建立健全生態產品價值實現機制的瓶頸制約與策略選擇

孫博文

建立健全生態產品價值實現機制，是深入貫徹習近平生態文明思想的關鍵舉措，是滿足人民日益增長的優美生態環境的需要，是“綠水青山”向“金山銀山”轉化的重要實踐探索，是推動經濟社會發展全面綠色轉型的必然要求，是實現碳達峰、碳中和目標以及人與自然和諧共生現代化的重要路徑，也是促進欠發達生態優勢地區共同富裕的重要制度創新。2021 年4 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，將建立健全生態產品價值實現機制從地方試點探索上升為頂層設計，圍繞生態產品調查監測機制、價值評價機制、經營開發機制、生態補償機制、價值實現保障機制與推進機制等方面，著力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系，為“十四五”以及未來更長一段時期建立健全生態產品價值實現機制搭建了“四梁八柱”、指明了工作方向。隨著生態產品價值實現機制試點的深入推進和各地實踐探索的開展，近些年我國在生態產品價值實現有關理論研究、機制創新、特色模式實踐等方面取得了重要進展、積累了寶貴經驗，但依然存在著理論認識不深、實現路徑單一、制度創新不足、配套保障不全、可復制可推廣模式較少等瓶頸制約，需要加強經驗總結，在深入推進生態產品價值實現機制創新方面取得新突破。

一、生態產品價值實現機制的實踐探索及其成效

近些年來，圍繞生態產品價值實現、推動實現“兩山”轉化，頂層制度設計不斷加強，省市縣各級試點工作深入推進，地方配套政策與保障體系不斷完善，機制與模式創新取得了重要進展。

（一）強化頂層制度設計

黨的十八大以來，在習近平生態文明思想的指引下，我國生態文明建設深入推進，“綠水青山就是金山銀山”理念深入人心，生態環境治理體系與治理能力現代化水平不斷提升，生態文明制度體系不斷完善。作為生態文明建設總體布局的重要構成，加快建立健全生態產品價值實現機制、促進“綠水青山就是金山銀山”有效轉化已經成為全社會共識。圍繞建立健全生態產品價值實現機制，以及加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑的工作要求，中央與地方各級政府不斷強化制度建設，完善生態產品監測普查制度、自然資源資產產權制度、生態產品價值核算評價、生態產權交易、生態產品經營、生態補償等制度保障體系，基本完成生態產品價值實現制度框架構建。

2021 年是“十四五”規劃的開局之年，圍繞“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要中“建立生態產品價值實現機制”的任務要求，生態產品價值實現機制頂層制度設計不斷強化。2021 年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，充分吸收了近些年我國各地區生態產品價值實現機制的建設經驗，進一步明確了“十四五”乃至更長一段時期內的工作原則、戰略取向以及重點任務，成為加快建立健全生態產品價值實現機制的統領性文件，為促進生態產品價值實現搭建了“四梁八柱”。2021 年9 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，明確要求加快健全有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統籌兼顧、縱向補償與橫向補償協調推進、強化激勵與硬化約束協同發力的生態保護補償制度。加快推進構建因地制宜、多元化生態保護補償機制，將為健全生態產品價值實現機制提供更多創新模式與經驗借鑒。除了上述政策性文件外，國家發展和改革委員會、自然資源部、生態環境部、財政部及地方各級政府職能部門根據中央部署，切實結合地方發展實際，因地制宜、由點及面，出臺了一系列具體實施方案和支持保障政策，形成了中央與地方協同推進生態產品價值實現的制度框架和政策保障體系。

（二）試點工作有序推進

黨的十八大以來，圍繞生態文明建設和生態產品價值實現機制探索，中共中央和國務院、國家發展和改革委員會、生態環境部、自然資源部等批復了一系列、多層次試點名單（見表1，下頁）。

表1 生態產品價值實現機制相關試點

第一，分批推進國家生態文明試驗區建設。近年來，我國先后在福建、江西、貴州、海南等地啟動國家生態文明試驗區和生態產品價值實現先行區建設。2016 年8 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》及《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》，要求發揮福建省生態優勢，建設國家生態文明試驗區，建立生態產品價值實現先行區。2017 年10 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家生態文明試驗區（江西）實施方案》和《國家生態文明試驗區（貴州）實施方案》。2019 年5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家生態文明試驗區（海南）實施方案》，要求探索生態產品價值實現機制，建設生態價值實現機制試驗區。

第二，開展生態產品市場化先行試點。2017年10 月，中共中央、國務院發布《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》，明確提出“選擇浙江、江西、貴州、青海等省份具備條件的地區，開展生態產品價值實現機制試點”。2018 年4月，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上要求，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑。在此要求下，國家明確在貴州、浙江、江西和青海率先開展生態產品市場化試點工作。

第三，確立生態產品價值實現國家級試點城市。我國已設立浙江麗水、江西撫州兩個國家級地級市試點。2019 年1 月，國家推動長江經濟帶發展領導小組辦公室正式印發《關于支持浙江麗水開展生態產品價值實現機制試點的意見》，明確麗水為全國首個國家級生態產品價值實現機制試點城市。2019 年9 月，國家推動長江經濟帶發展領導小組辦公室正式批復撫州市為國家生態產品價值實現機制試點城市。

第四，分批推進國家生態文明建設示范市縣（區）和“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地試點工作。2017 年以來，由生態環境部主導、累計印發了五批國家生態文明建設示范市縣（區）和“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地文件，分批累計命名了362 個國家生態文明建設示范市縣（區）和136 個“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地試點。隨著相關工作經驗的積累，試點范圍不斷擴大，與2017 年第一批的46 個及13 個試點地區相比，2021 年第五批國家生態文明建設示范市縣（區）和“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地試點數量分別增至100 個及49 個地區。

第五，批復自然資源領域生態產品價值實現機制試點。由自然資源部主導，圍繞自然資源領域生態產品價值實現，深入推動落實有關城市試點工作。2021 年4 月，自然資源部印發《南平市自然資源領域生態產品價值實現機制試點實施方案》，南平市成為全國首個獲批自然資源領域生態產品價值實現機制試點的地級市，隨后江陰市、蘇州吳中區、鄒城市、淅川縣、西峽縣、靈寶市等市縣獲批試點，截至目前已有7 個地方獲批。

（三）推廣三批典型案例

自然資源部結合地方生態產品價值實現機制探索情況、積極總結成功案例，先后印發三批《生態產品價值實現典型案例》、推廣成功經驗，為地方生態產品價值實現探索提供了典型案例參考。

2020 年4 月，自然資源部印發首批《生態產品價值實現典型案例》，歸納了生態產品價值實現的三大路徑，分別是市場路徑、政府路徑、政府與市場協同路徑，并結合國內外實踐經驗總結了生態產品價值實現的差異化模式，如生態修復與價值提升、生態資源指標及產權交易、生態產業化經營以及生態補償等。進一步，圍繞生態修復與綜合開發、森林生態銀行、地票與森林覆蓋率指標交易、采煤塌陷區生態修復、山水林田湖草綜合整治、濕地銀行等地方實踐探索，推薦了國內外11 個典型案例，為其他地方實踐提供了參考。2020 年10 月，自然資源部印發第二批《生態產品價值實現典型案例》，聚焦生態農文旅、水美經濟、廢棄礦山生態修復、采煤塌陷區修復、英國自然資本成本效益分析等領域，推薦了10 個國內外典型案例。2021 年12 月，自然資源部印發第三批《生態產品價值實現典型案例》，對近些年推動生態產品價值實現探索面臨的理論和實踐問題進行回顧、總結，要求進一步強化理論研究、構建技術體系、豐富實現模式、創新配套政策、推動試點示范等，并圍繞林權改革、生態旅游、水基金、三產融合、德國生態賬戶和積分等領域，推薦了國內外11 個典型案例。截至2021 年底，自然資源部已印發三批32 個典型案例，為地方探索生態產品價值實現提供了重要參考。

（四）地方政策不斷完善

圍繞頂層制度設計要求，地方陸續出臺了一系列生態產品價值實現機制實施方案、開展市縣區試點工作。截至2022 年3 月，已有貴州、海南、江西、浙江、廣西、山東、河北、新疆、江蘇、福建等省份出臺具體實施方案或征求意見稿，確立主要目標、工作原則和重點任務等。2020 年5 月，貴州省確定遵義市赤水市、畢節市大方縣、銅仁市江口縣、黔東南州雷山縣和黔南州都勻市5 個縣（市）為貴州省生態產品價值實現機制試點；2022年1 月，《貴州省建立健全生態產品價值實現機制行動方案（征求意見稿）》出臺。2020 年9 月，海南省生態環境廳印發《海南省建立健全生態產品價值實現機制實施方案（征求意見稿）》；2021 年12 月，《海南省建立健全生態產品價值實現機制實施方案》印發。2021 年6月，江西省印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的實施方案》。2021 年7 月，浙江省印發《浙江省建立健全生態產品價值實現機制實施意見（征求意見稿）》。2021 年8 月，廣西壯族自治區、山東省自然資源廳分別印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的實施意見》和《關于建立自然資源領域生態產品價值實現機制的實施意見》。2021 年9 月，河北省印發《關于建立降碳產品價值實現機制的實施方案（試行）的通知》。2022年1 月，新疆維吾爾自治區印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的實施方案》。2022年3 月，江蘇省、福建省分別印發《江蘇省建立健全生態產品價值實現機制實施方案》和《關于建立健全生態產品價值實現機制的實施方案》，以深化生態產品價值實現機制改革，做好試點示范工作。總體上看，多數省份尚未出臺促進生態產品價值實現的專門實施方案，已有省級層面的實施方案中，大都處于征求意見稿階段，部分試點依舊處于理論和實踐探索階段，具體工作仍有待細化完善。

（五）機制創新取得成效

一是自然資源確權登記有序推進。黨的十八大以來，圍繞自然資源確權登記工作，我國出臺了一系列政策文件。2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了健全自然資源資產產權制度的要求，2019 年和2020 年我國分別出臺《自然資源統一確權登記暫行辦法》以及《自然資源確權登記操作指南（試行）》，自然資源確權登記工作扎實有效推進，大熊貓、浙江錢江源、湖北神農架、海南熱帶雨林、云南普達措等國家公園以及其他重點區域確權登記工作正在有序實施。2021 年各省份陸續印發自然資源統一確權登記總體工作方案，確權登記工作深入推進。

二是生態價值核算體系不斷完善。各地區因地制宜開展生態產品價值核算工作。生態環境部出臺《生態系統評估：生態系統生產總值（GEP）核算技術規范》，為推行GEP 考核提供了標準支撐、奠定了工作基礎。浙江省積極探索麗水市、縣、鄉、村四級GEP 核算體系，發布全國首部省級“GEP 核算標準”。2021 年以來，GEP 核算體系迅速推進，深圳市、浙江省、南京市、黃山市陸續發布《生態系統生產總值（GEP）核算技術規范》。截至2022 年3 月，已有浙江、貴州兩省發布GEP 核算技術規范，青海、海南、內蒙古等省（區、市），深圳、麗水等23 個市（州、盟）以及阿爾山、赤水等100 多個縣（市、區）展開GEP 核算試點示范。

三是生態權益交易取得突破性進展。生態權益交易是生態產品價值實現的難點。進入“十四五”，各地區積極開展生態權益交易探索。一類是通過政府管控或設定限額等方式創造交易需求，不斷創新市場交易機制，促進實現指標限額交易，比如浙江省麗水市林權交易、重慶市森林覆蓋率指標交易，以及福建省南平市森林“生態銀行”探索等。另一類是不斷完善傳統排污權、用能權、用水權、碳排放權等四大生態產權市場交易制度。尤其是碳達峰碳中和背景下，2021 年7月全國碳市場交易正式啟動，全年累計成交量達1.79 億噸、成交額達76.61 億元，在促進電力企業碳減排方面取得了顯著成效。 另外，根據能耗“雙控”制度要求，全國用能權交易市場建設也在緊密部署。

四是生態產品經營機制不斷健全。生態產品經營要素不斷拓展，依托現代信息技術、互聯網與電商平臺、網絡直播等渠道，加大生態產品推介力度，加強品牌培育，促進生態產品附加值提升以及供需精準對接。生態產品經營主體不斷完善，不少地方依托家庭農場、農業合作社，不斷提升生態產業發展的規模效益。比如，福建省三明市積極推進集體林權“三權分置”改革，大力培育家庭林場、股份合作林場、林業專業合作社等新型經營主體，促進了林業規模化、產業化發展。寧夏回族自治區銀川市賀蘭縣通過實行“公司＋合作社＋基地＋農戶＋服務”的產業經營模式，探索建立市場主體與村集體、農戶的利益聯結機制，實現了企業、村集體、農戶收入協同增長。

五是生態保護補償進入新階段。自20 世紀末我國實施退耕還林工程以來，生態保護補償工作已經開展20 多年，縱向生態補償、橫向跨區域跨流域生態補償以及政府購買服務等實踐探索取得重要進展，對促進生態保護與區域均衡發展起到了關鍵作用。生態補償范圍不斷擴大，從森林逐步擴展到流域、草原、濕地、海洋以及農業耕地生態補償等，生態補償已經成為生態產品價值實現的重要途徑。在“十四五”開局之年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，是深入貫徹習近平生態文明思想、指導中長期生態補償實踐的綱領性文件，對未來15 年生態保護補償制度進行全局謀劃和系統設計，擘畫了生態保護補償制度改革路線圖，標志著我國生態保護補償工作進入新階段。2022 年4 月，財政部印發《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》，為深化生態保護補償制度改革、加強重點生態功能區轉移支付管理提供了指導。

六是深入探索GDP 與GEP 雙考核。生態產品價值實現考核制度不斷完善，GEP 與GDP 雙考核進入探索期。部分地區開展雙考核試點工作，比如浙江省麗水市、云南省普洱市、武漢市黃陂區、南京市高淳區等。對于生態系統服務“重核算、輕考核”的問題，試點地區不斷建立健全生態產品價值考核制度，提高其在地方考核體系中的權重，并不斷探索加強考核結果應用。隨著經驗的進一步積累，雙考核試點范圍正由點及面、不斷擴大，逐步從城市試點到省級層面推進。2022年1 月發布的《國務院關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》提出，探索將生態產品總值指標納入相關績效考核體系，實施經濟發展與生態產品總值“雙考核”，成為省級層面開展雙考核制度探索的重要試點。

二、生態產品價值實現的路徑與模式

推動生態產品價值實現既是一個理論問題，又是一個實踐問題。結合有關文獻研究、試點經驗與典型案例，以及筆者近些年在浙江麗水、四川成都、安徽蕪湖、貴州安順、湖南湘西土家族苗族自治州、河南永城等地的實地調研情況，對生態產品價值實現路徑及典型模式進行歸納總結。

（一）生態產品價值實現路徑

圖1 呈現了生態產品價值實現路徑與模式分析框架。本文基于生態產品市場（消費）屬性劃分標準，將其界定為生態私人產品、生態準公共產品、生態純公共產品三類。已有不少學者對生態產品價值實現路徑進行文獻總結，認為對于具有完全排他性和完全競爭性的生態私人產品，可由市場主導，直接通過市場交易的途徑實現價值，其關鍵在于打通產品生產（增值）、流通與消費環節堵點；對于具有有限排他性和有限競爭性的生態準公共品，則需要發揮政府與市場的協同作用，明晰自然資源資產產權與創造市場需求，推動其價值實現；對于具有非競爭性和非排他性的生態純公共品，由于其綜合價值難以核算，通常應由政府主導實現生態產品價值補償。

圖1 生態產品價值實現路徑與模式

（二）生態產品價值實現的五種典型模式

本研究將生態產品價值實現理論模式歸納為以下五類：

（三）全國典型案例模式分析

2020 年以來，自然資源部結合地方生態產品價值實現機制探索情況、積極總結成功案例，先后印發三批《生態產品價值實現典型案例》。本文的理論框架和歸納的典型案例模式，有助于為因地制宜探索生態產品價值實現模式提供經驗參考。表2（下頁）呈現了國內26 個典型案例的主要做法、成效及模式總結。

表2 國內生態產品價值實現典型模式

總體而言，全國各地典型模式呈現以下特征：第一，模式I 是其他生態產品價值實現模式開展的基礎。通過開展礦山、煤炭塌陷區、濕地、植被、工業遺址、文化遺址等地區生態修復和環境綜合治理，不斷恢復自然生態系統本真價值，提升生態產品供給能力，是進一步探索生態產品價值實現的前提。第二，深化生態修復與環境綜合整治、接續發展生態農文旅產業是主流方式。生態功能的改善提高了生態產品溢價水平，促進生態農產品價值增值和醫療、康養、房地產、旅游等高端服務業的發展，成為地方將生態優勢轉化為經濟優勢的典型做法。第三，生態資源指標和生態權益交易機制復雜、難度高，僅有部分地區作出了突破性的創新探索。除全國性的排污權、水權、碳排放權、用能權交易市場外，僅有少數地區不斷創新思維、因地制宜探索生態權益類交易模式，比如重慶市森林覆蓋率指標交易、福建南平市“森林生態銀行”、福建三明市集體林權改革、江西上饒市“濕地生態銀行”、廣州花都區碳排放權交易等，實現了生態產品價值實現機制新突破。第四，地方性生態保護補償模式較為少見。有別于國家層面的財政轉移支付與政府購買服務補償保護模式，地方主要以保護性市場開發為主、追求生態產品經濟價值的最大化實現，跨區域與跨流域地區生態保護補償溝通成本高、難以達成一致協議，法治保障不健全也是突出制約因素。第五，產業生態化改造后的“生態中性產品”尚未被列為生態產品范疇。 決策層面對于生態產品的認定偏重于狹義維度界定，未發布“產業生態化改造”（模式V）的有關典型案例。 在經濟社會發展全面綠色轉型背景下，對產業通過數字化、綠色化、智能化升級后得到的資源節約、環境友好產品的價值實現關注有待提升。

三、建立健全生態產品價值實現機制的瓶頸制約

當前，對生態產品價值實現機制的探索取得重要進展，但在生態產品內涵認識、自然資源資產產權制度、生態產品價值核算、生態保護補償制度、生態產品市場化交易機制，以及支撐生態產品價值實現的金融、技術和法治保障體系等方面還有待完善。

（一）對生態產品內涵認識仍存在不足

多數研究基于狹義的生態產品定義，將生態產品理解為“山水林田湖草沙冰”自然生態系統供給的生態物質產品、調節服務和文化服務等，并基于此探討生態產品的價值實現路徑和生態產業化模式等。這一定義認同自然生態系統的價值創造主體，重點探討完全由自然生態系統供給的生態產品（如清新空氣、清潔水源、宜人氣候等）或者嵌入生態要素產品（如人工林、林下中草藥、自然放養的禽畜養殖）的價值實現機制。

其局限在于，這一認識未能統籌好自然生態系統與經濟社會發展的關系，忽視了生態修復與環境保護中人類活勞動、技術要素參與帶來的價值創造，將高質量人力資本、綠色低碳技術（綠色化、數字化、智能化）參與產業生態化改造所生產的“生態中性產品”排除在生態產品范疇之外。2018 年5 月，習近平總書記在全國生態環境保護會議上強調，要加快建立健全以“產業生態化”和“生態產業化”為主體的生態經濟體系。尤其在碳達峰碳中和、經濟社會發展全面綠色轉型背景下，站在生態文明建設全局高度不斷深化生態產品內涵認識，促進生態產業化和產業生態化融合發展，是促進生態產品價值轉化、構建綠色低碳循環經濟體系、實現生態環境保護與高質量協同發展的必然要求。

（二）自然資源資產產權制度尚不健全

注：序號X-Y 中，X 代表自然資源部公布的典型案例批次，Y 代表典型案例序號。 I-V 分別是指生態修復與環境綜合整治模式（I）、生態保護補償模式（II）、生態私人產品交易和生態產業化模式（III）、生態資源資本化與生態權益市場交易模式（IV）以及產業生態化模式（V）等。本表總結提煉了自然資源部公布的26 個國內典型案例模式

清晰界定自然資源資產產權是利用市場機制實現自然資源資產價值的前提。受一系列體制機制的約束，自然資源資產“家底”不清、產權不明晰、權責不明確、法治保障不健全等問題突出，制約了生態權益市場化交易以及生態產業化發展，自然資源資產產權制度改革有待進一步深化。 由于缺乏全國統一的自然資源分類標準以及動態調查監測與評價體系，土地、礦產、森林、濕地、草地等管理部門分類標準不統一，各地自然資源資產負債表編制還處于探索階段。

另外，自然資源資產確權登記工作面臨諸多技術制約。2016 年，國土資源部等七部門聯合印發了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，在全國12 個地區開展自然資源確權登記試點，但在實踐過程中發現了兩個突出問題：一是自然資源分類不科學，將自然資源分為“水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂和探明儲量的礦產資源”等七大類，存在交叉重疊、個別類型識別困難等問題。二是確權登記單元空間界定不清，缺乏統一的各類自然資源生態空間范圍技術規范與技術標準體系。全民所有自然資源資產有償使用制度有待健全，自然資源資產產權主體不明確，原則上規定所有權由國務院代理，但缺乏專門的法律規定，導致出現所有者不清、使用權邊界模糊、管理者不明、保護激勵不足、開發無度、市場化配置比例偏低等一系列問題。

（三）生態產品價值核算標準尚不統一

科學核算生態產品價值是“兩山”轉化的基礎工作。已有不少科研機構（如中國科學院、中國社會科學院、中國麗水兩山學院）和地區（麗水、深圳、成都、撫州等）開展了生態產品價值核算的方法與實踐探索，但面臨著核算方法不統一、核算指標體系差異大、供需關系因素考慮不足、市場認可度不高、數據質量有待提升等問題。根據生態產品市場化程度，其價值評估方法通常包含直接市場法、替代市場法、意愿調查法三類，生態私人產品或市場化程度較高產品可直接采用市場價值法，但生態準公共產品和生態純公共品一般采用影子價格法、替代工程法、造林成本法、旅行成本法等替代市場法。意愿調查法是指通過向被調查者描述有關產品或服務，調查其支付意愿金額，但這一方法主觀隨意性較大。

核算方法不統一導致結果缺乏區域可比性和市場認可度，地方金融機構對部分生態產品價值核算量不認可、不放貸。另外，核算方法難以分離生態產品中“生態要素”的價值，比如，就生態旅游、生態民宿而言，其價值來自生態要素、人工勞動參與、基礎設施建設、市場制度環境的綜合，難以分門別類進行定量核算。空間地理尺度的不同進一步加劇了價值核算的難度，不同地理尺度生態產品功能差異較大，區域性地理單元（縣區、鄉鎮、村）生態產品收益主體相對明確，方便開展價值核算，但一些較大地理跨度生態產品（如國家公園、重點生態功能區）的正外部性價值核算難度較大，對政府補償性資金依賴程度較高。

不同地區核算指標體系存在明顯差異。已有的地區實踐中，大都基于國家標準開展生態物質產品價值、生態調節服務價值、生態文化服務價值核算工作，但具體二級指標的選擇存在一定差異。比如，浙江省麗水市生態產品價值核算的二級指標包含了農業產品、林業產品、畜牧業產品、漁業產品、生態能源、其他物質產品、水源涵養、土壤保持、洪水調蓄、空氣凈化、水質凈化、固碳涵養、氣候調節、病蟲害控制、自然景觀等15個二級指標。深圳市生態產品則構建了適應于高度城市化地區的GEP 核算體系，其中一級指標分別為物質產品、調節服務和文化旅游服務，二級指標包括農林牧漁產品、調節氣候、涵養水源、凈化空氣、旅游休閑服務等16 個指標。還有一些地區開展了海洋GEP 的核算研究。數字化和大數據技術應用不足，也限制了地方自然資源資產盤點，降低了生態產品價值核算數據的準確性。

（四）生態保護補償制度改革有待深化

近些年，我國各地在積極探索生態補償機制方面取得了重要進展，已初步形成國家重點生態功能區轉移支付制度、跨區域跨流域橫向補償、江河湖海生態補償、生態環境損害賠償等多元化生態補償格局，但也面臨制度體系不完善、執行不到位等問題，生態保護補償制度改革有待進一步深化。

具體體現在以下方面：一是生態保護補償標準科學性有待提升。雖已初步形成以生態保護成本、財政能力與均等化為依據的生態保護補償標準，但生態產品類型差異大、核算方法多樣、部門數據共享難等問題依舊突出，不利于構建因地制宜、與地區經濟社會發展和生態保護成效配套的生態保護補償標準體系。二是分類補償制度改革對細化分類實施方案提出了更高要求。圍繞重點流域、公益林、天然林、濕地、耕地、草原、沙化土地、海洋等領域的分類補償制度體系基本建成，但有關領域生態補償范圍、補償標準、補償政策等方案需要進一步論證和細化落實。三是縱向轉移支付制度補償力度有待提升。易地扶貧搬遷下生態移民補償機制不健全，省級層面需要進一步擴大重要生態功能區生態補償范圍，省級以下地方政府生態補償積極性不足，激勵約束機制有待健全。四是跨區域跨流域橫向生態補償機制有待完善。缺乏生態系統保護整體性、系統性思維，國家層面橫向生態補償的法律規范及指導方案不健全，流域上下游利益平衡點難以達成，跨區域合作機制建立面臨協調成本高、信息不對稱等問題，導致地方政府“自掃門前雪”、經濟性不高。此外，橫向生態保護補償方式局限于轉移支付、資金補償等，保護地與受益地之間缺乏長效合作機制。五是生態補償資金來源渠道相對單一。主要依賴中央與地方政府財政轉移支付，市場化資金支持力度不足，社會資本參與生態補償有限，迫切需要構建政府、市場、社會協同支撐的多層次生態保護補償資金體系。

（五）生態產品市場化交易機制不健全

推動生態產品入市交易是價值實現的關鍵途徑，是政府主導下生態保護補償制度的重要補充。一方面，對于市場化程度較高的生態產品，發展生態農林畜牧產品、生態文旅、生態民宿等產業，面臨著基礎設施配套建設不足、人才支撐乏力、經營機制不健全、產品同質化、供需對接難、品牌效應弱、一二三產業融合發展不足等問題。筆者在浙江麗水、湖南張家界調研時發現，交通基礎設施不斷改善、互聯網技術應用為地區生態旅游推廣、品牌塑造提供了重要支撐，但專業人才欠缺、旅游產品同質化、經營主體分散問題較為突出，不同景點呈現顯著的品牌化差異，知名景區與地方景區客源接待量明顯分化，知名度不高的地方景區主要以接待本地客源為主、發展后勁不足。生態產品質量溯源機制有待完善，面臨著參與主體積極性不高、信息技術支撐力不足、追溯成本較高等問題，不利于綠色產品消費市場的培育。另一方面，對于市場有效需求不足的生態準公共品，碳排放權、排污權、取水權、用能權等生態權益市場交易取得重要進展，碳達峰碳中和背景下，用能權、碳排放權交易迎來重要突破，但與此同時，自然資源資產、農村土地資源、集體林權依然面臨著產權界定不清晰、產權主體權責利不統一、生態產權交易平臺建設滯后等問題，不利于生態權益市場化交易和生態產業化發展。

（六）生態金融發展滯后引致資金短板

推動綠水青山向金山銀山轉化的關鍵是解決“錢從哪里來”的問題。生態金融是促進綠水青山轉化為金山銀山的助推器，為生態修復、生態產品價值實現提供了資金保障，有助于緩解政府財政支出壓力。隨著生態文明建設的深入推進，生態信貸、生態基金、生態債券、生態保險迅速發展，生態金融體系不斷健全，但依舊面臨著市場激勵機制不健全、生態信用體系不完善、政策保障乏力、產品創新能力不足等問題。一些地區積極探索基于生態信用評價、自然資源資產確權的生態信用貸款、生態權益抵押貸款模式，不斷創新“兩山貸”“生態貸”等生態金融模式，但總體上應用范圍較小，而且由于生態產品價值核算方法不統一，生態產品價值核算結果難以得到金融機構認可；還有的地區積極探索“生態銀行”，將碎片化、分散化的生態資源進行規模化收儲、整合、優化形成資源包，大大提高了平臺生態信用以及生態信貸能力，但大數據平臺搭建、監測、信用評估等技術要求較高，推廣難度較大。

（七）數字技術應用支撐作用有待提升

新一輪技術革命與產業變革下，大數據、5G、人工智能、物聯網等數字技術應用方興未艾，有助于從生態保護與修復、生態補償、生態產權界定、價值核算、產品增值、市場交易等全生命周期環節，提升生態產品供給和需求的適配性，促進生態產品價值實現。但在不同地區、不同環節，數字基礎設施建設滯后、數字技術應用不足、數字治理能力弱等問題依舊突出，制約了生態產品價值實現。

一是數字技術支撐生態保護和修復能力不足，對國家公園、重點生態功能區、森林、礦山等進行大數據信息采集、監測、評估的集成平臺還較少、有待加強建設，制約了自然資源資產的家底“盤點”和產權界定。二是土壤數字化場景應用、養殖行業生產全流程監測技術應用不足，不利于生態農業規模擴大以及產品質量的提升。三是一些欠發達地區數字技術基礎設施建設落后、數字技術應用意識薄弱，不利于生態產品的推廣、品牌塑造和產品溢價。四是數字技術主要應用于電商、網店、文旅業、酒店等消費端，供給端產業數字化改造與“工業互聯網+數字工廠”的應用還面臨諸多限制。五是數字治理能力有待提升，不少地方存在著數據采集、管理、應用部門之間的條塊分割現象，數據的協同治理能力較弱，不利于數據高效利用與科學決策。

（八）生態產品價值實現法治保障不足

在生態產品價值實現的諸多環節中，生態保護與修復、自然資源資產產權制度、自然資源有償使用制度、生態補償制度、跨區域跨流域橫向補償制度等領域法治建設有待完善。

具體表現為：一是上位法不健全導致地方性法規約束力不足，基層執法力量不足削弱了執法監督的有效性。我國生態修復有關法律體系不斷完善，已出臺一系列法律法規進行規范，針對礦產資源、土地生態修復、水生態修復以及草原生態修復等，出臺了《礦產資源法》《水土保持法》《土地管理法》《土地復墾條例》《土壤污染防治法》《海洋環境保護法》《水污染防治法》《草原法》等一系列法律法規等，地方也配套出臺了一系列法規與技術標準等，但是多數專門性法律法規中對生態保護與修復只是一筆帶過，缺乏系統性、綜合性的自然資源法律，對生態修復主體責任劃分不夠明確，缺乏可操作性。二是自然資源資產產權領域的產權登記制度、確權制度、使用制度不完善，不利于生態產權市場化交易。自然資源有償使用制度方面，已經出臺一系列法律法規，對土地資源、礦產資源、水資源等自然資源實行有償使用，仍需加強其他領域自然資產有償使用立法工作，健全自然資源定價制度。 三是生態補償、重點生態功能區、重要流域法律法規立法工作亟待推進，以便更好地解決生態保護者與受益者權利義務不對等的問題。加強跨區域尤其是跨行政區橫向生態補償立法是重點、難點所在，面臨著協調成本高、補償范圍不明確、補償標準不統一、執行不到位以及缺乏長效合作機制等問題，需要進一步通過加強立法予以保障。

四、建立健全生態產品價值實現機制的策略選擇

針對生態產品價值實現過程中的問題，有必要進一步深化生態產品內涵認識、加強自然資源資產產權制度改革、完善生態產品價值核算與評估、健全生態保護補償制度、健全生態產品市場交易制度、發展生態金融、加強數字技術應用以及健全法治保障體系，精準識別和解決問題，加快建立健全生態產品價值實現機制。

（一）立足生態文明建設全局深化對生態產品的認識

深刻理解習近平生態文明思想的內涵，是解決生態產品內涵認識表面化、生態產品分類標準不清、 生態產品價值溯源等問題的理論基礎，也是進一步推動生態產品價值實現的重要前提。已有研究大都認為生態產品源于自然生態系統這一供給主體，忽視非自然生態系統中的經濟、技術、社會要素對于自然生態價值維持作用以及在此過程中的生態產品價值增值。鑒于此，筆者認為，不應當將自然生態系統視為唯一的生態產品供給主體，除自然生態系統本身生產的生態產品（如生態物質產品、生態調節服務、生態文化產品）外，非自然系統中有利于自然生態系統價值恢復的要素（如勞動、技術等）投入形成的“生態中性產品”或生態要素嵌入產品，亦可以視為廣義生態產品。這一認識有助于拓展生態產品的內涵范疇，通過立足生態文明建設、人與自然和諧共生現代化全局視角，推動“生態產業化”和“產業生態化”協同發展，實現經濟社會發展全面綠色轉型。除此之外，探索將生態要素作為獨立生產要素納入生產函數，對于促進生態要素參與初次分配、實現共同富裕目標也有積極作用。

（二）統籌推進自然資源資產產權制度改革

加快建立統一自然資源分類標準體系，充分利用現代地理信息技術，統一組織開展全國性自然資源資產“預調查”工作，根據不同地區實際情況動態調整、優化分類標準，建立動態自然資源資產動態監測評價體系，及時掌握自然資源資產數量、質量、功能、產權歸屬以及保護開發情況。總結自然資源資產負債表試點經驗，積極對標聯合國環境經濟核算體系（SEEA 2012），加快推動編制不同地理尺度的森林、草原、河流、濕地等自然資源資產負債表，摸清自然資源資產的存量、使用、消耗、恢復和增值等“家底”情況。加強自然資源資產法制建設，清晰界定各類自然資源資產產權主體，明確全面所有、集體所有、各地地方政府所有之間的邊界，有序開展自然資源資產確權登記工作。健全自然資源資產產權體系，根據地方經濟社會發展以及自然資源類型，分區分類推動自然資源資產所有權與經營權分離，完善使用權出讓、轉讓、出租、抵押和出資（入股）等功能。健全全民所有自然資源有償制度，完善國有土地、水、礦產、森林、草原、海域海島資源有償使用制度，探索市場主導下多種類型的有償使用方式。

（三）完善生態產品價值核算、評價與考核機制

加快建立針對不同區域、不同功能屬性、不同生態產品類型的科學的價值核算體系。比較、遴選已有的生態產品價值核算方法，基于適用性、連續性、可操作性原則，增強方法與生態產品類型的動態適配性。基于生態產品的市場化屬性選擇適配性的價值核算方法，對于產權清晰以及可直接進行市場交易的生態產品，采用市場價值法、費用支出法、收益現值法等直接市場法；對于空間不連續生態產品的估值，采用替代成本法、機會成本法、影子價格法、旅行費用法等替代市場法；對于數據難以獲得的情形，可采用意愿調查法。深入開展生態產品價值核算試點工作，探索在國家公園等重要生態功能區構建適宜性的價值核算體系。利用大數據技術開展自然資源資產普查，準確盤點生態產品存量，提高生態產品價值核算結果的準確性。探索生態產品價值實現評估技術，開展生態產品供給能力和價值實現程度評價。加強生態產品價值核算在地方政府績效考核中的應用，推動考核結果應用在生態產權交易、生態補償、生態環境損害賠償中的應用，不斷完善生態產品價值實現機制的約束激勵機制。

（四）健全生態產品價值實現保護補償制度體系

加強生態保護成本核算，結合地區生態環境治理投入、治理成效、機會成本等，構建因地制宜的生態補償標準體系，為補償額度確定提供科學依據。盡快出臺分類生態保護補償制度實施方案，明確“山水林田湖草沙冰”生態環境要素的生態保護補償主體、補償標準、補償范圍、補償方式、補償機制等，提高補償資金利用效率。

一是優化縱向補償機制，加大對重點生態功能區的轉移支付力度，加強中央與地方政府協調，強化地方政府激勵與約束，健全中央與地方生態保護補償財政支出分擔機制，不斷提高省級以下地方生態保護補償的積極性。二是完善跨區域跨流域橫向生態補償機制，加強區域立法規范、政策協調，圍繞生態保護補償，加強跨區域跨流域產業、人才、技術合作，探索建立保護地與受益地良性互動的長效合作機制。三是完善多元化生態保護補償資金來源，充分發揮政府與市場協同作用，加大中央以及地方財政轉移支付力度，健全中央與地方政府以及地方政府之間補償資金分擔機制，增加對重點生態功能區、生態治理成效突出地區的補償力度，建立補償資金與破壞生態環境相關產業的逆向關聯機制。此外，加大對綠色信貸、綠色金融、綠色基金、綠色債券等市場化資金的引導，吸引社會資本參與區域流域公共性較強領域的生態保護補償工作，為生態保護補償提供穩定資金支持。

（五）健全生態產品與生態產權市場化交易制度

加強生態私人產品與生態準公共品市場交易制度建設，應從兩方面著力：一方面，健全生態產品市場經營機制，打通生態產品生產、流通、消費堵點。加強生態環境治理與生態保護，加大對生態農業、生態文旅業、生態精深加工業的高質量生產要素投入，大力促進一二三產業融合發展，不斷提高優質生態產品供給能力。優化生態產品的市場主體與利益分配機制，健全生態產業與農戶利益聯結機制，增加農戶參與生態產品生產和經營活動的收入，提高農民積極性。加強生態產品流通體系建設，加大產地農產品流通基礎設施投入，形成線下資源與線上需求高效對接的流通渠道，減少市場流通環節，提高生態產品流通效率。強化品牌塑造，加大生態產品品牌策劃、市場營銷力度，借鑒有關地區成功經驗培育區域公共品牌體系，不斷拓展生態產品“溢價空間”。加大互聯網信息技術應用，提高生態產品推介與品牌宣傳力度，促進生態產品供需精準對接。探索采用大數據、區塊鏈等技術應用，建設生態產品質量溯源機制，提升生態產品的消費認可度。建立基于生態產品價值的政府購買生態產品市場模式，由國家發展和改革委員會、生態環境部、自然資源部主導制定生態產品政府采購目錄清單。另一方面，健全生態環境要素交易機制，加快推進自然資源資產產權確權工作，并基于此建立生態資產確權、核算、交易、轉移登記體系，打造集生態產品品牌推介、生態產品交易一體化綜合管理平臺。深入推動排污權、用水權、碳排放權、用能權市場交易制度建設。在碳達峰碳中和背景下，尤其要加快推進碳排放權與用能權交易制度建設，適時擴大碳排放權交易行業范圍，開展用能權交易試點，探索建立碳排放配額、用能權指標有償取得機制。

（六）健全生態金融體系，打通“兩山”轉換通道

建立多元生態金融制度，提高金融工具支持的精準性。對于一些公共性較強、資金需求大、投資周期長的重大生態修復工程，應發揮政府的主導作用，拓展政府財政資金、綠色PPP、生態保護與修復基金、中長期綠色債券等渠道；對于市場化程度高、投資周期短的生態產品，比如生態農業、生態文旅業等，應不斷優化政策保障體系，發揮生態信貸、生態產業投資基金、短期綠色債券的作用。

具體而言，應積極構建生態信用評價制度，因地制宜制定生態信用評價指標體系，開展對企業與個體的生態信用評價和征信工作，以銀行為主體，根據生態信用評分發放生態信用貸款。加大對生態產品經營開發主體中長期貸款支持力度，探索生態產品資產證券化路徑和模式。建立包含生態保護與修復公共基金、生態保護與修復專項基金以及生態產業投資基金在內的多元基金模式。支持金融機構或龍頭企業發行綠色債券、項目收益票據，為生態產業可持續發展提供債券融資支持。積極拓展生態保險種類，探索生態破壞責任險、環境污染責任險、重點生態功能區保護特別險種等產品，提高保險對生態產品價值實現的保障力。加強生態金融產品創新力度，探索林權、土地承包經營權等使用權抵押貸款模式，積極推廣浙江麗水“兩山貸”、福建三明林權按揭貸和“福林貸”、浙江安吉“土地使用權抵押”等成功經驗，將各類生態產權作為信貸發放的重要評定指標，支持生態產業發展。

（七）加強數字技術應用賦能生態產品價值實現

加強數字技術應用，打通生態產品生產、分配、流通、消費各個環節堵點，促進生態保護與修復、自然資源資產確權、生態產品生產、市場化交易、品牌塑造等，實現供需精準對接、價值高效實現。一是強化數字技術生態保護與修復支撐作用。以礦山修復為例，要加強數字化修復技術應用，掌握礦山生態環境質量大數據信息，并根據修復地檢測數據、土地利用、土地覆蓋等遙感信息數據，進行生態環境檢測系統監測、管理和評價。二是加強土壤數字化場景應用。利用數字技術，不斷整合土壤、氣象、水利等數據，打造數據資源池、搭建平臺系統，構建高精度的“數字土壤”信息資源庫，實現對農業生產的自動化控制和智能化管理。三是提高數字技術支持生態養殖業發展的能力。建立大數據系統對養殖行業的全流程進行監測，對養殖廠舍、飼料供養、生產數據、衛生管理等環節進行實時大數據監測，推動養殖業智能化發展。四是加強數字技術促進自然資源資產確權和管理。建立自然資源資產監測“一張圖”，實現位置、面積、產權價值等數據信息可視化，助推生態產權交易、流轉、抵押貸款等。五是加強生態產業化與產業生態化中的數字技術應用。推廣“商業互聯網平臺+網店”“文旅互聯網+民宿”“工業互聯網+數字工廠”等模式，利用數字技術平臺，突破生態產品交易區域限制，促進企業綠色化、智能化、數字化轉型。六是利用大數據網絡平臺，加強生態產品宣傳，擴大消費者受眾群體，強化品牌塑造，提高生態產品溢價空間。七是強化數字治理能力，健全生態環境感知網絡，加大對重點生態保護區、重點污染源的監測工作，消除部門之間數據分割問題，提高跨部門數據共享、協同利用能力。

（八）著力建設生態產品價值實現法治保障體系

深入學習貫徹習近平法治思想和習近平生態文明思想，加強生態產品價值實現有關環節立法保障工作，指導地方因地制宜出臺法規規章或規范性文件，加快補齊法治短板。加快推進出臺自然資源領域系統性、綜合性法律法規，提高分散法規有關內容的融合性、協調性，解決一些基礎性、共性較強的問題。落實好《環境保護法》《長江保護法》以及水、森林、草原、海洋、漁業等方面的法律法規，推進修訂《礦產資源法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》《海島保護法》等。進一步健全生態保護與修復領域法律法規，系統整合既有針對礦產、土地、水、森林、草原等領域的分散化條款，出臺專門性法律法規，提升生態保護與修復法律的系統性。完善自然資源資產產權法律法規，健全自然資源資產產權登記制度，深化自然資源有償使用制度改革。加強跨行政區生態補償立法，明確生態補償工作程序、補償范圍、補償標準以及有關事后評估制度等。聚焦生態保護補償立法工作，加快出臺《生態保護補償條例》，進一步明確生態保護與生態收益主體之間的權利義務關系。積極探索加強生態產品價值實現專項法律的研究工作，系統整合分散于自然資源保護、環境治理與生態修復等領域的有關法律條款，對與生態產品價值實現有關的法律主體、生態產權界定、生態產品價值核算與評估、市場交易規則、監督機制作出詳盡的法律規定，加強碳排放權、水權、排污權和用能權市場化交易立法。

（九）立足試點探索生態產品價值實現特色模式

結合近些年我國生態產品價值實現試點及實踐探索，有必要因地制宜、聚焦重點、探索差異化的生態產品價值實現特色模式。著力提升不同地區生態產品供給能力，加強生態修復、系統治理和綜合開發，恢復自然生態系統功能的本真性和完整性。在此基礎上，對于私人屬性較強的生態產品，通過發展生態農業、生態養殖業、生態精深加工業、生態文旅產業以及促進一二三產業融合發展等，探索特色生態產品經營銷售以及生態產業化模式。對于生態純公共品，由中央以及地方政府主導，探索縱向轉移支付、跨區域跨流域生態補償、政府購買服務等生態保護補償模式。難度最大的依然是生態權益確權及市場交易制度的完善，可總結吸收自然資源部典型案例經驗，借鑒地方集體林權改革與交易、生態銀行、森林覆蓋率指標交易、排污權交易、地票交易、土地承包經營權改革與農地流轉交易等生態權益交易成功模式，積極推進生態權益交易平臺建設，提升生態權益交易效能。除自然資源領域外，碳排放權、用能權及綠電交易應成為未來生態權益交易的工作重點。