北京市房地產項目林草覆蓋率指標探討

來海亮，賀曉慶，祝 荻，周連兄，李丹雄

(1.北京市水務局 政務服務中心，北京 100161；2.北京林豐源生態環境規劃設計院有限公司，北京 100083)

北京市水影響評價報告審查工作自2014年開始實施至今已有8年。據統計，2014—2020年北京市累計審批生產建設項目水影響評價報告超過5 900個，在控制水土流失、保護水資源、防洪排澇等方面取得了顯著成績。然而在北京市水影響評價報告編制、審查等工作中，一些控制性指標的設定如林草覆蓋率仍然需要進一步研究。依據相關法律法規及水影響評價報告審查工作經驗，探討水影響評價報告編制過程中林草覆蓋率指標的取值，為水影響評價報告編制、審查和生產建設項目事中事后監管工作提供參考。

1 房地產項目綠化指標

1.1 林草覆蓋率

《生產建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)(以下簡稱《防治標準》)中林草覆蓋率是指項目水土流失防治責任范圍內林草類植被面積占總面積的百分比。樊華等[1]在研究我國水土保持近遠期目標指標時提出了林草覆蓋率是指區域(流域)內實施綜合治理的林草植被面積(包括林地、灌木林地、覆蓋度20%以上的草地)占區域(流域)總面積的百分比，并且認為由于某一區域在一定的社會經濟條件下可供森林生長和造林種草的面積是有限的，某一區域的林草覆蓋率最終會趨于一個穩定值。通常在房地產項目中林草覆蓋率等同于綠化率(指場地綠化的百分比)，能夠直觀而清晰地反映場地的平面綠化狀況[2]。

《防治標準》提出北方土石山區水土流失防治中林草覆蓋率指標的一、二、三級標準值分別為25%、22%和19%，且規定“對于林草植被有限制的項目，林草覆蓋率可按相關規定適當調整”。

1.2 綠地率

《城市居住區規劃設計標準》(GB 50180—2018)中綠地率是指居住街坊內綠地面積之和與該居住街坊用地面積的比率。這里的綠地包括公共綠地、宅旁綠地、公共服務設施所屬綠地和道路紅線內的綠地，還包括滿足當地植樹綠化覆土要求、方便居民出入的地下或半地下建筑的屋頂綠地，不包括屋頂、曬臺的人工綠地[3]。《城市綠地規劃標準》(GB/T 51346—2019)規定工業用地和物流倉儲用地的綠地率不宜高于20%。《城市居住區規劃設計標準》規定低層或多層高密度居住街坊用地的綠地率最小值為20%。《北京市綠化條例》等相關文件規定凡是符合規劃的新建區，居住小區綠地率不得低于30%。

1.3 林草覆蓋率與綠地率的區別

林草覆蓋率和綠地率是項目綠化指標的不同表達方式，其含義不同，且主管部門、確定時間、計算方式、考慮范圍等也存在差異。

1.3.1 主管部門不同

林草覆蓋率是水行政主管部門對房地產項目水土保持層面提出的要求，是審查北京市水影響評價報告的控制性指標之一。而綠地率作為保證場地基本環境質量的關鍵性指標[2]，是規劃和自然資源主管部門對房地產項目的硬性要求，可以調節、制約場地的建設開發容量。

1.3.2 確定時間不同

林草覆蓋率的確定是在具備可行性研究報告后的水土保持方案編制階段，并在后續的初步設計、施工階段逐步落實。而綠地率的確定是在房地產項目的選址階段，其確定時間早于林草覆蓋率的。項目主體按照批復的綠地率進行綠地設計，但綠地率低的項目通常其林草覆蓋率也不達標。

1.3.3 計算方式不同

林草覆蓋率的計算相對簡單，是林草面積在土地總面積中的占比，一般認為在房地產項目中(水土流失防治責任范圍內)，所有林草措施面積都屬于林草面積。

綠地率是居住街坊內綠地面積在該居住街坊用地面積的占比。在計算綠地率時，綠地面積的界定非常嚴格。根據《城市居住區規劃設計標準》規定，宅旁綠地計算至距建筑物墻腳1.0 m處；集中綠地距建筑物墻腳不應小于1.5 m，距離道路路旁不小于1.0 m。塊狀、帶狀公共綠地要求寬度大于8 m，面積大于400 m2，而且綠化面積不少于總面積的70%(含水面)，同時至少有1/3的綠地面積能常年受到直接日照。住宅地塊內的地下車庫覆土綠化可按一定比例計入工程的綠地面積指標，根據《北京地區建設工程規劃設計通則》(試行)(市規發〔2003〕514號)規定，覆土厚度達3 m(含3 m)以上的地下車庫其綠化面積按100%計入綠地面積指標，覆土厚度1.5 m(含1.5 m)以上、3 m以下的地下車庫其綠化面積按50%計入綠地面積指標。

1.3.4 考慮范圍不同

林草覆蓋率的取值通常考慮項目的水土流失防治責任范圍，需要考慮代征地和臨時占地的問題。綠地率的取值則需要統籌考慮整個區域，且不考慮代征地和臨時占地。

2 常見問題

2.1 部分項目林草覆蓋率不達標

《防治標準》規定水土流失重點預防區和重點治理區應執行水土流失防治一級標準。根據《北京市水土保持規劃》(2017年5月)，北京市全域范圍均屬于水土流失重點預防區和重點治理區，因此北京市應執行北方土石山區水土流失防治一級標準，即林草覆蓋率標準值為25%。

為摸清北京市房地產項目水影響評價報告中林草覆蓋率的達標情況，隨機選取10個北京市房地產項目的水影響評價報告，統計林草覆蓋率、綠地面積、綠地率和項目征占地面積(見表1)，結果顯示部分項目的林草覆蓋率不滿足高于標準值25%的要求。例如表1中的項目1是工業用地類項目，其林草覆蓋率為15%，綠地率為15.09%；項目7是商業類項目，其林草覆蓋率為23%，綠地率為21.05%。

表1 10個北京市房地產項目林草覆蓋率、綠地面積、綠地率和項目征占地面積

2.2 林草覆蓋率和綠地率的指標值要求相互矛盾

目前不同的規范、標準和相關文件對綠地率和林草覆蓋率的指標值要求有矛盾之處。比如《城市綠地規劃標準》規定工業用地類項目和物流倉儲用地類項目的綠地率最大不宜超過20%，而根據《防治標準》和《北京市水土保持規劃》(2017年5月)，北京市生產建設項目的林草覆蓋率要求不小于25%，兩者有矛盾之處。

3 建 議

針對部分項目林草覆蓋率不達標，以及相關標準對林草覆蓋率和綠地率的指標值要求相互矛盾的問題，《防治標準》提出對于林草植被有限制的項目，林草覆蓋率可按相關規定適當調整。

目前北京市常見的房地產項目包括住宅類、商業地產類、工業廠房類、教育醫療類等[4]。依據《北京市建設項目水影響評價分類管理規定(試行)》，將北京市房地產項目分為住宅混合公建類、公建混合住宅類、商業類、商務類、娛樂康體類、綜合性商業金融類、工業用地類、物流類、倉儲類、教育科研類、醫療衛生類等項目，依照《防治標準》《城市綠地規劃標準》和相關規范及批復文件，對不同房地產類型項目的林草覆蓋率指標值提出取值范圍建議(見表2)。調整后的林草覆蓋率應與綠地率保持一致，對于綠地率低的房地產項目，其林草覆蓋率也應調整到較低取值范圍，以保證區域規劃的整體協調性。例如林毅等[5]在研究方城街區綠地率時，以保證地區公共綠地總量為基礎，將地塊綠地率下調至10%或20%，這種放寬地塊綠地率的做法，不僅能保證綠地總量，確保綠地生態價值，而且通過合理的規劃干預提升了街區地塊綠地的“質”，緩解了地塊建設的矛盾。

表2 北京市房地產項目林草覆蓋率取值范圍建議

此外，有些房地產項目含有代征用地，分為代征代建和代征不代建兩種類型，因此在計算項目林草覆蓋率時，需要考慮代征用地是否代建和是否及時移交主體等問題。畢華興等[6]認為在計算林草覆蓋率時，代征代建項目需要考慮代征用地面積，而代征不代建項目是否考慮代征用地面積取決于項目驗收時代征用地是否移交主體。

4 案例分析

選取北京市某商業類項目進行案例分析。項目占地面積17 148 m2，其中道路占地面積1 326 m2，建筑占地面積8 367 m2，人行道、自行車道和廣場面積6 190 m2。該項目綠地率較低，僅為2.66%，依據地塊綠化面積計算得到的林草覆蓋率僅為7.38%，顯然不滿足林草覆蓋率標準值25%的要求。

北京市規劃和自然資源委員會針對該項目屬于商業類用地，且項目地塊周邊為綠化用地的實際情況，在統籌考慮整個區域條件后認為該項目的綠地面積能夠滿足區域城鄉規劃和綠化率的要求。

5 結 語

通過梳理房地產項目綠化指標的相關法律法規，結合水影響評價報告審查的相關經驗，分析兩個綠化指標林草覆蓋率和綠地率的區別，探討水影響評價報告編制、審查以及水行政主管部門監管中遇到的常見問題，結合北京市房地產項目案例，針對常見問題提出相關建議。

(1)針對林草覆蓋率與綠地率的指標要求存在矛盾的問題，可按照《防治標準》的相關規定對林草覆蓋率指標值進行適當調整。對于綠地率低的項目，其林草覆蓋率指標值也可依據實際情況進行調整。林草覆蓋率的計算需要考慮代征用地是否代建和是否及時移交主體等問題。

(2)林草覆蓋率的指標值應按實際具體分析確定。不同的房地產項目類型，其林草覆蓋率要求不同，其中住宅混合公建類項目和公建混合住宅類項目應嚴格遵循《防治標準》，其他房地產項目可以根據相關規范標準及上位規劃進行適當調整。