惠州市水土保持現狀及對策建議

滿小軍

(惠州市水土保持監督監測站，廣東 惠州 516000)

惠州市地處廣東省東南部、珠江三角洲東北、東江中下游，北依九連山，南臨南海，為粵東平行嶺谷的西南端，總土地面積1.13萬km2，其中低山、丘陵面積占全市土地面積的33.7%。全市人口604.29萬人。多年平均降水量1 879.2 mm。珠江一級支流東江在惠州中部貫穿西東，森林覆蓋率61.71%，自然生態環境良好。按照廣東省委、省政府對惠州提出的“生態建設要保持領先地位”的要求，惠州市積極開展生態文明建設和生態環境保護，壓實水土流失預防和治理工作責任，取得了顯著成效。

1 水土保持現狀

1.1 水土流失情況

惠州市有惠東、博羅和龍門3個縣屬國家級水土流失重點預防區，占全市土地面積的76.3%。根據廣東省水土流失遙感調查，2010年惠州市水土流失面積1 232.06 km2，占全省水土流失面積20 655.22 km2的5.96%，占惠州市土地面積的10.9%。2020年水土流失動態監測顯示，惠州市水土流失面積1 117.31 km2，占全省水土流失面積17 636.4 km2的6.34%，占惠州市土地面積的9.89%，見表1。

表1 惠州市各縣(區)水土流失面積統計

從水土流失面積變化來看，2010—2020年，全市水土流失面積減少9.31%，減少面積為114.75 km2；水土保持率從89.10%提高到90.11%。惠陽、惠東、龍門縣(區)水土流失面積分別減少22.70%、41.49%、5.79%；惠城區和博羅縣水土流失面積分別增加了50.68%和35.15%。究其原因主要是惠城區(含仲愷高新技術產業開發區)、博羅縣經濟建設的快速發展，加上廣汕客運專線、贛深客運專線、武深高速新豐至博羅段、河惠莞高速惠州平潭至潼湖段、西氣東輸閩粵支干線(廣州至潮州段)等一批國家級和省級線性工程穿境而過，大量的項目建設增加了地表擾動，使水土流失面積相應增加。

從土壤侵蝕強度變化分析，2020年全市輕度、劇烈侵蝕面積較2010年分別上升2.82%和140.20%，中度、強烈、極強烈侵蝕面積分別下降39.82%、49.01%、44.28%。2015、2020年全市水土流失面積分別較上一個五年下降6.41%、3.11%。在全市水土流失總面積逐漸減少的情況下，輕度和劇烈水土流失面積反而增加，主要是人為侵蝕管控和自然侵蝕治理后，中度、強烈和極強烈水土流失面積逐步恢復為輕度；另外，生產建設項目和坡地開發等經濟建設的快速發展，加快了劇烈擾動的侵蝕強度，見表2。

表2 惠州市各侵蝕強度水土流失面積統計

1.2 水土保持工作情況

一是通過地方立法和部門規范性文件，加大對生產建設項目揚塵污染防治和水土保持監管力度。《惠州市揚塵污染防治條例》于2021年1月1日開始施行。《惠州市水土保持規劃(2016—2030年)》和《惠州市水土流失重點防治區劃分》經惠州市人民政府批復公告，明確了水土流失易發區范圍和水土保持區劃，并用于生產建設項目水土保持方案編報審批。市水利局出臺了《惠州市水務局關于生產建設項目水土保持方案技術審查管理的暫行規定》《惠州市水務局關于生產建設項目水土保持方案技術審查市場化改革的實施辦法》《惠州市水務局水土保持監督管理制度》和《惠州市水務局生產建設項目水土保持方案審批及水土保持設施驗收核查雙隨機抽查實施細則(試行)》等規范性文件，初步形成了較為完善的水土保持監督管理體系。

二是通過重要水源地和水土流失嚴重區的預防保護加快實施水土流失綜合治理。實施了重要水源地白盆珠水庫[大(1)型]水土流失綜合治理工程一期、二期和林相改造工程，完成了7宗小流域綜合治理工程，綜合治理河長82 km，治理水土流失面積91.85 km2，總投資約2.77億元，防洪、蓄水、保土效益顯著。其中，金山河小流域和水環境綜合整治工程榮獲住建部“中國人居環境范例獎”。2016—2020年，各級各部門大力開展水土保持生態建設，采取工程措施、植物措施、封禁治理措施和其他措施相結合的方式，累計新增治理水土流失面積437.03 km2，有效減少了土壤流失量，新增水土流失面積得到有效治理，治理區域生態環境得到明顯改善。

三是通過建立水土保持監測站點和健全水土保持監督管理機構，強化水土流失監測和水土保持監管。在國家級水利風景區白盆珠水庫建立了國家水土保持監測網絡和信息系統建設二期站點惠東縣白盆珠坡面徑流觀測場，監測花崗巖風化殼母質上分化的赤紅壤水力侵蝕情況，持續為國家和廣東省水土保持生態環境監測提供水土流失和水土保持狀況監測基礎數據。成立了公益一類事業單位惠州市水土保持監督監測站，加掛廣東省水土保持監測站惠州分站牌子，負責全市水土保持宣傳、水土流失監測和生產建設項目水土保持監管工作。

2 水土保持工作存在的短板弱項

2.1 水土保持頂層規劃設計有待加強

2018年水利部、國家發改委等七部委聯合印發了《關于開展全國水土保持規劃實施情況考核評估工作的通知》，2019年廣東省印發了《廣東省水土保持目標責任考核辦法(試行)》，明確了各級政府應履行水土保持職責，完成年度水土流失防治責任目標，并將水土保持目標責任考核納入市級人民政府考核。從近幾年考核情況來看，因缺少頂層規劃設計，并未形成各級政府主導、部門落實、社會參與的水土保持工作局面。一是沒有充分發揮政府牽頭抓總的作用，如在水土保持項目實施、監督管理、資金保障、組織發動等方面的領導作用；二是多部門協調機制不健全，未形成多部門齊抓共管格局；三是水土保持目標責任考核機制不完善，目前廣東省水土保持目標責任考核僅對各市級人民政府開展考核，縣(區)水土保持工作是市級水土保持目標責任考核的重要組成部分，而市級未對縣(區)級人民政府進行考核，水土保持目標責任存在上緊下松、上熱下冷的現象。

2.2 水土保持監督管理制度亟待完善

現行水土保持法律法規、規章和規范性文件數量大、新老交替多，水利部規范性文件與廣東省地方性法規部分規定不一致，且部分事項具體內容不明確，沒有統一的標準，如水利部和地方水土保持方案編報條件、水土保持監測條件、水土保持補償費計征繳納時限等不一致，使市、縣(區)水行政主管部門在生產建設項目水土保持監督管理過程中執行難度大，容易出現偏差。目前，惠州市制定的規范性文件部分內容與現行水利部文件規定的不相適應，亟待補充、修改或廢止；水土保持監督管理與營商環境不相適應，亟待出臺符合惠州市營商環境的“放管服”綜合性水土保持管理制度；水土保持監管管理和執法人員業務能力與新時期水土保持工作要求不相適應，亟待提升監督管理和執法人員的業務素質。

2.3 水土流失綜合治理步伐有待加快

治理思路有待轉變，應堅持山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，充分將改善農業生產條件和生態環境、人居環境，促進產業生態協同提升作為水土流失治理的思路。治理步伐有待加快，全市小流域綜合治理項目、生態清潔小流域和水土流失綜合治理項目沒有系統摸排規劃，完成實施方案(初步設計)的儲備項目少。治理成效不顯著，水土保持生態治理模式單一，治理模式主要為傳統的河道護坡護岸整治、植樹種草，與鄉村振興、美麗鄉村“清潔先行、清水治污、綠滿家園”建設銜接不夠，生態、經濟效益和示范性不顯著。

2.4 監測信息化能力和水平亟待提高

坡面徑流場監測設施、設備老化，監測內容單一，只能監測降雨、泥沙、土壤含水率和植被信息4項指標，監測過程中數據采集、傳遞、接收和分析處理的手段落后，且不具備信息化升級改造、小流域控制站和綜合觀測場建設條件。信息化在水土保持監測和生產建設項目現場檢查、水土保持工程實施情況監督檢查、監督執法工作中的應用不夠廣泛，監測和信息化人才嚴重缺乏，業務能力和水平不能適應新形勢下水土保持工作要求。

3 對策建議

3.1 抓好頂層規劃設計

頂層設計是指引。各級政府、部門應按照“預防為主、保護優先、全面規劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學管理、注重效益”的水土保持工作方針，抓好水土保持頂層規劃設計，致力高位推動，強化部門協同發力，構建科學治理體系，全面抓好《惠州市水土保持規劃(2016—2030年)》落地落細落實。首先，應從市人民政府層面高位推進水土保持工作，建立市人民政府領導牽頭的水土保持部門工作協調機制，以及會議制度、報告制度和聯合工作組制度，通過政策研判、會商分析、督促指導等方式，協調解決全市水土保持工作存在的突出問題。其次，應統籌謀劃山水林田湖草沙綜合性、系統性治理，梳理整合自然資源、生態環境、住房和城鄉建設、農業農村、水利和林業等部門生態保護修復治理資源；通過調整土地利用結構、強化生態環境保護修復、調配水資源供應、優化農林產業配置，綜合開展山水林田湖草沙系統生態治理，建立合理的資源—生態—經濟復合體系，實現水土資源合理利用、生態環境保護修復和經濟社會高質量發展。最后，應結合廣東省水土保持目標責任考核，完善市對縣(區)人民政府水土保持工作考核的機制，將水土保持目標責任工作內容與縣(區)人民政府工作考核掛鉤，發揮上下聯動、同頻共振的效應。

3.2 完善水土保持制度建設

制度保障是關鍵。通過完善工作機制，推動水土保持工作協調更順暢、監管更有效、宣傳更到位。一要加快綜合性、規范性文件《惠州市生產建設項目水土保持管理制度》的制定，為市、縣(區)水土保持管理和生產建設項目服務提供科學、規范、統一的工作指引；二要通過線上線下培訓、現場講解觀摩，提高水土保持監管和執法人員業務能力，抓好已出臺的強監管系列制度的執行，認真學好、用好、宣傳好制度，嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，切實把各項制度要求落到實處，轉化為監管效能；三要通過各種媒體媒介，以短視頻、標語、知識競賽等形式，多舉措、多形式大力宣傳水土保持法律法規和“放管服”改革工作，營造濃厚的水土保持社會氛圍，進一步提高生產建設單位和個人守法、預防和治理水土流失的意識。

3.3 夯實水土流失預防保護和綜合治理

綜合治理是基礎。保水固土是水土流失區域基礎設施建設、產業開發的基礎，應充分學習省內外小流域綜合治理和生態清潔小流域建設理念和經驗，以小流域為單元，丘陵崗地水土流失為重點，改善農業生產條件和生態環境、人居環境，充分利用豐富的水熱資源和植物資源，發展適宜當地的優質高效農林果業。一是以全市整體推進的粵港澳大灣區東江西枝江流域山水林田湖草沙一體化保護和修復工程項目為契機，加大對生態脆弱區域的生態預防保護和自然侵蝕(面蝕、溝蝕、崩崗)嚴重區的水土流失綜合整治。二是河流源頭區、重要水源地的生態林、水源涵養林等公益林內存在自然水土流失的，要推動水利部門與林業部門共同開展封禁治理，通過自然修復、人工補植和封禁管控的方式恢復和改善林草植被覆蓋情況，提高林草植被的水源涵養和土壤保持能力。三是結合鄉村振興戰略、美麗鄉村建設及各流域實際，謀劃開展好“自選動作”，努力抓好各具特色的農村環境、產業提升工程。在生態環境較脆弱、基礎設施較薄弱的區域統籌推進山水林田路小流域綜合治理；在水源區、城鎮周邊有條件的區域打造一批生態清潔小流域示范工程；在惠東縣局部地區穩步推進崩崗綜合整治，以點帶面逐步推廣實施，為惠州生態文明城市建設夯實基礎。

3.4 提升水土保持監測和信息化建設

信息化是手段。運用信息化手段提升水土保持監測能力與水平，提高工作效率和數據準確性。第一，按照水利部水土保持監測站點優化布局要求，對現有坡面徑流場遷址重建，監測設施、設備全部升級為自動化，監測指標由原來的4項增加到6項，并建設標準化小流域控制站1處，增加監測指標5項，形成標準化管理、信息化建設、規范化監測的綜合性觀測場。第二，結合“國家級水利風景區”白盆珠水庫水土流失治理情況，開展水土保持科學研究和科普試驗，推動惠州市水土保持科技示范園區建設。第三，引進監測和信息化人才，建立信息化管理制度，完善管理、監測人員配置，加強技術人員培訓、儀器設備維護和數據采集整編，抓好信息數據的審核，提升監測站點監測水平、能力和監測成果的數據質量。