整體主義視角下監察權的規范基礎與拓展路徑

摘? ?要：紀檢監察合署辦公共同構筑起反腐敗治理體系現代化的制度目標。在整體主義視角下，監察權的規范表達既要體現黨在反腐敗領域的領導地位，又要借助國家權力體系闡釋監察權的功能定位。監察權具有政治權威性和法律權威性，在連通黨紀國法中發揮著黨內監督與國家監督一體化的調整功能、權力監督制約的規范功能、扭轉政治生態的保障功能以及凈化公權力行使環境的懲戒功能。在新的歷史起點持續深化國家監察體制改革，應堅持以黨領導下的國家監察改革目標為邏輯起點，不斷優化監察權運行的體制機制，提升監察權運行的法治化水平，健全監察權與黨和國家監督體系的融合，推動監察權在國家治理現代化中的功能拓展。

關鍵詞：監察權;監察制度;黨內監督;國家監察

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2022）02-0055-08

黨的十九屆四中全會提出：“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督?！盵1]改革開放的開拓者鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[2]2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》），為2018年3月20日第十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）提供了憲法依據，通過修憲確立了以憲法制度統合下立法權、司法權、行政權、監察權的權力配合、制約新格局[3]，推動了國家監察制度向法治化邁進[4]。隨后，《中華人民共和國監察官法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《條例》）《監察機關監督執法工作規定》等一系列法律法規和黨內法規的出臺，從制度層面加強了對監察權權限和運行程序的規范，不斷對國家監察體制機制作出調適，優化反腐敗權力配置，實現了黨內監督和國家監察的有機統一，促進了國家監察制度優勢向治理效能轉化。

習近平在主持中央政治局第十一次集體學習時強調，在新的起點上“推動黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督有效貫通，把權力置于嚴密監督之下”[5]。習近平關于權力監督的重大論述為新時代黨和國家監督體系的完善指明了方向。深化國家監察體制改革與完善黨和國家監督體系是相輔相成、緊密結合的，推進黨紀國法銜接協調、權力反腐與權利反腐良性互動，指向“不敢腐、不能腐”的制度震懾，增強“不想腐”的思想自覺。監察權作為監察制度的基礎性權能，在根本屬性上表現為政治權威性和法律權威性的有機統一;在基本功能上表現為監督、調查、處置三種職責形態;在具體執行中表現為黨紀監督、行政監察、職務犯罪調查有機融合的“四種形態”;在體系上表現為“集中統一，權威高效”的整體指引。[6]國家監察體制改革以來，監察權在黨的治理（作風、黨紀等）、國家治理（法治反腐等）中發揮著前所未有的功效。隨著國家監察體制改革的持續深化，進一步闡明監察權的基本立場和基本功能，有助于提升中國特色社會主義監察制度優勢轉化為治理效能，對健全黨和國家監督體系具有重要意義。

一、基本立場：監察權規范的前提條件

規范作為一種規則系統，是對行為主體具有指引和評價的行為標準的總和。對監察權的規范闡釋應當堅持“整體主義”[7]的基本立場和路徑，即無論是政策、原則還是規則，都對行為具有約束力。監察權在具有中國特色的監督體系中表達鮮明的政治權威性和法律權威性，兩者并行不悖。政治權威性體現黨對監察權的絕對領導地位，法律權威性體現監察權運行必須受制于法治規范及人大制度下權力的監督與制約。

（一） 政治權威性

1.堅持中國共產黨領導是根本保障。中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的十九大報告中強調“健全黨和國家監督體系”，實現“統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”，其核心要義是“黨統一指揮”，這是中國特色社會主義制度70多年實踐優勢的彰顯，即中國共產黨領導中國人民實現了從站起來、富起來到強起來的偉大歷程，同樣也是構建國家監察制度的正當性基礎。中國共產黨自成立以來就高度重視黨風廉政建設和反腐敗斗爭，始終代表最廣大人民根本利益，黨的初心使命就是為中華民族謀復興，為中國人民謀幸福。2018年，《憲法修正案》將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質特征”寫入總綱，實現了“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切”的政治話語向法律話語的轉化。通過修憲賦予各級監察機關行使國家監察的主體職能。《監察法》第2條規定：“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導……構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。”《條例》在總則中也開宗明義地指出：“堅持中國共產黨對監察工作的全面領導”，并進一步明確“要把黨的領導貫徹到監察工作的各方面和全過程”。因此，堅持黨的領導是黨內監督之根本，以黨內監督帶動國家監察并不斷完善監督體系，協調黨政關系，增強協作合力，才能實現政治清廉、國家良法善治、社會安定有序。

根據中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》的決策部署，國家監察機關與黨的紀律檢查機關采取合署辦公模式，簡稱“紀檢監察機關”，既是執紀機關，又是執法機關，履行監督執紀問責和監督調查處置的雙重職責，實行一套工作機構，兩個機關名稱，合署辦公的根本目的是要強化黨對反腐敗工作的集中統一領導，實現國家反腐敗目標。從紀檢機關與監察機關兩者的屬性和依據上看，黨的紀律檢查機關是經《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）確立的黨內監督專責機關，國家監察機關是經《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立的行使國家監察職能的專責機關。因此，紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公共同構筑起黨內監督和國家監察的“防線”，增強黨對反腐敗工作的領導，實現黨的領導與合署辦公模式下監察權運行全過程的緊密結合。

改革后，紀檢監察制度優勢轉化為治理效能明顯，主要有以下幾個表現：一是在黨的全面領導下，體現出黨管干部和黨組在國家機構中的領導與決策作用，這也是黨在國家機構和權力運行中進行領導的基本方式。因此，監察機關代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行“全覆蓋、零死角”的監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為。這也契合我國“廣義政府”的范疇下國家機關（含執政黨）權力行使的實踐。[8]從總體位階上看，監察權按照依托紀檢、拓展監察、銜接司法的三維層次展開，指向整體上做“加法”、局部上做“減法”的“集中統一，權威高效”的國家監察系統與優化反腐敗資源配置的目標。二是紀檢監察合署辦公是紀嚴于法、紀在法前的監督邏輯位階的體現。改革前，同體監督效能較弱，“好同志”和“階下囚”之間存在監督管理的“真空”，導致黨和國家縱向治理存在“應然到實然”的縫隙。檢察機關實施法律監督職能，主要通過查辦國家工作人員職務犯罪案件加以實現。改革后，扭轉了原行政監察的對象僅為行政機關中的工作人員，構筑起“集中統一，權威高效”的黨政一體治理體系。

2.堅持執紀執法一體化是內在要求。國家監察體制改革不僅是將監督權進行轉移和重新配置，還牽涉到各項權力整合后所發揮的聯合效應。反腐敗成效關系到政治生態和人心向背的重大政治問題，而政治生態又直接影響到法律的實施和政治治理的效能，決定著人民對公職人員廉潔從政從業良好形象的認同與信任。世界上多數國家都認為，“一旦出任公職以后，政府官員就應比一般老百姓承擔更大的社會責任和道德義務，因此其公然違反社會道德的行為也屬于腐敗范疇”[9]10。黨的十八大以來，黨中央高度重視、強力推進正風肅紀、反腐倡廉，通過抓黨員、干部作風建設，反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等突出問題，濫用權力、貪污受賄、腐化墮落、違法亂紀等現象著手，堅定不移轉變作風，堅定不移反對腐敗，切實做到踏石留印、抓鐵有痕，不斷以反腐倡廉的新進展、新成效取信于民，確保黨和國家興旺發達、長治久安?！盵10]同時，《監察法》第11條第1款規定：“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守進行監督檢查?！笨梢?，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守進行監督檢查，既是監察機關主動監察的法律職責，也是一項基本的政治工作。

“良法產生美德，美德產生良法”[11]38。紀檢監察機關合署辦公行使的紀檢監察權是良好政治生態形成的內生動力。例如在日本、新加坡早期腐敗案件中，一般都存在黨、政、財“三位一體”的政治結構。[9]147-1562021年6月28日，在慶祝中國共產黨成立100周年活動新聞中心舉辦的第二場新聞發布會上，中央紀委副書記、國家監委副主任肖培指出，從2012年12月到2021年5月，紀檢監察機關共立案審查調查省部級以上領導干部392人。他們的貪腐行為既削弱了黨和政府的公信力，破壞了某個區域甚至全國范圍的政治生態，也破壞了社會主義市場經濟環境和公平競爭的營商環境。傳統分散查辦公職人員職務犯罪的模式已經難以應對，需要“借助政治權威”[11]294形成一體化合力。國家監察體制改革正是為了破解這一難題，通過紀檢監察機關合署辦公形成具有政治權威和法律權威的反腐敗專責機關，使黨內監督、國家監察和其他監督有機銜接的制度優勢充分釋放。因此，監察權在執紀執法一體化中充分體現了政治權威和法律權威，即政治權威是根本，法律權威是保障，二者缺一不可，有機統一。

（二）法律權威性

1.全面性與紀法貫通性。國家監察體制改革旨在構建多功能一體化的監察權，實現原黨紀監督權、行政監察權、檢察監督權三項權能的有效整合，構建“集中統一，權威高效”的監察制度。一是監察對象依法全面覆蓋。《監察法》第3條規定，監察機關“依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監察”，改變了行政監察“監察對象失之過窄，權力監督存在盲區”[12]的弊端。改革后，監察范圍更加廣泛，有效破解了原來部門相對分散、對監督主體存在“漏監”的現象，覆蓋了從黨政機關至一切依法行使公權力的人員。二是調查措施依法全面覆蓋?！侗O察法》賦予監察機關在行使調查權中采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等調查措施，這一系列措施幾乎涵蓋了《刑事訴訟法》中有關偵查強制措施的規定，充分體現監察權運行中權責對等的原則。三是監察職能依法全面覆蓋?！侗O察法》第11條規定依法賦予了監察機關行使監督、調查、處置的職能。監察機關監督職責相較于調查和處置兩項職能更廣泛且居于首要地位[13]，例如從談話提醒、批評教育至留置等履行方式均有體現。因此，開展調查、得到調查結論、形成處置意見或建議都是為最終的監督提供有力支撐。紀檢監察合署辦公，有賴于黨內監督與國家監察具有高度一致性，表現黨和國家監督體系的“一體兩面”。監察權制度設計的初衷是既注重黨內監督的權威性、多元性，又注重調查、處置階段的高效性及法律程序性規制。

2.獨立性與異體權威性。獨立性是一項國家權力發揮作用的重要前提?！稇椃ㄐ拚浮芬幎ǎ骸氨O察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！庇纱丝梢?，監察權的獨立性表現為監察權在運行的整個過程中不受來自立法權、行政權、司法權以及社會團體和個人的不當干涉，而保持的一種相對獨立的半封閉狀態，可通過合法途徑對監察權運行的事前、事中、事后進行必要的干預。[14]改革后，監察權的獨立性優勢體現在兩個方面：一是監察機關獨立于“一府兩院”，其由人大任命，對人大負責，受人大監督。監察權保持憲法制度安排下的獨立性，才能最大限度地抵制國家權力（實踐中主要是規制行政權及其他依法賦予的國家公權力）的恣意侵擾，這也是監察權獨立運行的前提條件和根本保障。但監察機關自身須設定恪守權限，體現在人大制度下權力制約與監督，以及《監察法》具體條文及法治價值的承載為指引。[15]二是監察權異體監察之職能。監察權的獨立行使是實現權利與權力的價值平衡，也實現監察權與憲法制度下其他權力的平衡，構建黨和國家監督體系的內在要求。[4]世界各國都根據自身發展賦予相應反腐敗機構較為獨立的反腐敗特別調查權，如新加坡在1952年成立專門反貪機構——反貪調查局（簡稱“CPIB”），賦予其獨立的案件調查權、逮捕權、搜查和扣押權、搜集腐敗犯罪信息權等。[16]芬蘭憲法第38條規定，獨立的議會監察專員制定的《議會監察專員法》賦予監察專員自主、廣泛的監督調查權。[17]北歐國家通過立法賦予監察專員獨立于立法、行政、司法的監督權，主要職責是對行政機構和司法機構的監督。[18]這充分說明在這些清廉指數較高的國家中，他們均結合自身的文化制度賦予國家監督（監察）機構極高地位且具獨立行使監督權的空間，以對抗被監督者的不當干擾。

二、功能拓展：監察權規范的目標定位

監察權的創制是功能性分權的產物，對解決中國的腐敗問題具有重要意義。監察機關依法行使監察權包含三個層次的功能：一是依法對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。二是依法對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。三是對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責等，以實現對所有行使公權力的公職人員勤政、廉政監督的全面覆蓋。從監察制度的體系上看，監察權涵括調整功能、規范功能、保障功能和懲戒功能。

（一）調整功能

監察體制改革是以“先地方試點、再國家統一立法”的形式展開，通過創新權力制約監督方式推動權力制約在國家治理現代化層面上的革新，其目的是要維護黨中央權威、黨紀國法的權威，鞏固執政黨地位，維護國家統一。此外，紀檢監察合署辦公既是對原有黨的紀檢機關和行政監察機關合署辦公模式的繼承，又是根據新時代的需要對國家權力監督模式進行的自主性調適與創造性重構。因此，紀檢監察合署辦公也是為了凸顯監察機關政治屬性，“這是‘黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一’政治原則的重要表征”[19]，也是“堅持黨對一切工作的領導”前提下的各有分工、相互配合協作關系的具體化。紀檢監察合署辦公必須依賴于監察權的行使過程中黨紀與國法的銜接協調，這是打通具有中國特色的監督模式的必由路徑。目前，以原有黨的紀律檢查機關監督模式為基礎，以國家監察體制改革為拓展方向，“形成了紀律監督、監察監督、巡視監督、派駐監督‘四個全覆蓋’的權力監督格局”[20]?？梢灾v，黨內監督與國家監察既獨立又交疊，它們都是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分。在黨和國家監督體系層面上兩者互為一體，但又表現出各自的特性。在國家機構中引入黨政體制，著力推動“一府一委兩院”這一國家權力體系的變遷。

（二）規范功能

監察權的規范功能體現在對監察機關依法行權、監察機關與其他國家機關的配合制約以及監察機關自身的監督制約。改革后，黨內法規對監察機關的影響將更為直接，甚至成為監察機關組織運行的重要依據。因此，監察機關的具體履職依據則包括黨內法規和監察法律法規。黨內監督與國家監察之間存在重合性、交疊性，需要通過國家立法賦予監察權的法定職責，明確監察權行使的范圍和權限。通過監察法與其他法律規范之間的銜接協調，實現監察權在法規層面的規范性;通過黨紀監督與國家監督的紀法銜接，實現監察權在鏈接黨內法規和監察法律法規兩個規范體系上的自洽周延和內在統一。另外，監察機關的設立是“事關全局的重大政治改革”，強化對各類公權力的制約與監督的同時，既要正向規范權力，也要反向約束權力。[21]因此，不僅要拓展和革新現有的監督制約其他國家機關依法行使職權的路徑，而且要結合監察機關的特點創新監督制約形式。

（三）保障功能

監察權的設置是保證政令暢通，維護政治紀律，提高治理效能。監察權的保障功能在于獨立的國家監督權力強化了國家機關的分權與制衡。一是監察權可以有效保障國家機關權力運行受到同等監督與制約，規范國家機關行使權力的邊界及限度，特別是國家機關權力秩序的合法化，規范國家機關接受監督的常態化、制度化，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。二是監察權的運行需要符合權利保障的功能。監察權的規范運行必須確保監察權的行使符合法定程序，從而保障監察對象行為規范和權利無損。三是監察權的行使促進達到廉潔行權的目標。通過監察對象的全面覆蓋，國家機關及其所管轄部門單位形成“敢抓敢管、嚴抓嚴管”的局面，促使國家的政治生態持續向好。四是監察權實現了黨內法規到國家法律的全面覆蓋。改革前，法律監督主要以采取強制剝奪公民的人身自由、政治權利、經濟文化社會權利，嚴重者可以判處其有期徒刑、無期徒刑，甚至依法剝奪其生命等方式實現反腐敗。改革后，《監察法》中“監察程序”專章從第35條至第49條的規定彌補了原黨內監督與法律監督實質效力上的“缺漏”。在紀法援引依據上，初步形成了黨內法規到國家法律法規的銜接;在紀法懲治手段上，形成了“紅臉出汗”到嚴重違紀、嚴重違法犯罪的銜接。因此，監察權作為一種新型國家權力，具有整合“三權”后的保障功能，依據黨內紀律與國家法律法規的有效銜接，為反腐敗斗爭目標的最終實現提供基本保障。

（四）懲戒功能

依法行使國家權力的公職人員，具有對憲法和對人民忠誠的法定義務。在任何一個國家，對掌握國家權力的公職人員行使公權力都作出嚴格的規范，一旦其背離公職人員規范行為模式，就有可能會導致腐敗的發生。設置監察權的目的是“懲前毖后，治病救人”，通過監察權懲戒功能的發揮，凈化國家公權力行使環境。一是宏觀懲戒功能。懲治腐敗、防止權力行使異化，是現代監察制度產生的動因。通過國家監察制度的創設，形成權力監督制約，以最快的速度扭轉受損的政治生態，推動公權力轉向善治。二是微觀懲戒功能。微觀懲戒功能主要是監察權針對某個公職人員行使公權力行為的監督?！侗O察法》第11條第1款是對公職人員事前的監督，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查，通過談話、前期檢查可以約束公職人員正確履職，發現問題苗頭及時處置、糾正偏差、抓早抓小、防微杜漸，確保公職人員具備良好的履職能力?！侗O察法》第11條第2款、第3款都屬于事后監督，通過開展監察調查，提出監察建議等措施，防止腐敗現象的進一步蔓延。《監察法》第45條是在處置結果中貫徹“懲戒與教育相結合”等原則。可見，監察權既注重事前抓早抓小的防范，也注重懲治與教育相結合，體現其“抓早抓小、防微杜漸”的功能。

三、法治指引：監察權規范運行的完善路徑

深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央領導進行的事關全局的重大政治體制改革。隨著國家監察體制改革的不斷深化，監察權在國家監察制度中的基本定位愈加明晰，堅持監察權的政治權威性和法律權威性，加強黨對紀檢監察一體化運行的領導，通過監察實踐的“先行先試”，將好的經驗、做法上升為國家法律，形成黨內法規與國家法律的銜接協調，推進黨和國家監督體系、國家監察體系向“集中統一，權威高效”拓展。

（一）推動黨對監察權運行全面領導的法治化

國家監察體制改革的制度化、法治化最核心的問題是要考慮到黨對國家生活和社會生活進行政治領導的現實，推動監察權規范運行，實際上就是要與中國特色社會主義政治制度與政治實踐相契合。黨的十八大以來，為適應國家治理現代化和全面依法治國的現實需要，中國共產黨人以“刮骨療毒”的責任擔當推動了國家監察體制改革。從國家憲法制度權力結構變遷的視角來看，國家監察體制改革的核心是通過黨領導下創制監察權，以優化國家政治權力配置和完善權力監督體系，把權力關進制度的籠子里。一是監察體制改革是黨領導下的國家政治體制的重大改革與創新，是黨執政和治國理政的具體形式。在紀檢監察合署辦公、監察機關集中決策與一體化運行體制機制的模式下，堅持黨的領導為完善監察制度指明政治方向。二是將監察權雙重領導體制法治化，根據《條例》規定，監察權受到同級黨委和上級監察機關的雙重領導，推動將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志，轉化為監督調查的具體工作。三是強化監察權運行中的民主集中制度。從監察權限到監察程序，推動監察法律法規與黨內法規的銜接協調，使黨的領導在反腐敗的具體實踐中得到充分展現。因此，應當以監察權銜接黨和國家為邏輯起點，運用法治思維和法治方式將“從嚴治黨、依法治國、人民主權”與監察體制改革深化目標相結合，形成“集中統一，權威高效”的監察制度。

（二）增強監察權對公權力和公職人員全覆蓋的有效性

國家監察體制改革持續深化，需要進一步細化監察權對全面覆蓋的實效性。一是要進一步明確監察權行使對象的外延，明確監察全面覆蓋對象的范圍和邊界，避免監察權過度延伸，減損其他國家權力的獨立空間和結構功能定位，例如監察權與審判權之間的界限。二是完善監察管轄制度，確保職務違法犯罪行為受到依法查處。監察管轄按照管理權限和屬地管轄相結合的原則，實行分級負責，因此需要進一步明確監察機關與其他機關重疊管轄案件的范圍，明確分工協作機制，實現職務違法犯罪調查的全面覆蓋，在“主次”協作中有效懲治腐敗。三是健全派駐監察制度，為監察權的延伸明確權責邊界，為有效全面覆蓋提供法治保障。要對監察權向各類組織和基層延伸中具體領域不同延伸情形加以明確，形成派駐監察機構與所派駐監察機關、派駐監察機構與所在單位、派駐監察機構執紀與具體管轄監察機關執法的協商管轄、情況通報等制度的完善，推動實現有形覆蓋向有效覆蓋轉變。

（三）推動監察權在規范化法治化軌道上運行

1. 明確監察機關的職責和權限。監察權作為一項國家權力，應當堅持職權法定原則，進一步明確監察權的職責邊界和監察措施使用規范，是確保監察權權威性的重要前提條件。一是完善監察權監督內容和方式。針對監察權的復合性特點，將監察權運行中的政治監督融入到日常監督和監察權運行全過程，充分發揮監察權的保障功能。二是明確監察權調查職權的范圍?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬烦雠_后，監察機關管轄的職務犯罪罪名增加至101個，包括監察機關單獨管轄的罪名以及與檢察機關、公安機關共同管轄的罪名，需要進一步對共同管轄罪名的相關管轄規則加以明晰，保證監察機關管轄、監察權職責和權限明確。三是健全監察權措施的規范化。監察措施是監察權得以運行的具體執行方式，加強對監察權運行中監督執法調查規范化建設，明確監察權運行的法定范圍、程序和措施期限等，確保監察機關正確實施監察權，采取監察措施得當、合法合規。四是構建監察證據規則體系。職務違法和職務犯罪證據標準是銜接刑事司法的重要單元，嚴格的證據標準可以規范監察權的運行，更有利于高效銜接刑事審判，樹立監察權運行中的權威性和規范性。

2. 明確監察權運行中的法律程序規制。嚴格按照法律程序規范公權力的運行是現代法治的基本原則。規范監察權運行需要以構建完備的監察程序作為保障。一是規范監察權運行的領導程序?！侗O察法》第10條規定：“上級監察委員會領導下級監察委員會的工作?！薄侗O察法》第53條規定：“各級人民代表大會及其常委會通過聽取和審議專項工作報告;組織執法檢查（第2款）;提出詢問和質詢案（第3款）三種形式對本級監察機關進行監督?！笨梢愿爬椤柏撠熤?監督制”[22]，即本級人民代表大會及其常委會負責監督本級監察機關政治、業務等方面的大方向。上級監察機關負責領導監督下級監察機關具體工作開展的具體監督。筆者認為，可以適當增加人民代表大會及其常委會中“監察與司法委員會”的監察審查職權，改變人大及常委會非特定、抽象化監督的局面，強化對監察機關再監督的力度和實效。二是建立健全監察一體化制度?！侗O察法》第10條、第42條、第49條以及《條例》第10條、第11條對上下級監察機關的領導體制、請示報告制度等作出了較為詳盡的規定，但從目前的監察權運行跡象看“上命下從”的問題未得到解決[23]?！侗O察法》第3條、第8條、第9條、第53條至第61條等規定了監察權運行的“集體決策體制、上級決定體制和內部監督制約體制”[22]。從《監察法》規定的文本來看，應當在立法及釋義中明晰上下監察機關之間的領導權、監督權及決策權，逐步形成并完善權力清單制度。

（四）健全監察權與黨和國家監督體系的融合

《監察法》總則第1條就開宗明義地規定國家監察體制改革是為了“推進國家治理體系和治理能力現代化”。監察機關的創立是“腐敗治理‘中國模式’在完善與發展中實現由傳統轉向現代、由治標轉向治本、由被動轉為主動、由分散走向整合的一項重大體制與機制創新”[24]。通過黨中央的頂層設計，扭轉了“二元化”、治理權與治理機構“多元化”“區隔化”的模式[25]，助推黨和國家監督體系下監察權一體化功能的發揮。

1.堅持監察權在黨和國家監督體系中的基本定位。《監察法》總則第2條規定：“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”，確保反腐敗斗爭領導權牢牢掌握在黨的手中。因此，明確監察權在腐敗治理中的政治與法律雙重定位，通過國家監察立法、制定或修訂相關法律，將黨內法規、國家法律及黨內法規與國家法律融合三個維度細化成具體條文并體現出黨內法規與國家法律的統一性，切不可將政治權威性與法律權威性混為一談，也不可將兩者進行絕對地孤立。

2.推動監察權在黨和國家監督體系中的目標優化?！稇椃ā返谄吖潯氨O察委員會”第123條、《監察法》總綱第3條將各級監察機關定位為“各級監察委員會是國家監察機關”“依法行使國家監察職能的專責機關”，將監察機關行使權力的范圍劃定在“所有行使公權力的公職人員”，將監察機關工作的內容分為：調查職務違法、調查職務犯罪以及開展廉政建設和反腐敗工作。一是必須明確監察權權力行使對象的精準范圍，“所有行使公權力的公職人員”的邊界必須劃定清晰，明晰監察權對監察對象與“涉案人員”的權力限度、清單及具體法治規制。二是監察權具備監督、調查、處置等職權配置，授權的權力邊界必須厘清。監察權實際工作運行必須要“聚焦主業”，“定位準才能職責清”[26]，監察權的權力范圍、職責職能、法定程序等要準確適當，確保其在監察機關中的定位必須圍繞全面從嚴治黨和反腐敗工作展開。

在新的歷史起點上深化國家監察體制改革，是貫徹黨的十九大精神關于健全黨和國家監督體系重要部署的內在要求。要堅持從整體主義立場觀察和闡釋監察權，以監察權為中心構建具有中國特色的國家監察理論和制度。在規范監察權的進路上，既要注重對監察權、監察制度等宏觀理論問題的守正創新，又要注重運用法治思維和法治方式對監察領導體制、組織管理體制及制約監督機制的創新，還要注重對監察權運行機制中的理論與實踐問題的提煉及創新。通過堅持黨領導下的監察權的具體實踐，推動以監察權為中心的監察理論的進一步生成，推動黨領導下監察權的制度優勢向治理效能轉化，為新時代健全黨和國家監督體系、推進全面從嚴治黨、全面依法治國提供系統的制度保障。

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Normative Foundation and Expansion Path for Supervisory Power Regulation from the Holism Perspective

HUANG Xin1，2（1.School of Marxism，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400000，Chongqing，China;2.School of Administrative Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， Chongqing， China）

Abstract： The joint duty execution of discipline inspection committees and supervision offices has established the institutional modernization goal for anti-corruption efforts. Based on the perspective of holism， the standard expression of supervisory power must not only reflect the political status of the Party in the field of anti-corruption， but also explain the functional positioning of supervisory power with the aid of the state power system. The power of supervision is politically and legally authoritative， in linking Party discipline and state law， playing the role of adjusting the integration of internal Party supervision and state supervision， the standard function of power supervision and restriction， the guaranteeing function of reversing the political ecology， and the disciplinary function of purifying the environment for exercising public power. To continue to deepen the reform of national supervision system at a new historical starting point， we should adhere to the goal of national supervision reform under the leadership of the Party as the logical starting point to continuously optimize the system and mechanism for the execution of supervision power， improve the level of rule of law， improve the integration of supervision power and Party and state supervision to promote the expansion of supervisory power in the modernization of national governance.

Key words： supervisory power; supervisory system; inner-Party supervision; national supervision

收稿日期： 2021-07-13

基金項目： 司法部國家法治與法學理論研究重點課題 （17SFB1002）;西南政法大學行政法學院闡釋黨的十九屆四中全會精神專項課題 （XZZX-2019149）

作者簡介： 黃鑫（1987— ），男，四川資陽人，重慶工商大學馬克思主義學院講師，西南政法大學行政法學院博士研究生，部門憲法研究中心研究員。