基于證據(jù)推理的高校預算績效評價模型及應用

易華

【摘 要】 中央專項資金是高校內(nèi)涵建設經(jīng)費的重要來源，資金規(guī)模逐年增大，科學客觀地進行預算績效評價對提高資金使用效率至關重要。文章在給出高校中央專項資金預算績效相關概念及工作流程的基礎上，圍繞項目決策、項目管理和項目績效構建高校中央專項資金預算績效評價指標和評價模型，并運用該評價模型對A大學中央專項資金預算績效進行評價分析。在實證分析基礎上，找出A大學利用中央專項資金進行內(nèi)涵建設中的薄弱指標，以促進中央專項資金績效的改善。同時，將國家學科評估指標納入中央專項資金績效評價指標體系，不僅能更好地引導專項資金投向，提升高校核心競爭力，而且能有效提高高校的資源配置效率和專項資金的使用效益，加快預算管理和績效管理一體化的進程。

【關鍵詞】 證據(jù)推理; 高校; 中央專項資金; 預算; 績效評價

【中圖分類號】 F234.3;G647? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）11-0126-06

一、引言

黨的十九大報告從國家戰(zhàn)略角度出發(fā)，提出了“全面實施績效管理”，標志著黨中央明確指出全面實施績效管理是提高財政資金效率的重要手段[ 1 ]。2018年中共中央、國務院發(fā)布的《關于全面實施預算績效管理的意見》明確提出用3～5年時間，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系[ 2 ]。

我國高校預算收入來源主要是財政資金，預算績效評價結果直接影響其獲得財政資金的數(shù)量、社會聲譽和可持續(xù)發(fā)展。深入開展高校預算績效評價是提高預算管理水平，實現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[ 3 ]。隨著高校高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展目標的提出，高校對財政資金的需求越來越大。但從現(xiàn)實狀況來看，受新冠肺炎疫情影響，財政運行“緊平衡”特征明顯，辦學經(jīng)費的供需矛盾突出。如何加大資金統(tǒng)籌力度，如何把有限的資金全部用在刀刃上是目前高校需要解決的問題[ 4 ]。高校必須牢固樹立“過緊日子”思想，精打細算，不斷完善自身的預算績效評價體系，積極推動全面預算績效管理的實施，是破解這一難題的有效途徑。

預算績效評價是全過程預算績效管理的核心，實施科學的中央專項資金績效評價，有利于相關主管部門更好地了解其政策目標和優(yōu)先事項的實現(xiàn)程度，有利于高校達到有效資源合理配置的目的，保證人才隊伍建設、學科建設、科研、人才培養(yǎng)質(zhì)量等核心競爭力的提升，從而進一步提高高校中央專項資金使用效率，為高校高質(zhì)量發(fā)展提供持續(xù)的經(jīng)費保障。

我國預算績效管理改革經(jīng)過近二十年的探索，預算績效管理政策不斷出臺、不斷深入，一方面給高校實施全面預算管理工作提供了政策指導和借鑒，另一方面對高校全面預算績效管理提出了更高的要求[ 5-6 ]。但從高校中央專項資金的現(xiàn)有使用安排情況看，仍然存在資金使用結構不合理、使用績效有待進一步提高等問題。當前針對我國高校預算績效評價與管理的研究很多，但大都從“局外人”視角，多采用問卷調(diào)查、敘事分析等方法，探討內(nèi)容集中在預算績效的內(nèi)涵和管理框架等方面，研究很少考慮績效評價與預算管理流程整合，缺少從流程管理視角構建評價指標體系[ 7-11 ]。

為此，本文在對高校中央專項資金預算績效相關概念及流程分析的基礎上，針對現(xiàn)階段高校預算績效評價存在的問題，參照國家學科評估指標體系框架，從流程管理視角構建高校中央專項資金預算績效評價指標和評價模型，并以A大學為研究對象，評價分析高校中央專項資金績效情況。本文可能的學術貢獻包括兩個方面：第一，從流程管理視角研究建立高校中央專項資金預算績效評價指標體系，把預算績效管理前端的績效目標設定和后端的評價結果運用串為一體，并將國家學科評估指標納入績效評價指標體系，這樣能更好地引導專項資金投向，提升高校的核心競爭力。第二，針對現(xiàn)實中高校中央專項資金預算績效評價過程中經(jīng)常涉及的都是模糊的、抽象的，甚至是不容易定量測評的數(shù)據(jù)，提出基于證據(jù)推理的高校中央專項資金預算績效評價方法，該方法是以非線性數(shù)據(jù)融合代替加權平均方法，避免評價分值的簡單統(tǒng)計累積，促進了全過程預算績效管理體系的搭建和預算管理及績效管理一體化的進程。

二、高校中央專項資金預算績效評價相關概念、工作流程及主要問題

（一）高校中央專項資金預算績效評價相關概念

1.高校中央專項資金

人是第一生產(chǎn)力，為了提高全民素質(zhì)，努力發(fā)展科技創(chuàng)新，國家對高等教育的投入持續(xù)加大。因部分地域經(jīng)濟發(fā)展較為落后，同時財政收入較為單一，導致相當一部分高等教育學校師資力量薄弱，基本辦學環(huán)境不能適應經(jīng)濟發(fā)展，學生綜合素質(zhì)以及科研創(chuàng)新能力有待加強。為緩解上述地區(qū)辦學發(fā)展經(jīng)費的不足，2010年開始中央財政在原來“中央與地方共建高等學校專項資金”的基礎上，設立了“中央財政支持地方高校發(fā)展專項資金”（簡稱中央專項資金）[ 6 ]。高校中央專項資金主要用于特色重點學科、教學科研平臺、專業(yè)能力實踐基地以及人才培養(yǎng)和創(chuàng)新團隊建設。通過中央專項資金對高校的投入，可以不斷加強學科專業(yè)內(nèi)涵建設，科學配置教育資源，優(yōu)化整合學科專業(yè)結構和人才隊伍結構，進一步改善地方高校的辦學條件并提升綜合辦學實力。

2.高校資金預算績效評價

高校預算績效管理是一種以支出結果為衡量標準，對高校的各類投入資金進行產(chǎn)出效益和結果進行考察，其最終目標是花最少的錢辦最有成效的事，從而使資源達到最優(yōu)化配置，資金得到最有效使用。高校預算績效評價是預算績效管理的重中之重和核心環(huán)節(jié)，是依法治校、提升高校財務管理的重要手段，主要是各部門依據(jù)實際需求設立相對應的績效目標，在資金投入后，運用科學合理的績效評價指標和評價方法，同時對高校資金支出的經(jīng)濟性、效益性和效率性進行的評價[ 12 ]。對產(chǎn)生差異的部分進行分析，努力找出資金使用不合理的環(huán)節(jié)，運用評價結果，從而提高資金使用效率。

（二）高校中央專項資金預算績效評價的工作流程

財政部出臺的《關于推進預算績效管理的指導意見》明確要求建設的全面預算績效管理機制要實現(xiàn)“編制有目標，執(zhí)行有監(jiān)督，評價有反饋，反饋有運用”[ 12 ]。因此，高校應切實結合自身發(fā)展戰(zhàn)略，運用先進的績效理念與科學方法，融入到預算編制、執(zhí)行、評價與反饋、反饋結果的再應用中（見圖1）。

全面預算績效管理要求績效觀念要貫穿項目的總過程，只有把事前、事中、事后的評價機制都做好，才能為優(yōu)化資源配置奠定堅實的基礎（見圖2）。首先，需要建立科學的事前績效評估機制，綜合考慮項目立項是否合理、中長期以及年度績效目標設置是否切合實際、項目實施可行性多大、項目的預算執(zhí)行能力有多強。其次，要加強事中績效監(jiān)控，在項目實施過程中不單單只關注項目的預算執(zhí)行進度，同時還需要對項目的績效目標完成程度和實際產(chǎn)出效益進行監(jiān)控。對出現(xiàn)執(zhí)行較慢的項目，或者偏離績效目標的項目要及時糾正;對嚴重偏離績效目標，出現(xiàn)難以支付的項目，要暫緩項目執(zhí)行或者立刻停止，以免發(fā)生更大的損失。

（三）現(xiàn)階段高校中央專項資金預算績效評價存在的問題

預算績效評價的核心要素是指標和標準，以及前端的績效目標設定和后端的評價結果運用環(huán)節(jié)，聚焦績效評價指標構建和評價結果運用，基于績效評價發(fā)展現(xiàn)狀，對標績效評價內(nèi)涵和國內(nèi)外經(jīng)驗做法，梳理分析當前高校中央專項資金績效評價仍存在的問題。

1.績效意識薄弱，缺乏專業(yè)人才

我國高校預算體制改革已經(jīng)歷了數(shù)十年，國家不斷出臺各種法律規(guī)章制度以及指導意見，無論從預算編制還是預算執(zhí)行的過程都給了建設性的指導，高校整體的預算管理水平得到進一步提高，但在使用中央專項資金時“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的觀念未發(fā)生根本轉變。財政部門陸續(xù)出臺的預算績效管理政策大多數(shù)是框架性、引導性要求，對高校是否完成績效管理沒有相對應的考核方式，大都還是以預算執(zhí)行進度為主要的考核辦法，錢花出去到底取得了多少成果不是首要考核的目標，這在一定程度上加重了高校管理層對績效的不重視。學校內(nèi)很多職能部門認為績效評價是財務部門的事情，甚至有個別部門認為財務部門會利用績效目標來設置資金使用的門檻。績效評價不僅僅需要財務專業(yè)知識，同時還必須具備很多非財務知識，只有對項目足夠了解，才能衡量項目在開始時績效目標設立是否符合標準、是否具有可衡量性等諸多問題。預算績效管理現(xiàn)在依舊是財務部門孤軍奮戰(zhàn)，近年各個高校不斷引進碩士研究生作為財務部門的中堅力量，但是既懂財務專業(yè)知識又懂業(yè)務知識，能把績效在預算管理中執(zhí)行下去的全面人才比較匱乏。

2.績效目標編制缺乏與長期規(guī)劃結合

中央專項資金設立的初衷是提高高校的基本辦學條件，培養(yǎng)出一批能夠適應現(xiàn)代化發(fā)展的綜合素質(zhì)較高的人才，但由于中央專項資金的審批流程較為復雜，往往上級財政部門申請到資金后留給各高校的項目申報時間較少。高校的中央專項資金如何分配、如何使用程序較為復雜，通常需要相關部門申請，經(jīng)校長辦公會、校黨委常委會同意才能最終確定。由于準備時間較為倉促，同時缺乏平時的項目庫建設，職能部門在申報相關項目時就會缺乏充分論證，缺乏與學校的戰(zhàn)略性規(guī)劃相結合。在項目預算申報時要求同時申報項目的績效目標，而由于職能部門績效意識較為薄弱，缺乏相關的專業(yè)能力以及鉆研業(yè)務知識的干勁，導致職能部門設定的績效目標流于形式，往往由項目負責人憑主觀意愿隨意填寫，沒有相關的調(diào)研和論證，績效目標在設立時就存在先天不足，導致項目結束時，依照績效目標進行績效評價很難全面、客觀地反映項目的真實產(chǎn)出水平，從而很難判定中央專項資金是否使用合理高效。

3.績效評價機制不健全

對于目前中央專項資金績效評價工作，高校往往只重視資金使用后項目支出的事后績效評價，缺少項目事前的績效評估以及項目執(zhí)行過程中的監(jiān)督過程。由于受過去長期的“重投入，輕產(chǎn)出”預算編制思想的影響，職能部門在申報預算時只關心資金能下達多少，甚至會出現(xiàn)攀比，不進行可行性分析，導致“先要錢，后辦事”的現(xiàn)象層出不窮，缺少事前的績效評估。同時項目獲批后，資金到達具體職能部門，由于事前缺少科學論證，有一些項目存在執(zhí)行難，甚至出現(xiàn)設備安裝的場地都未落實。同時有些高校缺少對中央專項資金使用過程中的監(jiān)督，職能部門在拿到資金后，具體如何實施、如何完成、完成進度如何，沒有相對應的機制去了解，導致資金在使用過程中出現(xiàn)的問題無法暴露出來。對中央專項資金的考核依舊停留在預算執(zhí)行進度上，由于事中績效監(jiān)控的缺失，導致年底突擊支付現(xiàn)象比較嚴重。只有解決了事前績效評估、事中績效監(jiān)控，同時完善事后績效評價，才能真正做到把中央專項資金用到實處，更好地發(fā)揮中央專項資金的效能。

4.績效評價指標體系不完善

目前大部分高校針對本校特點設立的績效評價體系仍處在初級階段，僅僅按照上級要求簡單地填寫績效自評表，績效評價指標仍多集中在財務指標上。如資金達到率、資金執(zhí)行率、資金使用是否合規(guī)等，沒有完整地加入項目決策、項目管理以及反映內(nèi)涵建設等非財務指標，缺乏針對各類院校特點設計的個性績效評價指標。在個性指標設計方面，存在評價方法和標準不統(tǒng)一的情況。同時在設定具體績效評價指標時，缺乏系統(tǒng)科學性的論證，職能部門也不花精力去研究指標的可衡量性，是否可以實現(xiàn)、是否符合現(xiàn)實狀況，導致大部分學校關于中央專項資金的績效評價指標共性和定性指標較多。還有少數(shù)職能部門缺少擔當，在設立績效目標時故意將標準降得比較低。

5.績效評價結果運用不充分

第一，目前高校的預算績效評價主要集中在二級預算單位自評上，受評價指標口徑不一致以及管理水平和重視程度等因素的影響，形成的績效評價報告質(zhì)量較低，無法客觀公正地反映預算執(zhí)行效果[ 13 ]，導致評價結果難以得到運用。第二，由于績效管理信息化推進滯后，使得信息不能實時傳遞共享，預算執(zhí)行監(jiān)控與預算績效管理目標實現(xiàn)程度缺乏關聯(lián)，這也直接影響績效評價的時效和運用。第三，高校內(nèi)部尚未建立二級項目預算單位的績效評價結果與中央專項資金預算安排的掛鉤機制，二級項目預算單位對中央專項資金績效目標完成好壞沒有獎罰措施，導致預算績效評價對優(yōu)化高校資源配置和提高辦學效能的作用沒有充分發(fā)揮。

三、評價指標體系及模型構建

（一）評價指標體系

隨著上級部門對高校預算績效管理的要求日益嚴格，高校對預算績效管理的工作不斷深入，高校也在不斷探索適合自己學校特點的績效評價體系。績效評價體系的核心在于設立系統(tǒng)性、科學性的績效評價指標。2020年財政部發(fā)布的《項目支出績效評價管理辦法》明確指出績效評價的指標應涵蓋項目的產(chǎn)出質(zhì)量、數(shù)量、時效和成本，并應包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務對象滿意度等。高校在對中央專項資金進行績效評價構建指標時，應充分考慮不同類型高校辦學定位的不同[ 14 ]，兼顧高校的共性指標，不能簡單地只考慮財務指標，只重視資金的達到情況、預算資金的執(zhí)行情況，同時要對標國家學科評估指標體系框架[ 15 ]，兼顧非財務指標，尤其是能積極引導和提升高校內(nèi)涵建設質(zhì)量的指標。本文根據(jù)層次分析法，結合高校的特點，聚焦立德樹人，構建以“立德樹人”為根本標準，以“質(zhì)量、成效、特色、貢獻”為價值導向，以科學的定性與定量指標、共性與個性指標相結合的高校中央專項資金績效評價指標體系。將中央專項資金的績效評價體系作為目標層，基于預算績效評價工作流程，將項目決策、項目管理、項目績效作為準則層，設立12個關鍵評價指標為指標層（見圖3）。

（二）評價的證據(jù)推理模型

證據(jù)推理方法（Evidential Reasoning Approach）作為一種不確定性推理方法，能夠有效地處理不確定、非精確等信息問題，目前在多屬性決策、信息融合等領域備受關注[ 16-18 ]。該方法將指標值看作證據(jù)源，將評價等級看作識別框架，通過證據(jù)推理算法進行指標信息融合，得到?jīng)Q策單元的等級置信程度;然后結合等級效用值得到各個決策單元的期望效用，并據(jù)此進行排序與評價。高校中央專項資金預算績效評價的證據(jù)推理模型構建如下：

假設專項資金績效評價體系中第j層第i個指標為fij（i=1，2，…，L;j=1，2，…，M），Wij（i=1，2，…，L;j=1，2，…，M）為相應的屬性權重，且0≤Wij≤1，∑L i=1Wij=1。依據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，績效90分以上為優(yōu)，80～89分為良，60～79分為合格，60分以下為差。在指標上采用四等級評價體系（H1，H2，H3，H4）=（差，合格，良，優(yōu)），對應的等級得分為[u（H1），u（H2），u（H3），u（H4）]=（30，70，85，95）（績效評價的組中值）。？茁n，ij（A）表示高校在第j層的指標i上評估到等級為Hn（n=1，2，…，4）的置信程度，？茁H，ij（A）則表示高校在第j層的指標i上評價的未知程度，且有∑4? n=1？茁n，ij（A）+？茁H，ij（A）=1。

基于證據(jù)推理模型的評價步驟如下：

Step1：計算高校專項資金績效評價各個一級和二級指標的權重，采用層次分析法（AHP）求解得出[ 19 ]。

Step2：依據(jù)評估體系，通過不同的專家對指標進行打分，收集專家在不同層級指標上打分情況以及因問題模糊性產(chǎn)生的未進行評估情況，計算得出不同層級指標的置信程度和不確定程度？茁n，ij（A）和？茁H，ij（A）。

Step3：依據(jù)計算得到的？茁n，ij（A）和？茁H，ij（A），把專項資金績效評價指標體系中各層級的指標看作證據(jù)源，將各等級H1，H2，H3，H4看作識別框架，結合Wij（i=1，2，…，L;j=1，2，…，M），使用式（1）來計算高校在第i指標上的基本概率分配值[ 12 ]：

式（1）中，mn，i表示高校的第i指標在等級Hn上的基本概率分配函數(shù)。在此基礎上，通過證據(jù)推理分析算法將三級指標上的mn，i和mH，i進行融合，得到二級指標處于不同等級的概率值，具體如式（2）所示[ 14 ]：

式（2）中k表示對專項資金績效評價指標中各個指標作為證據(jù)沖突程度的度量。同理，按照層級從二級指標向目標層進行數(shù)據(jù)融合，進而計算得到高校專項資金績效被評價到等級Hn上的置信程度？茁n和整體評價中存在的不確定性？茁H。

Step4：根據(jù)不同等級效用值，依據(jù)式（3）計算得到高校專項資金績效評價的最大最小效用得分值和平均得分[ 20 ]：

四、實例分析

2019年A大學獲得中央支持地方高校改革發(fā)展資金共計1 250萬元。其中：支持控制科學與工程學科400萬元、機械工程學科200萬元、紡織科學與工程學科100萬元、化學學科250萬元、生物工程學科250萬元以及領軍人才團隊50萬元。通過單位部門自我評價、檢查資料、資金管理部門負責人訪談、專家打分以及構建的績效評價體系進行綜合評價。

在收集專家評價信息的基礎上，根據(jù)上述評價步驟對A大學專項資金績效進行評價。

步驟一：根據(jù)AHP方法，得出一級和二級指標的權重。以一級指標為例展示說明。通過咨詢專家得到模糊判斷矩陣如下：

1 1 1/51 1 1/25 2? 1

其中：最大特征值λmax=3.0940，CI=0.0470，CR= 0.0810<0.1，滿足一致性檢驗。獲取的一級指標權重w=（0.1655，0.2247，0.6098）。同理，依據(jù)專家對二級指標的判斷信息得出相應權重（表1所示）。

步驟二：收集和統(tǒng)計專家在不同層級指標上的評價信息（具體見表1）。由于問題的復雜性和決策模糊性，評價在不完全信息下進行，部分指標的評價信息存在不確定性，如A2指標，其中？茁H（A2）=0.1。

步驟三：依據(jù)式（1）和式（2），由第二層向目標層逐層進行評估信息的融合，得到A大學專項資金績效評價一級指標的置信程度和整體評價的置信程度，具體如表2和圖4所示。

步驟四：根據(jù)不同等級對應組的中值，計算A大學中央專項資金績效的整體評估得分為85.465，依據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，A大學2019年中央高校支持地方高校發(fā)展改革資金的績效評價等級為“良”。

從一級指標對應的等級和置信程度來看，A大學中央專項資金績效在項目管理方面工作較為全面，有60.75%的概率處于優(yōu)秀等級，而在項目決策和項目績效兩個方面分別有25.87%和17.23%的概率處于合格等級。因此，為更好地利用專項資金為A大學產(chǎn)出豐富的績效成果，A大學需要在這兩個方面加以改進和完善。

五、結語

合理的高校中央專項資金預算績效評價體系能有效提高高校的資源配置效率，提高專項資金的使用效益，控制高校的財務風險。但高校中央專項資金預算績效評價是較為復雜的系統(tǒng)工作，評價過程中經(jīng)常涉及模糊的、抽象的，甚至是不容易定量測評的數(shù)據(jù)，因此提出基于證據(jù)推理的高校中央專項資金預算績效評價方法。該方法以非線性數(shù)據(jù)融合代替加權平均方法，避免評價分值的簡單統(tǒng)計累積;不僅如此，該方法還將績效管理理念融入預算管理的全過程，全方位、多層次地采取有效措施，不斷提高自身預算績效管理水平，推動全覆蓋、全過程的預算績效管理體系的搭建，實現(xiàn)績效管理和預算管理一體化。不足之處是文中采用的是AHP方法，該方法是通過專家給出判斷矩陣，進而獲得權重，具有一定的主觀性。另外，雖然證據(jù)推理分析算法可以處理不確定信息，但是計算過程稍顯復雜。

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