基層微腐敗的基本特征、生成機理與治理路徑

摘? ?要：基層微腐敗具有腐敗性質輕微性、腐敗頻率多發性、腐敗形式內隱性、腐敗容忍高度性、腐敗影響深遠性等特征。微腐敗的生成是基層干部思想道德素質不過硬、體制機制不完善、腐敗亞文化傳統以及社會轉型的大環境共同導致的結果。基層微腐敗的治理事關人民群眾對黨和政府社會治理成效的滿意度。加強基層微腐敗治理，需要優化思想教育機制，突出基層微腐敗的源頭治理;強化權力監督約束機制，夯實基層微腐敗治理的制度保障;構建政群信息互動機制，強化基層微腐敗治理的民眾參與;完善社會力量參與機制，提升基層微腐敗治理的自治水平。

關鍵詞：基層;微腐敗;治理

中圖分類號：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2022）02-0080-06

基層微腐敗也稱基層“亞腐敗”或“非典型腐敗”，其在腐敗層次和腐敗程度上往往低于嚴重性腐敗行為。但微腐敗在本質上也是以權謀私和對公權力的濫用，是對公共利益的侵犯。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層微腐敗問題。在十八屆中央紀委二次全會上，習近平總書記特別指出：“要堅持‘老虎‘蒼蠅一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。”[1]在十八屆中央紀委六次全會上，習近平總書記做出推進全面從嚴治黨向基層延伸的戰略決策。在黨的十九大報告中，習近平總書記提出“加大整治群眾身邊腐敗問題力度”[2]，在十九屆中央紀委五次全會上，習近平總書記再次強調：“要持續整治群眾身邊腐敗和作風問題，讓群眾在反腐‘拍蠅中增強獲得感。”[3]

由此可見，基層是全面從嚴治黨的“最后一公里”，基層微腐敗治理事關人民群眾對黨和政府社會治理成效的滿意度。當前新的發展時期，通過對基層微腐敗的特征和生成機制的深入分析，有利于我們切實把握基層微腐敗成因及其演變規律，并提出有效預防和懲治基層微腐敗的治理之策。

一、基層微腐敗的基本特征

基層微腐敗是基層工作領域腐敗現象的典型表現形式。深入剖析微腐敗的具體特征，對于正確認識微腐敗具有重要意義。我們可以從微腐敗的腐敗性質、腐敗頻率、腐敗形式、腐敗容忍度及腐敗影響五個方面予以分析。

（一）腐敗性質輕微性

微腐敗，從表面上看，是一種輕微型的腐敗。腐敗程度較輕是其最典型的特征。這個“微”主要表現在以下幾個方面：一是基層公職人員所涉情節較輕，如黨政人員接待群眾態度冷漠、“擺臉色”，為“清”而不“親”的庸政、懶政、怠政，有時人們很難把這些行為與腐敗關聯起來;二是亂用公權力的行為較小，如下鄉檢查工作時接受單位的一點土特產、一盒香煙等，人們比較容易忽視它的存在;三是損害程度比較微弱，如刻意隱瞞群眾關心的重要事務，拒不履行告知義務等。近年來，盡管微腐敗中也有小官巨腐的情況發生，但總體來說，微腐敗常被認為只是工作、作風上的小毛病，以小貪小腐的形式存在于基層戰線的日常工作中。

（二）腐敗頻率多發性

腐敗頻率多發性是指微腐敗行為廣泛存在于各行業、各領域中，呈現出易發多發、量多面廣的特點。“基層權力相對集中、資金相對密集、監管相對薄弱的單位和領域腐敗問題易發多發，群眾反映強烈。”[4]鄉鎮和農村干部成為基層微腐敗發生的主要對象。而資金相對密集的三農領域和扶貧領域以及監管相對薄弱的派出所等單位成為基層微腐敗發生的主要領域和單位。某些基層干部或利用職務之便違規套取或冒領扶貧資金、三農補貼、土地征收補償款;或在幫人辦事時吃拿卡要，接受服務單位宴請及禮品;或借助手中的權力違規為親朋好友謀福利，充當黑惡勢力的保護傘，以低風險、多頻次換取高收益和更多利益。

（三）腐敗形式內隱性

黨的十九大報告指出：“當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。”“嚴峻”是指腐敗的壓力依然存在，“復雜”則是指腐敗行為的形式很多，且越來越呈現出內隱性特征。一是巧隱形，腐敗行為由“硬腐敗”向“軟腐敗”轉變。一些干部并不直接貪污受賄、收受財物，但懶政庸政思想嚴重，對于群眾的合理訴求，相互推諉，拒絕辦理。“不貪不占，啥也不干”“廉而不勤，勤而無效”成為新時期微腐敗的真實寫照。二是悄侵占，腐敗行為由公開轉為私下。吃拿卡要等腐敗行為逐漸減少，但挪用侵占、虛報冒領、假公濟私、優親厚友等行為日漸增多。三是偽裝扮，腐敗行為被穿上合法化的外衣。一些基層干部打著人情交往、禮尚往來的幌子，進行著微腐敗的活動，將腐敗的時間點前移或者由事前轉為事后。

（四）腐敗容忍高度性

腐敗懲治反映了人們對微腐敗的態度，即腐敗行為在多大程度上可以不受到懲治或被視為正當。人們對微腐敗的這一主觀評價與客觀環境緊密相關。社會上微腐敗越嚴重，人們對其容忍度越高，其行為被認為是正當的幾率越高。而人們對微腐敗行為的容忍度越高，微腐敗行為也將越嚴重，基層微腐敗治理的難度也將越高。當前，人們對微腐敗還缺乏清醒地認識，基層群眾對腐敗的容忍度普遍較高。許多群眾對基層干部收受煙酒等現象感到習以為常，甚至有些群眾還會主動給為其辦事的基層干部送禮品、現金紅包或購物卡等以示感謝，以實際行動助長了微腐敗行為，成為基層干部微腐敗的“合謀者”。同時，監管部門對待微腐敗的態度也有些曖昧，也在一定程度上助推了微腐敗的滋生。

（五）腐敗影響深遠性

微腐敗雖然在腐敗層次和腐敗程度上遠低于一般腐敗行為，但因為其發生在基層，群眾直接耳聞目睹，影響范圍更加廣泛。一方面，微腐敗惡化政治生態。黨的執政基礎在基層，工作重心在基層，最突出的矛盾問題也在基層。根據遞罪原則，對于現存的多個、連環的錯綜行政行為，一旦第一個環節存在違法違規行為，此后的每一個環節都將自動采取制度性護短的決策和行動，從而使侵權劣舉在連環謊言的包裝與護衛下順利實施，由此無限度地侵害弱者。因此，基層微腐敗的發生，將引發一系列連鎖侵權效應，表面上影響的是基層的政治生態，實際上影響整個政治生態。另一方面，基層微腐敗侵蝕黨在基層的執政基礎。雖然基層干部職位不高、權力有限，但他們依然是黨和政府形象的代表。從近幾年查處的基層腐敗案件看，基層微腐敗主要集中于惠農補貼、土地流轉、精準扶貧、“三資”管理、新農村和棚戶區改造等與基層群眾利益密切相關的事項。其結果直接侵害的是廣大人民群眾的切身利益，損害的是黨和政府的形象和公信力，影響的是黨在基層的執政基礎。0BDA59C4-00FE-497C-BB75-7A2A340F969B

二、基層微腐敗的生成機理

基層微腐敗的滋生，有思想、機制、文化和環境等多方面的原因，是主客觀條件共同作用的結果。

（一）干部思想道德素質不過硬是微腐敗滋生的主觀條件

內因決定外因。微腐敗的滋生首先是基層干部思想出了問題。一些基層干部不注重自身思想錘煉和道德修養，導致世界觀、人生觀和價值觀出現偏差，理想信念發生滑坡。他們錯誤地以為基層工作辛苦，待遇比較低，偶爾接受一些饋贈，只要不是自己主動張口要的，便不是腐敗;還有些基層干部把宴請和饋贈作為一種潛規則，對腐敗行為心存僥幸，認為大家都這么做，我也這么做，法不責眾。殊不知所有的大貪都是從小貪開始，個人私欲若不受節制，就會變得為所欲為，最終走向腐敗的深淵。微腐敗行為實質上折射的是部分基層干部自身思想道德素質薄弱的現實。

（二）體制機制不健全是基層微腐敗滋生的制度因素

基層微腐敗的滋生與我國現行的政治體制機制有密不可分的關系。權力導致腐敗。絕對權力導致絕對腐敗。長期以來，政府在運用公共權力時，都是“人治”與“法治”并存。在基層，這種情況更加突出。基層干部雖然權力不大，卻是實實在在的權力，在事關群眾利益的審批、資源分配、民生福利等事項中擁有絕對的話語權。而對于在現行法規中暫時無法找到合理依據或法律沒有明確的事項，基層干部以言代法、以權代法的現象更是時有發生。

基層絕對權力為微腐敗的滋生提供了空間。而監督制約機制的欠缺又進一步助長了微腐敗的風氣。當前，我國對基層權力擁有者和使用者還沒有建立起強有力的制約和監督機制 。部分基層干部利用監督制約機制的漏洞，采用“變通”的方法以權謀私;還有些基層干部刻意逃避群眾的監督，在村（居）務、組務公開中搞形式，落實“一事一議”時走過場，導致程序規范虛設，決策信息不透明，剝奪了群眾對身邊重要事務的知情權與參與權。

（三）腐敗亞文化傳統是微腐敗滋生的文化基礎

基層微腐敗的產生與中國腐敗亞文化傳統密切相關。腐敗亞文化本質是腐敗者或潛在腐敗者認同的關于腐敗的認知、意識和價值觀念，如等級觀念、泛濫人情觀等。中國幾千年的封建文化是催生腐敗亞文化的土壤，其中蘊含的 “關系本位”文化和人情文化又是催生微腐敗的溫床。當前，在基層，“有關系走遍天下，沒關系寸步難行”已經成為一種潛規則。人們根據關系的親疏來分配資源，將關系視為資源并不影響人們的道德認同。相反，如果不顧關系執意而為反而會遭人詬病。

除了關系文化，人情文化也不容忽視。這種“人情”表面上指人與人的感情，實則是用來饋贈對方的一種資源[5]，是一種附回報義務的給予，同樣是一種變相的、隱性的交易，且這種交易不僅僅體現在金錢上，更體現在權力、地位、機會獲取上[6]。很多人將人情作為一種長遠投資，希望通過今日的饋贈、宴請讓對方背負“人情債”，繼而為以后向對方提訴求時對方不好意思拒絕奠定基礎。而接受饋贈、宴請的也自此背負“人情債”，以后礙于“情面”不得不以他種渠道的回饋來“還人情”，進而引發大量行賄受賄、以權謀私以及官商間的尋租行為。以人情為幌子達到赤裸裸的工具性交易目的在一定程度上肆無忌憚地存在于基層社會現實之中，成為基層微腐敗滋生的特殊成因。

（四）社會轉型是微腐敗滋生的環境條件

除了經濟、政治和文化原因，中國社會轉型期的宏觀環境也為基層微腐敗的滋生提供了環境支持。當前，中國社會正處于轉型期。經濟政治結構、文化形態、人們的生活方式、心理結構和價值觀念都發生著深刻變化。舊的社會體制已經瓦解，新的社會體制尚未建立，整個社會處于相對混亂的狀態，缺乏合理的倫理規范，為微腐敗的滋生提供了環境支持。亨廷頓對社會轉型期腐敗滋生的原因進行分析時指出：社會轉型之所以滋生腐敗，主要在于三個方面：第一，現代化使社會基本價值觀念發生變化， 社會活動主體的行為既不遵循現代規范，又不受制于傳統規范;第二，現代化過程中產生了新的財富和權力;第三， 現代化在政治體制方面要求強化管制間接地為腐敗提供了機會。結合中國轉型期基層現狀來看，惠民補貼、扶貧救濟、低保社保、征地安置等大批財源和權源的出現，為基層微腐敗準備了豐富的物質資源。同時，社會管理向社會治理的轉變才剛剛開始，社會自治水平還很低下，基層權力相對集中，社區（村）的社會組織還未成為對抗基層干部政權的有效力量。這些因素都容易導致社會資本的蛻變和畸形利益網絡的形成，誘發微腐敗的發生。

三、基層微腐敗的治理路徑

基層微腐敗治理是基層社會治理的應有之義，對于維護黨和政府的形象，增強黨和政府的公信力，營造良好的社會風氣具有重要作用。它是一項系統工程，需要頂層設計、整體推進，從思想層面、制度層面和行動層面，建立科學合理的配套機制，全面編織治理的大網，讓微腐敗無處可藏。

（一）優化思想教育機制，突出基層微腐敗的源頭治理

基層微腐敗的滋生，在內因層面，是黨的基層干部思想素質的滑坡。因此，基層微腐敗治理，首先要從源頭上打消基層干部微腐敗的思想，強化基層干部“不想腐”的自覺。

一是加強基層干部的理想信念教育。引導基層干部自覺加強馬克思主義理論的學習，堅定社會主義和共產主義的理想信念，堅定為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心，自覺樹立“以群眾利益為重、以群眾期盼為念”的工作理念，把為群眾辦實事、辦好事作為自己的行動指南。

二是加強基層干部的紀律教育，把深入學習《中國共產黨黨內處分條例》《中國共產黨問責條例》等黨章黨規黨紀作為基層干部理論學習的必修課，保證紀律教育的常態化開展。同時，發揮反面教材警示教育的震懾作用。對于查結的基層干部違紀違法案件，及時在本地區本部門本單位開展警示教育，以案明紀，以案說法，增強震懾。

三是強化“不想腐”的輿論引導。堅持網上網下、內網外網、傳統媒體和新興媒體相結合。通過微博、QQ、LED顯示屏、櫥窗報欄、宣傳板等多種渠道開展微腐敗教育引導活動，構建立體化的宣傳網絡，營造“不想腐”的文化氛圍。0BDA59C4-00FE-497C-BB75-7A2A340F969B

（二）強化權力監督約束機制，夯實基層微腐敗治理的制度保障

黨的十九大報告明確指出，要全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭，不斷提高黨的建設質量。基層微腐敗的治理，也必須加強制度建設，完善制度保障。

一是堅持預防為先，規范基層權力使用約束。在制定和完善微權力運行流程、微權力監督流程、規章制度統一上墻、政務公開監管體制的基礎上，建立基層專項資金監管機制。把審計工作力量和重點延伸至鄉鎮、社區和村落，重點查處基層土地征收流轉、拆遷改造、集體“三資”、惠民補貼、精準扶貧、低保社保等專項資金的管理使用情況，加大審計結果公開力度，增強財務監督的精準性和有效性，做到早發現、早提醒、早查處，將基層微腐敗遏制在萌芽狀態。

二是強化黨委職責，以監督考核倒逼責任落實。基層微腐敗的滋生與基層黨組織全面落實從嚴治黨主體責任不力緊密相關。因此，基層微腐敗的治理還必須強化黨委職責。為此，要科學制定基層黨組織全面落實從嚴治黨責任清單，強化基層黨組織履行全面從嚴治黨責任情況的監督檢查，嚴格落實下級黨委（黨組）定期向上級黨委、紀委報告主體責任落實情況制度，對落實全面從嚴治黨主體責任不力的黨組織予以相應處分，必要時啟動問責程序，追究相關領導和責任人的責任，以監督考核倒逼責任落實。

三是強化紀委監督，構建和落實紀委巡視監管機制。基層紀檢監察機關要加大對基層主體責任、監督責任和職能部門監管職責落實情況的巡察力度，重點圍繞農村“三資”管理、基層干部庸政懶政、亂作為或不作為等微腐敗治理內容，開展深入巡察。同時，針對基層紀律審查受人情關系干擾較大的特點，加強紀律審查力量整合重組，在基層推行“聯組執紀”“交叉執紀”等方式，著力消除人情干擾。

（三）構建政群信息互動機制，強化基層微腐敗治理的民眾參與

社會治理是一門科學，必須拋棄官本位思想和人治思想，要從命令走向協商、從單項走向合作、從強制走向引導，要保障群眾的知情權、參與權、監督權，推動群眾支持并參與到社會治理中來，在征求民意、討論溝通的過程中化解紛爭、達成共識。[7]微腐敗的滋生，與信息不公開、民眾知情權和監督權被損害有直接關系。因此，微腐敗治理，作為社會治理的重要方面，也必須創新方式，完善政群信息互動機制，發揮民眾的參與、監督作用。

一要提高政策、信息的發布與公開力度。信息公開制度是保障人民群眾知情權完整性的重要制度，其核心功能是解決人民群眾政治監督過程中的信息不對稱問題，提高監督的針對性和實效性。[8]各單位、各部門要通過建立規范的信息公開制度，推進政務公開、村務公開、廠務公開，擴寬廣泛聽取民聲、民意的渠道，增強民眾知情權、參與權和監督權的保障。

二要構建完善的信訪舉報保護和獎勵機制。要充分發揮微博、微信、QQ等網絡平臺的作用，建立方便快捷的信訪舉報渠道，并通過構建相應的舉報獎勵機制，鼓勵民眾參與到微腐敗監督中來，形成內外監督的強大合力。

三要加強基層自治制度的宣傳推廣，增強市民群眾的權利意識、法治意識、責任意識和公德意識，使民眾迅速成長為監督的中堅力量，為基層微腐敗治理奠定堅實的基礎。

（四）完善社會力量參與機制，提升基層微腐敗治理的自治水平

微腐敗本質上是權力侵害權利。關于如何避免“權力侵害權利”，啟蒙思想家洛克、孟德斯鳩、盧梭主張“以權力制約權力”和“以權利制約權力”;托克維爾主張“以社會制約權力”，其核心是構筑政治國家與公民社會的張力結構。[9]因此，微腐敗有效治理，必須發揮公民的作用，豐富和擴張公共空間，使其成為制約和促進政府職能發揮的新的力量。

一是積極推動基層自治組織職能回歸。當前，我國基層自治組織社區居委會、村委會的職能逐漸被行政事務性工作所取代，自治權利被弱化，為基層微腐敗創造了可以操作的空間。要有效發揮它們在民主決策、民主管理、民主監督中的作用，就必須厘清它們的職責清單，劃清“行政權力”與“自治權力”的界限，明確哪些屬于社（村）居委會需要依法履行的職責，哪些屬于協助政府完成的工作，以更好地履行其職能。

二是著力培育和孵化一批基層社會組織。基層微腐敗的有效治理必須形成一股可以與腐敗勢力相抗衡的力量。培育和孵化基層社會組織，如百姓議事會、百姓服務團等，讓其參與到事關百姓利益的各項具體事務中，一方面可以促進基層實現自我管理、自我教育和自我服務，提升市民群眾自治的水平，另一方面也可以有效約束基層微腐敗行為，從體制機制上杜絕微腐敗的發生。

三是積極推進基層社會自治、德治和法治的融合。微腐敗治理是一項系統工程，單純依靠自治也是不夠的。只有把自治、德治和法治有機結合，自治的效力才能最大化發揮。而實現基層社會治理中的“三治融合”，關鍵在于創新一整套讓社會力量有序參與的體制機制，讓民眾在參與中表達，形成共識;在參與中提升自我效能感和議事水平，形成“有序參與，有效治理”的良性循環。[10]因此，積極搭建社會組織參與社會治理的平臺、加強社會組織的話語權建設，完善政府和社會組織的合作機制也成為基層微腐敗治理的重要思路。

參考文獻：

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[2] 習近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020：52.

[3] 習近平在十九屆中央紀委五次全會上發表重要講話強調 充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用 確保“十四五”時期目標任務落到實處[N].人民日報，2021-01-23（1）.

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[9] 李龍，汪習根.法理學[M].北京：人民法院出版社、中國社會科學出版社，2003：419.

[10] 郁建興，任杰.中國基層社會治理中的自治、法治與德治[J].學術月刊，2018（12）：74.

Characteristics and Generation of Micro-Corruption at Primary Level Governments and Its Treatment

XIAO Hui （School of Marxism， Yangtze University， Jingzhou 434020， Hubei， China）

Abstract： Micro-corruption at primary levels are characterized by its slightness， high frequency， hidden form， high public tolerance， and far-reaching influences. Such micro-corruption is the result of corruptible ideological and moral qualities of primary-level cadres， defects the system and mechanism， corruption subculture tradition and the general environment in this period of social transformation. Treatment of such micro-corruption at primary levels affects the degree of peoples satisfaction for and the effectiveness of social administration by the Party and the government. Treatment of such corruption as primary-level governments requires the optimization of ideological education for it to be effective at its source， requires the strengthening of the supervision mechanism to enhance the mechanism guarantee for its treatment， requires the construction of an interactive mechanism between governments and the masses to make room for the participation of the public in such efforts， and requires the participation of social powers to improve the standard of such treatment efforts.

Key words： primary level governments; micro corruption; treatment

收稿日期： 2022-02-15

基金項目： 湖北省教育廳哲學社會科學研究項目（20Q027）

作者簡介： 肖慧（1981— ），女，湖北十堰人，長江大學馬克思主義學院副教授，博士。0BDA59C4-00FE-497C-BB75-7A2A340F969B