村人口減少更為嚴(yán)重。甘肅鄉(xiāng)村人口減少26.8%，作為課題組調(diào)研對象的甘肅金塔縣、民樂縣鄉(xiāng)村人口更是分別減少39.5%和39.9%。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，未來鄉(xiāng)村人口還將繼續(xù)減少，2030年占比估計(jì)會(huì)降至25%左右。城鎮(zhèn)化進(jìn)程注定會(huì)帶來鄉(xiāng)村人口減少，這也是一項(xiàng)巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成就。但是，鄉(xiāng)村人口過度減少所帶來的問題也是顯而易見的，不僅因缺乏規(guī)模效應(yīng)而使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供成本大幅上升，而且使傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣及諸多非物質(zhì)文化遺產(chǎn)失去傳承基礎(chǔ)，對中華文明的繼承和發(fā)展極為不利。避免鄉(xiāng)村人口過度減少是鄉(xiāng)村振興的必要前提，而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)繁榮和就業(yè)增加則是避免鄉(xiāng)村人口過度減少的根本途徑。

其次，農(nóng)業(yè)人口將最終下降到較小比例。盡管目前全國農(nóng)業(yè)人口占就業(yè)人口比重仍有25%，但隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)，這一比重將大幅下降。中國農(nóng)業(yè)與美國、日本農(nóng)業(yè)相比具有不同特征。一方面，美國農(nóng)業(yè)通過規(guī)模化種植提高了生產(chǎn)效率，日本山地多，大規(guī)模機(jī)械化難度大，不過仍然通過小規(guī)模機(jī)械化基本解決了生產(chǎn)效率低的問題，兩國所需農(nóng)業(yè)人口由此大幅減少；另一方面，由于勞動(dòng)力生產(chǎn)成本高，美國和日本在蔬菜、水果等勞動(dòng)力相對密集行業(yè)沒有生產(chǎn)優(yōu)勢，吸納就業(yè)人口較少，美國和日本農(nóng)業(yè)人口占比分別低于2%和3%。雖然中國農(nóng)業(yè)規(guī)模化和機(jī)械化種植推進(jìn)相對落后，但作為趨勢最終也將得以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)人口將顯著減少。

此外，中國作為人口大國，勞動(dòng)力成本從長期來看會(huì)顯著低于美國和日本，蔬菜、水果等行業(yè)具有較強(qiáng)生產(chǎn)優(yōu)勢，同時(shí)市場也更為廣闊，可以吸納更多農(nóng)業(yè)人口。盡管如此，由于中國人口基數(shù)龐大，農(nóng)業(yè)人口占比也不會(huì)太高，預(yù)計(jì)最終將在5%左右。

最后，鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)自身的依附性決定了其吸納就業(yè)的脆弱性。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化完成后，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、旅游、商業(yè)等服務(wù)業(yè)及建筑業(yè)，將逐漸成為鄉(xiāng)村人口的主要就業(yè)領(lǐng)域。由于服務(wù)業(yè)本身具有依附性，即只有在農(nóng)業(yè)人口、工業(yè)人口和城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)人口在鄉(xiāng)村居住并形成集聚，鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)才有發(fā)展的可能。

因此，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口將趨于減少，鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)的能力會(huì)下降。即使隨著鄉(xiāng)村振興的實(shí)施，鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)質(zhì)量有所提高，服務(wù)業(yè)種類更趨豐富和完善，也難以抵消鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)能力的趨勢性下降。

鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)是鄉(xiāng)村振興必不可少的行業(yè)，無疑是需要大力扶持和發(fā)展的領(lǐng)域，但它所具有的依附性，決定了僅僅依靠自身將無法有效促進(jìn)鄉(xiāng)村人口聚集。

尤其是在現(xiàn)代交通工具日益發(fā)展和交通道路更趨完善的條件下，只要城鎮(zhèn)能夠提供足夠就業(yè)機(jī)會(huì)，鄉(xiāng)村人口完全可以選擇在鄉(xiāng)村居住而在城鎮(zhèn)就業(yè)。工業(yè)產(chǎn)品的市場不局限本地，可以覆蓋更大區(qū)域甚至全球，理論上可以突破區(qū)域局限。

因此，工業(yè)在縣域的集聚，不僅可以直接吸納城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村人口就業(yè)，而且也能夠帶動(dòng)人口的集聚促進(jìn)城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，間接吸納城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人口就業(yè)。同時(shí)，就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，也可以促進(jìn)農(nóng)民兼業(yè)化，提高農(nóng)民的收入水平，增加農(nóng)業(yè)的吸引力。從這個(gè)意義上來說，縣域工業(yè)是促進(jìn)鄉(xiāng)村人口就業(yè)和鄉(xiāng)村人口集聚的重要行業(yè)，可以有效避免鄉(xiāng)村人口過度減少，并使鄉(xiāng)村保持活力。

根據(jù)我國縣域工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，未來如何有效改善縣域工業(yè)競爭地位？

2019年，全國縣域年末戶籍人口數(shù)占全國的62.2%，但GDP總和只占全國的38.0%，以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)增加值只占全國的41.2%。同時(shí)，隨著勞動(dòng)力成本上升和自動(dòng)化的提高，以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)的能力逐漸下降，即使在2013—2019年全國第二產(chǎn)業(yè)增加值實(shí)際增長42.4%的情況下，從業(yè)人員仍減少9.1%。

然而，縣域服務(wù)業(yè)的發(fā)展，很大程度上依賴外出務(wù)工人員所帶來的回鄉(xiāng)消費(fèi)，隨著城市戶籍進(jìn)一步放開，一旦外出務(wù)工人員在工作地落戶居住，縣域服務(wù)業(yè)將受到嚴(yán)重打擊，鄉(xiāng)村集聚人口的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)將逐漸削弱。

因此，亟須采取相應(yīng)措施加大對縣域工業(yè)發(fā)展的支持力度。

第一，不斷縮小縣域與發(fā)達(dá)地區(qū)或市區(qū)的區(qū)域優(yōu)惠政策差距。2020年，全國共有217家國家級經(jīng)開區(qū)和169家國家高新區(qū)，它們所創(chuàng)造的地區(qū)生產(chǎn)總值約占全國的24.0%。其中，工業(yè)增加值所占比重更高，僅國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)增加值占全國工業(yè)增加值的比重就已超過20%。除了東部發(fā)達(dá)地區(qū)有少數(shù)幾個(gè)國家級開發(fā)區(qū)或高新區(qū)位于縣域轄區(qū)內(nèi)，其他縣域擁有數(shù)目極少。

盡管這些國家級經(jīng)開區(qū)或高新區(qū)，曾經(jīng)對催化產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和完善產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮了重要增長極作用，但目前這些園區(qū)具有的稅收、土地、金融、立項(xiàng)審批等優(yōu)惠政策，已經(jīng)越來越成為一種歧視性政策，使本來就脆弱而應(yīng)該受到更大力度扶持的縣域工業(yè)，承受越來越大的發(fā)展壓力。中國培育區(qū)域增長極的發(fā)展模式已經(jīng)完成歷史使命，除了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)外，區(qū)域均衡和工業(yè)反哺鄉(xiāng)村將是未來工業(yè)布局的首要目標(biāo)。因此，逐步縮小縣域工業(yè)園區(qū)與各類高層級園區(qū)的優(yōu)惠政策差異，最終使縣域工業(yè)園區(qū)享受更多政策優(yōu)惠，應(yīng)成為未來工業(yè)政策調(diào)整的主要導(dǎo)向。

第二，限制地方無序競爭，減小縣域弱勢競爭地位壓力及避免資源過度內(nèi)耗。招商引資是地方加快產(chǎn)業(yè)集聚、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。但是，當(dāng)招商引資不是主要依賴營商環(huán)境的改善，而是更多依賴地方政府各種形式的政策優(yōu)惠時(shí)，將使地區(qū)之間和企業(yè)之間處于不公平競爭地位。而且，從全國層面來看，當(dāng)?shù)胤秸喈?dāng)大一部分精力用于微觀層面招商引資工作時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)資源的過度內(nèi)耗。

由于發(fā)達(dá)地區(qū)或者城市市轄區(qū)具有更大政策權(quán)限和更強(qiáng)資金實(shí)力，廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域?qū)⒊惺芨蟾偁帀毫Γ词共坏貌槐粍?dòng)參與招商引資的競爭，最終也難以改變其弱勢競爭地位。因此，需要消除地方政府的無序競爭行為，避免出現(xiàn)內(nèi)卷化現(xiàn)象，協(xié)調(diào)區(qū)域間健康發(fā)展。

第三，重視公共服務(wù)均等化和經(jīng)濟(jì)政策支持對縣域工業(yè)集聚的促進(jìn)作用。教育、醫(yī)療等公共服務(wù)對人才集聚繼而對產(chǎn)業(yè)集聚有重要影響。目前，縣域與大中城市市轄區(qū)相比在這些公共服務(wù)領(lǐng)域存在過大差異，亟須予以解決。

比如，醫(yī)療方面，在分級診療基本框架下，應(yīng)更加重視同級診療體系的均衡發(fā)展。教育方面，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)各級各類學(xué)校的均衡發(fā)展，并擴(kuò)大各類市級優(yōu)秀中學(xué)在全域各縣市的招生覆蓋面。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是工業(yè)企業(yè)進(jìn)行布局選址時(shí)需要考慮的重要因素，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策功能應(yīng)由過去的錦上添花向雪中送炭轉(zhuǎn)變，

第四，針對廣大處于弱勢競爭地位的縣域工業(yè)，不斷增大支持力度，制定更有針對性的鼓勵(lì)性優(yōu)惠政策，例如增加縣域工業(yè)項(xiàng)目土地指標(biāo)、擴(kuò)大縣域工業(yè)投資或運(yùn)營貸款額度等。

第五，減輕區(qū)域中心城市對縣域的虹吸效應(yīng)并不斷提升其輻射效應(yīng)。大中城市行政層級更高，支配資源能力更強(qiáng)，相關(guān)部門應(yīng)以更廣視野和更大格局，摒棄唯中心、唯自我思維，避免中心城區(qū)過度發(fā)展而擠占縣域發(fā)展空間。同時(shí)，大中城市與縣域之間，應(yīng)進(jìn)一步明確功能分工。大中城市應(yīng)在大商業(yè)中心、區(qū)域總部經(jīng)濟(jì)、商務(wù)交往、交通樞紐建設(shè)等方面，加強(qiáng)集聚能力，并通過提高交通通達(dá)性和便利性，增強(qiáng)對縣域的全面輻射，但在工業(yè)集聚、生活服務(wù)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等方面，應(yīng)避免對縣域產(chǎn)生較強(qiáng)虹吸效應(yīng)，宜通過更優(yōu)惠的政策進(jìn)行對沖，鼓勵(lì)相關(guān)行業(yè)企業(yè)積極在縣域布局。

第五，在全國范圍內(nèi)選擇節(jié)點(diǎn)型縣域和文明承載型縣域進(jìn)行重點(diǎn)支持。我國幅員遼闊，部分縣域具有典型的節(jié)點(diǎn)型特征，它們的發(fā)展對附近區(qū)域鄉(xiāng)村振興具有重要意義，特別是距離大中城市較遠(yuǎn)、位于省間或地區(qū)間行政邊界的一些縣域，更是如此。

北部地區(qū)特別是黃河流域，是中華傳統(tǒng)的文明發(fā)源地和承載地，目前整體發(fā)展態(tài)勢不容樂觀，與南方部分地區(qū)差距較大，作為具體承載地的鄉(xiāng)村更是人口流失和空心化嚴(yán)重，將這些地區(qū)的縣域作為重點(diǎn)支持對象，采取措施促進(jìn)其工業(yè)集聚，遏制人口過快流失和鄉(xiāng)村空心化，迫在眉睫。