國有資本劃轉社保基金的政策調適及經驗啟示

李培 丁少群

摘? ?要：厘清國有資本劃轉社?；鸬臍v史演變邏輯，有助于強化劃轉后的治理能力建設。西方主要發達國家多是用股權（股份）變現后的資金或股權（股份）收益補充社?；?，而經濟轉型國家則是將私有化的股權直接轉給社?；鸪钟谢蚩刂?。我國經歷了中央層面國有股減持、轉持以及地方層面劃轉國有股權等探索后，由中央和地方承接主體持有國有股權成為基本統一的模式，其顯著特征和內在意涵是深化國企改革和長期分享國資發展成果，實現共享發展。未來要加強劃轉運行的治理，強化國有資本的保值增值能力，并制定科學的收益分紅方案，有效防范運行風險，實現國有資本和社保基金的可持續運行和高質量發展。

關鍵詞：國有資本劃轉社?；?國有資本;社?；?/p>

中圖分類號：F123.7? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2022）05-0052-12

新中國成立后，國有企業成為集中力量發展經濟和適應重工業發展戰略所誘致出的一種內生的制度安排[1]14，當時國有資本的主要功能是支撐工業體系，即體現經濟屬性、發揮經濟保障的作用。在此背景下，國家、國有企業和國有企業職工之間形成了“工資低、就業高、福利多”的就業格局[1]23，國企承擔了本應由社會主體或公共服務機構提供的社會服務，“企業單位養老”成為主流。誠然，這種社會關系的形成使得國有企業老一代職工未繳納社會保障費但應享有的社會保障權利被隱形化和內卷化了[2]，實際上延伸形成了國家對國有企業老職工社會養老保障的隱性負債，而這種負債日漸形成了今天的歷史欠賬。隨著時間的推移，國有企業老職工的養老問題日漸暴露，養老保障社會化過程中視同繳費年限政策形成的養老保險基金缺口日益凸顯，養老保險的隱性債務開始顯性化，養老保障壓力越來越大。20世紀90年代，就有學者曾提出利用國有資產來彌補國有企業老職工的養老歷史欠債，使國有資產回歸到全民所有、全民共享的本性[3]。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立更加公平可持續的社會保障制度”，“劃轉部分國有資本充實社?；稹?，以此充分發揮國有資本的社會保障功能，促進社會保障制度可持續發展。目前，我國國資國企改革已取得重要進展，在老齡化社會快速到來和基金缺口快速擴大的雙重壓力下，國有資本理應成為社保基金的重要補充和支付“穩定器”，為退休人員和在崗職工提供當前與未來基本的待遇保障和穩定的預期。為進一步推動國有企業深化改革，使全體人民共享國有企業發展成果，增強基本養老制度的可持續性，2017年11月，國務院印發《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮罚瑢澽D部分國有資本充實社?；鹩枰悦鞔_規定;2019年7月10日，國務院常務會議決定“全面推開將中央和地方國有及國有控股大中型企業和金融機構的10%國有股權，劃轉至社保基金會和地方相關承接主體”。

劃轉部分國有資本充實社保基金政策是國有企業和國有資本在其經濟屬性和功能之外發揮社會屬性和社會功能的具體體現，也是國有資本支撐和助推社會建設和發展[4]以及讓國有資產“取之于民、用之于民”的題中應有之義。國有資本劃轉社?；鹨堰M入全面實施階段，從其發展歷程來看，國外利用國有資本充實社保基金實踐較早，且在運行過程中積累了一定的經驗，我國的劃轉政策也經歷了不斷的調適完善，并進行了不同層面和方式的實踐探索。系統總結國內外實踐并獲得適應我國實際的經驗啟示，有助于全面推開劃轉工作，并為進一步制定較為系統完整、長期可行的運行治理機制和體系奠定基礎。

一、國外國有資本劃轉社?；鸬恼呒皩嵺`

19世紀末以前，西方主要資本主義國家僅在供水、公共交通等生產生活性的基礎設施領域布局了國有企業，到20世紀初這一現象有所改變，西方主要資本主義國家紛紛采取國有化措施，將國有化的范圍由最初的基礎設施領域延伸至基礎工業領域，擴大了國有化的規模，各國的國有企業得到了迅速發展[5]42。“二戰”后，西方各國為了恢復經濟，大量投資新興工業，私營企業開始國有化[5]105。但隨著國有經濟的深入發展，政資不分、人浮于事、效率低下等弊端日漸顯現，二十世紀七八十年代西方各國國有經濟改革形成高潮，其中，國有經濟私有化成為國有經濟改革的最突出內容[5]138。私有化的過程主要是出售財產或股份，更多的是經營權的轉移，但國家還在一定程度上牢牢掌握著企業的所有權，根據經濟社會發展需要隨時進行宏觀調控和干預。正是這種不斷的“國有—私營—國有—私有”的經營形式和企業性質的轉變，滿足和適應了經濟社會的發展需求，也為日后的高福利制度形成奠定了一定的經濟基礎。由此，西方部分國家以高福利的養老保險制度而揚名，并被世界其他國家所效仿。

隨著西方國家石油危機誘發的經濟危機以及“二戰”后“嬰兒潮”退去導致的生育率降低和人口老齡化端倪驟顯等因素影響[6]，這些國家面臨著嚴峻的經濟、政治和社會壓力[7]。在此背景下，高福利的養老保險制度開始被許多國家視為政府財政的包袱和經濟社會發展的阻礙，它在建立后的30年間被看作社會文明進步的標志和社會經濟發展的巨大推動力量，而后來又被認為給政府造成了巨大的財政壓力并對社會經濟發展產生了某些嚴重的負面影響[8]。西方國家紛紛開始調整、優化、改革具有較大代際間收入再分配功能的現收現付制養老保險制度。提高繳費水平、延遲退休年齡、降低養老待遇幾乎成為西方國家應對經濟、人口、養老危機的共識。當然，開拓籌資渠道也成為選擇之一。于是，各國紛紛將注意力集中到國有經濟（國有資本、國有資產）領域，利用國有經濟拓展養老基金來源、化解養老危機一時成為西方大部分國家的選擇和偏好。在國有經濟私有化過程中，不同的國家根據經濟社會發展、社會保障水平以及養老金支付壓力等綜合因素將國有資產或股權劃轉給社會保障相關機構，用于彌補社會保障基金支付缺口、緩解養老壓力。

西方主要國家劃轉國有資本充實社?；鸬膶嵺`較早，總體上分為兩大類（見表1，下頁）。一是西方發達國家劃轉國資收益的實踐。美國、英國、波蘭、挪威等西方主要發達國家國有經濟私有化的主要特點是將國有資產收益或股份收入劃轉給社會保障相關機構，如美國將國有股份和收益的8%劃轉給社會保障基金，波蘭將國有企業私有化收入的60%劃給人口儲備基金，英國和挪威也將國有收入劃給養老基金。英國曾于1979年對公有企業進行了私有化改革，并實施國有股減持，首先是在保持國有股股權不變的情況下將企業的經營權交給對外聘請的職業經理人;其次是將經營狀況較好的國有企業入市（股票市場）進行國有股的減持，但政府在減持國有股后的企業中保留了“黃金股份（權）”，主要目的在于避免企業在作重大決策時損害國家利益[9]。二是西方經濟轉型國家劃轉股權的實踐。一些正處于經濟轉型中的國家在國有經濟私有化過程中將國有資產或股權劃轉給社會保障基金，如匈牙利將國有股權劃給工會管理的養老基金，拉脫維亞、馬其頓、克羅地亞分別將國有企業私有化股權的5%、10%和33%劃轉給相應的養老基金，而愛爾蘭將電信私有化收入的70%劃給國家養老儲備基金。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307

二、我國國有資本劃轉社?；鸬恼哐葑兣c調適

我國國有資本劃轉社保基金的政策和實踐大致可以分為國有股減持（變現）、國有股轉持和國有資本劃轉三個階段（見表2，下頁），并在不斷探索中調適、完善和優化，逐步形成操作性較強的實施方案。

（一）國有股減持階段：利用上市國有股權變現充實社保基金

1997年，我國建立起了“統賬結合”的基本養老保險制度體系，并以政策形式進行了明確。傳統計劃經濟的長期深刻影響，以及國企改革發展過程中形成的諸多歷史遺留問題，使部分國有企業不能完全適應市場經濟發展的要求，同時傳統的單位養老帶來的隱性債務等社會負擔加重，導致企業經營缺乏活力，產生了經營困難、經濟效率下降、債務增加等一系列問題。

為解決國企改革發展所需的資金問題，推進社會保障機制完善，并改變國企經營效率不高的現狀，1999年9月黨的十五屆四中全會指出要在不影響國家控股的前提下，選擇一些國有控股上市公司適當減持部分國有股，所得資金用于國有企業的改革和發展。會議指出，加快社會保障體系建設是推進國有企業改革的重要條件，要采取包括變現部分國有資產、合理調整財政支出結構等多種措施充實社會保障基金。自此，國家開始進行國有股減持的探索性嘗試[10]，這是“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”政策的雛形。1999 年底我國開始實施國有股配售，中國嘉陵和黔輪胎成為實施對象，但由于市場對其配售反應過度，高估了其配售權價值，且各類投資者認為國有股上市流通是降低股票價格的系統風險[11]，因而紛紛用腳投票，國有股減持探索性的試點很快被暫停。

2000年8月，為應對人口老齡化高峰時期的社會保障支出，國家設立全國社會保障基金作為國家社會保障儲備基金專門用于養老保險等支出的補充和調劑，資金來源于中央財政的預算撥款、劃轉的國有資本、基金投資收益及國務院允許的其他途徑，運營主體為全國社會保障基金理事會。全國社會保障基金理事會具有對擁有資本的投資運作權。為緩解當時國企職工下崗分流的壓力以及解決社會養老保險個人賬戶空賬、隱性債務等問題，并進一步開拓新的社保資金籌集渠道，推動社保體制完善和深化國企改革，2001年6月國務院出臺《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，要求上市公司采取市場定價方式出售首次發行和增發股票融資額10%的國有股，以劃撥方式轉給全國社會保障基金理事會。但由于當時股權分置改革正在進行，劃撥變現對股票市場穩定造成了一定沖擊，該辦法核心內容的第五條僅執行四個月即被暫停[12]，但在境外上市企業的國有股依然要執行政策規定①。其主要原因是廣大投資者不認可將首次發行和增發股票與國有股存量發行捆綁定價，大多數投資者認為按市價減持國有股的方式并不合理，在投資者可采取行動的范圍內他們只能“用腳投票”表達反對意見，于是“用腳投票”就成了助推股市持續下跌的主要力量，但更深層次的原因則是市場仲裁者非獨立性的判斷和缺乏決策應有的權力，這也是市場長期可持續發展的主要障礙之一[13]。

從中央相關政策來看，這一階段主要是以變現國有資產的方式補充社保基金，即利用國有資本（資產、股權）存量變現收入彌補社會保障的歷史隱性債務。

（二）國有股轉持階段：利用上市國有股權收益充實社保基金

2003年10月，黨的十六屆三中全會提出“加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系，采取多種方式包括依法劃轉部分國有資產充實社會保障基金”。此次全會提出的依然是劃轉部分國有資產充實社?；?，但2009年6月在我國股權分置改革任務基本完成的前提下，財政部等四部門出臺的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》規定：“在境內證券市場首次公開發行股票并上市的股份有限公司（含國有股），均須將10%的實際發行股份數量轉由社保基金會持有。”與國發〔2001〕22號文關于減持變現的相關規定不同的是，財企〔2009〕94號文規定全國社會保障基金理事會直接持有國有股的股權，而且將劃轉范圍直接規定為境內上市的公司。全國社會保障基金理事會享有股權長期的收益，并擁有處置權利，但不干預上市公司的日常經營管理。

這一階段政策層面發生了新的變化，對劃轉方式作出了新的規定，即從劃轉變現的國有資產轉向直接持有國有股權，享有一定且有限的股東權利，但不實質參與上市公司經營管理。

（三）國有資本劃轉階段：利用非上市國有資本分紅充實社?；?/p>

自2009年6月執行財企〔2009〕94號文以來，全國社會保障基金理事會轉持中央層面上市公司國有股權取得了一定效果。為了更好地籌集社會保障基金，2013年11月黨的十八屆三中全會明確提出要劃轉部分國有資本充實社會保障基金，同時完善國有資本經營預算制度，2020年提高國有資本收益上繳公共財政比例至30%，更多用于保障和改善民生。

2015年8月，中共中央、國務院下發《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號），強調建立的國有資本經營預算管理制度要覆蓋全部國有企業，實施分級管理，并再次提到2020年國有資本收益的30%要上繳公共財政用于保障和改善民生，同時劃轉部分國有資本充實社會保障基金。2015年11月發布的國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發〔2015〕63號）提出“在改組組建國有資本投資、運營公司以及實施國有企業重組過程中，國家根據需要將部分國有股權劃轉社會保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會保障資金缺口”。

為了切實落實中央決策部署，更好地發揮國有資本的社會保障功能和實現共享發展，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，經過幾年的醞釀，2017年11月9日，國務院出臺了《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮?，在四大“基本原則”框架下，從劃轉范圍、對象、比例、承接主體、劃轉程序、承接主體對國有資本的管理、劃轉步驟、配套措施和組織實施等方面對劃轉部分國有資本充實社保基金予以明確規定。此次政策的突出特點是分為中央和地方兩個層面，劃轉范圍是已完成公司制改革的國有及國有控股大中型企業和金融機構，劃轉比例為國有股權的10%，且首次提出了承接主體的概念。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307

為進一步夯實社會保障制度基礎，2019年7月10日召開的國務院常務會議決定中央和地方全面推開劃轉部分國有股權充實社保基金，承接主體為全國社會保障基金理事會和地方國有獨資公司。2019年9月，財政部、人力資源和社會保障部、國資委、國家稅務總局、證監會五部門聯合下發《關于全面推開劃轉部分國有資本充實社保基金工作的通知》（財資〔2019〕49號），明確了具體劃轉的操作辦法，為全面推開國資劃轉提供了操作指南和規范。

這一階段，中央政策進一步完善，經歷了減持、轉持后轉為劃轉國有資本，即由承接主體持股，參與紅利分配，在經過批準的情況下可以投資運作獲取收益。

三、我國國有資本劃轉社保基金的探索與實踐

（一）中央層面國有資本劃轉實踐

自2001年國有股減持政策實施以來，我國國有資本劃轉社?；鸱绞讲粩嗾{整、規模不斷擴大（見表3，下頁）。

1.劃轉方式不斷調整

劃轉方式主要由減持上市公司國有股權向轉持上市公司國有股權和劃轉非上市中央企業國有資本轉變。2013年末累計減持國有股權815.39億元，轉持國有股權1 485.89億元，轉持國有股權是減持國有股權的1.82倍;到2020年末，轉持上市國有股權總額是減持國有股權總額的1.93倍，轉持上市國有股權和劃轉非上市國有資本總額是減持國有股權總額的19.22倍。

2.劃轉規模不斷擴大

到2020年末，我國累計減持上市中央企業國有股權總額達971.59億元，全國社會保障基金理事會轉持國有股權總額為1 872.12億元。截至2020年末，符合條件的中央企業和中央金融機構劃轉部分國有資本充實社?；鸸ぷ魅嫱瓿桑矂澽D93家中央企業和中央金融機構國有資本總額1.68萬億元[14]，減持、轉持和劃轉總額達19 643.69億元。

（二）地方層面國有資本劃轉實踐

1.國有資本劃轉社?；饘嵤┓桨傅恼w比較分析

在國發〔2017〕49號文發布前，已有部分省市通過國有資本收益充實社保基金。如上海市公布的《關于上海市2015年預算執行情況和2016年預算草案的報告》，要求進一步擴大國有資本經營預算收益收繳范圍，將市本級國有資本經營預算的19%調入一般公共預算，用于充實社會保險基金。2017—2019年分別進一步將市本級國有資本經營預算調入一般公共預算比例增加至22%、25%和28%，統籌用于擴大社會保險基金規模，提高社會保險基金支付能力。廣州市2016年公布的國有資本經營預算充實社會保險基金的比例為20%，2017—2019年分別增加至22%、27.8%和32.5%。

隨著人口老齡化程度的逐步加深和社保基金缺口日益凸顯，國有資本劃轉社保基金再次提上地方政府的議程，山東省和遼寧省率先啟動了國有資本劃轉社?；鸬膶嵺`。國發〔2017〕49號文發布后，浙江省、云南省作為國家試點省份開展了國有股權劃轉的實踐，隨后安徽省、重慶市等10余個省份陸續出臺了劃轉實施方案。這里梳理了國發〔2017〕49號文出臺前后15個省份的劃轉實施方案（見表4），并進行分析，發現其具有以下特點：

一是承接主體多為已有的具有資本運營功能的平臺，且多由省級財政部門進行監管。在15個省份中，有超過一半的省份將已有的國資平臺作為承接主體，對劃轉的國資進行專戶管理;還有的省份新設立國資運營平臺作為承接主體。特別值得關注的是，山西省財政廳組建養老金管理公司作為承接主體，直接明確了劃轉國資的屬性和用途。

二是承接主體的監管機構多為省級財政部門。在國發〔2017〕49號文發布后，15個省份中有10個的承接主體由財政部門監管，這與實施方案中規定的財政部門行使收益收繳的職能有關。

三是部分省份明確探索運作管理和長效機制。個別省份在制定劃轉方案時，根據地方實際完善了相關規定，如較早開始實踐的山東省提出“探索建立劃轉國有股權統籌運作長效機制”;國有企業比重較大、人口老齡化程度較深、養老保險基金缺口風險較大的重慶市規定：重慶發展投資有限公司與企業原有股東可通過協議等方式進一步明確股東權利的行使方式，除國家規定須保持國有特殊持股比例或要求的企業外，重慶發展投資有限公司經批準可通過國有資本運作獲取收益。在國家劃轉國有資本運作管理辦法出臺前，承接單位可對劃轉國有資本產生的現金收益進行投資，投資范圍限定為銀行存款、一級市場購買國債和對劃轉企業的增資;福建省則提出“探索建立對劃轉國有股權的合理分紅機制”。

2.代表性省份國有資本劃轉社保基金實施方案的比較分析

山東省是較早探索劃轉部分國有資本充實社?；鸬氖》?，且以劃轉范圍大、劃轉比例高等引起了廣泛報道和關注，而云南省作為西部省份在國務院印發《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮泛蟊贿x為試點省份。這里選取山東省、云南省進行深入比較分析。

2015年3月，山東省人民政府出臺了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案》（以下簡稱《山東方案》），將471戶省屬國有企業（含國有控股參股企業）30%的國有資本劃轉充實山東省社會保障基金;截至2020年底，納入劃轉范圍的省市縣國有企業有144戶，劃轉國有資本358.31億元，社?；饳嘁? 132.18億元[15]。2018年10月，云南省人民政府印發了《云南省劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮罚ㄒ韵潞喎Q《云南方案》），將全省國有及國有控股大中型企業（一級企業）和金融機構10%的國有股權劃轉至承接主體持有。截至2020年底，云南省已基本完成劃轉工作，累計劃轉省屬和州（市）國有企業44戶，共劃轉國有資本162億元，對應國有權益616億元[16]。具體而言，《山東方案》和《云南方案》探索具有以下特點：

第一，兩者均成立了專門的機構。山東省新成立了社會保障基金理事會、山東省財欣資產運營有限公司負責承接劃轉的國有資本，而云南省則由新組建的云南省國有股權運營管理有限責任公司作為承接主體，對劃轉的國有股權進行專戶管理。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307

第二，兩者承接主體職責不同。山東省社會保障基金理事會除了持有國有資本股權外，還履行劃轉的國有股權出資人和投資者職能，可進行直接股權投資和資產股權委托運作，并對其進行監管。而《云南方案》規定承接主體作為財務投資者，享有所劃入國有股權的收益權和處置權，不干預企業日常生產經營管理。

第三，兩者國有股權劃轉范圍不同?！渡綎|方案》中劃轉國有企業范圍較大，山東省屬以及部門管理的國企471戶均在劃轉范圍內，包括28戶文化類國企;而《云南方案》僅劃轉全省國有及國有控股大中型企業（一級企業）和金融機構的股權。

第四，《山東方案》劃轉的國有資本界定清晰。山東省社會保障基金理事會作為承接主體持有的是國有企業的實收資本（股本），不包括資本公積、盈余公積、未分配利潤等，而企業利潤則按照出資額進行分配。

第五，《山東方案》劃轉的企業需為公司制。山東省要求劃轉方案發布實施時尚未完成公司制改造的全民所有制企業要在2016年底前完成公司制改造，變為公司制企業后及時進行國有資本劃轉。

第六，《山東方案》劃轉后實施實質監管。山東省國資委和山東省社會保障基金理事會分別按持有的產權情況行使股東職權、履行相應的股東義務，可以提名、選舉董事和監事，派出股權董事和參與持股企業重大決策，這比《云南方案》規定承接主體僅為財務投資者前進了一步，更能實質行使股東的權利。目前，山東省已實現社會保障基金理事會向持股企業派出股權董事的全覆蓋。

第七，《山東方案》采取循序漸進的方法。劃轉方案要求兼顧企業改制、國有資產監管工作進展情況，依照“一次劃轉、分步到位、逐戶完善”的步驟操作實施。

第八，山東省探索構建長效機制。山東省提出要探索建立劃轉國有股權統籌運作長效機制，充分發揮社會保障戰略儲備基金作用[17]。

第九，山東省承接主體持有股權有所調整。國發〔2017〕49號文規定地方政府可成立國有獨資公司或依托現有的國有資本投資運營公司的專戶承接、運營、管理劃轉的國有資本。山東省人民政府決定將山東省社會保障基金理事會持有的20%國有資本及享有權益，一次性調整至具有國有資本戰略運營策劃、資本流轉、投融資、基金管理和創新發展功能平臺的山東國惠投資有限公司持有[18]。至此，山東省形成了社會保障基金理事會（持股10%）和國有資本投資運營公司（持股20%）“雙平臺”持股模式。隨著實踐探索的完善，2020年山東省財政廳新組建了山東省財欣資產運營有限公司，作為全省劃轉企業國有股權充實社?；鸸ぷ鞯某薪又黧w。

總體來看，《山東方案》在承接主體職責、劃轉范圍及劃轉后的監管等方面均突破了國發〔2017〕49號文的相關規定，特別是提出探索建立劃轉國有股權統籌運作長效機制，也為全國的探索提供了實踐經驗，而《云南方案》基本與《全國方案》一致。

通過梳理國有資本充實社?；鸬膶嵺`可知，國有資本發揮社會保障功能可以通過一次性的收益劃轉和具有可持續特征的持有股權來實現。國資收益劃轉與國有股權劃轉存在兩點不同：一是兩者充實社?；鸬姆绞讲煌?。國資收益劃轉是將國有資本經營預算收入先行調入一般公共預算賬戶，再補充社會保險基金，其直接用收益充實社會保險基金，而國有股權劃轉則是新設立單獨的社會保障基金會或國有獨資公司作為承接主體對收益進行分紅和管理，由財政適時收繳進行補充。二是兩者作為國有資本收益的屬性不同。直接補貼社會保障基金的國資收益屬性為一般公共預算收入，由國有資本經營預算收入轉化而來，而社保基金（承接主體）持有國有股權，享受的是國有資本收益分紅，不納入國有資本經營預算范圍，也即不納入一般公共預算收入，是社?；鹨环N新的資金來源渠道。

當前，我國絕大多數省份社保基金累計結余為正，劃轉國有資本充實社保基金是一種戰略性、儲備性、預防性的政策安排。中央和地方承接主體持有10%國有股權獲取國資分紅收益，彌補企業職工基本養老保險制度轉型時期因企業職工享受視同繳費年限政策形成的企業職工基本養老保險基金缺口是劃轉部分國有資本充實社保基金政策設計的初衷，同時為建立國有資本劃轉和企業職工基本養老保險基金缺口逐步彌補相結合的運行機制奠定基礎和探索經驗，其劃轉比例和劃轉范圍將結合基本養老保險制度改革及可持續發展要求進行動態調整，最終目的是為日益加深的人口老齡化所導致的社保基金缺口提供穩定的資金來源和戰略保障。

四、國有資本劃轉社?；鸬慕涷炁c啟示

通過梳理總結國外國有資本劃轉實踐、我國劃轉政策演變與調適以及中央和地方層面劃轉實踐等發現，西方各國根據其實際選擇合適的劃轉方式，我國也根據經濟社會、資本市場等宏觀形勢的發展不斷調整政策，中央層面的國有資本劃轉取得了良好成效，部分地方試點也積累了實踐經驗，為全面推開中央和地方國有資本劃轉社保基金奠定了基礎。

（一）國內外國有資本劃轉社保基金實踐的經驗

從國外實踐可以看出，西方主要發達國家多是劃轉國有收入，即用股權（股份）變現后的資金或股權（股份）收益充實社保基金，這種方式是一次性的收益性補充，無法分享企業后續發展的成果。而經濟轉型國家則是將私有化的股權直接轉給社?；鸪钟谢蚩刂疲@種方式可以從持有股權收益分紅中獲得資金來源，對于社?；鸹I資的長期性而言具有可持續性，但也面臨著企業經營不善導致股權價值下降、收益減少或企業發生重大經營事故無法取得收益分紅等風險，給社?；鸬目沙掷m發展帶來了挑戰。此外，英國減持國有股后仍保留“黃金股份（權）”的做法啟示我們要統籌考慮劃轉涉及的多元主體利益，避免劃轉前國有股權的“稀釋”，實現“應劃盡劃”，并加強劃轉后國有企業的監督管理，使社?；鸪止膳c國有企業其他股東形成利益行動“一致人”，共同促進國有企業的科學決策和可持續發展。

我國劃轉政策和實踐是在不斷適應我國經濟社會發展實際而進行調適和完善的，實現了由近（期）及遠（期）、由短（期）到長（期）的深刻變革。為減輕股市動蕩和實施股權分置改革，我國實現了劃轉方式的變革，由國有股減持向國有股轉持轉變，增強了國企和資本市場未來發展的信心。為了強化國有企業現代化治理體系建設（股權多元化、治理現代化）和踐行共享發展理念，我國實現了劃轉理念的變革，由國有股轉持向國有資本劃轉轉變，增加了社?；痖L期分享國資國企改革發展成果的新途徑。隨著國資國企和社會保障制度改革的深化，我國國有資本劃轉社?；鹬鸩阶呦虺墒旌徒y一，由中央層面的減轉持向中央和地方全面劃轉國有股權轉變，承接主體持有國有股權并獲得收益分紅成為統一的劃轉方式。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307

（二）國內外國有資本劃轉社?；饘嵺`的啟示

全面推開中央和地方國有資本劃轉社?；鹨殉蔀楣沧R，且在中央和地方層面已開始實施。為了使國有資本劃轉后國有企業更健康、更持續地運行，具有國資屬性的社?；鸶行?、更科學地保值增值，在實踐中需要進一步處理好三個方面的關系：

一是中央和地方責任劃分的關系。社?；鹑笨诩扔畜w制轉型等歷史成因，也有人口老齡化等人口結構變化的現實影響，且社會保障是中央和地方共同的事權，彌補社?；鹑笨谛枰醒牒偷胤焦餐謸熑巍Ｒ虼?，劃轉部分國有資本充實社?；鹁托枰逦缍ā⒑侠韯澐种醒牒偷胤降呢熑?，根據各地實際情況進一步強化責任分擔，促進中央企業和地方國有企業共同發展。

二是劃轉國有資本收益分紅與國有資本利潤上繳的關系。當前劃轉國有資本的收益分紅并不納入國有資本經營預算，換言之，國有企業承擔著“雙重分紅”，造成了國有企業劃轉股權的障礙和阻力。如何更加兼顧和平衡國有企業股東（職工）利潤分配、劃轉國資收益分紅和國資利潤上繳（經營預算）之間的關系是減輕國有企業經營壓力、提升國有資本劃轉動力和維系國有企業可持續發展的關鍵，需要探索制定科學合理的收益分紅方案，構建多維的利益協調機制[19]。

三是承接主體持股與劃轉國有企業的關系。當前，多數地方均強調承接主體僅作為財務投資者，不參與國有企業日常經營管理，但監督國有企業管理者的決策以及確保承接主體持股利益的實現直接決定了彌補社保基金缺口的效果。因此，從承接主體逐步專業化的角度來看，“喚醒”承接主體作為股東的有效表決和適當監管職能，尋求承接主體與劃轉國有企業的適度“融合”，形成“利益一致人”，是實現國有股權多元化、承接主體持股長期化、國有企業發展持續化的重要舉措，需要進一步探索承接主體行使股東權利的方式，建構長效的監督治理機制[20]，以有效防范和化解運行過程中的風險。

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Policy Adjustment and Experience Enlightenment of State-owned Capital Transferred to Social Security Fund

LI Pei? DING Shao-qun

Abstract： Clarify logic of the historical evolution of State-owned Capital Transferred to Social Security Fund is helpful to strengthen the construction of governance capacity after transferring. Most of the major western developed countries supplemented the social security fund with funds or equity（shares） after the realization of equity（shares）， while the countries in transition directly transferred the privatized equity to the social security fund to hold or control. After experiencing the reduction of state-owned shares and transfer to state-owned shares at the central level， China's holding of state-owned equity has become a basic unified model， which is the distinctive features and internal meaning of deepening the reform of state-owned enterprises and long-term sharing of state-owned assets， and achieving shared development. In the future， we should strengthen the management of transfer operation， strengthen the ability of maintaining and increasing value of state-owned capital， and formulate scientific income sharing scheme， effectively prevent operation risks， and realize the sustainable operation and high-quality development of state-owned capital and social security fund.

Key words： State-owned Capital Transferred to Social Security Fund; state-owned capital; social security fund

基金項目：重慶市社會科學規劃項目“地方國有資本劃轉社保基金后的運行與治理研究”（2021NDYB057）。

作者簡介：李培，重慶國際投資咨詢集團智庫研究中心研究員;丁少群，西南財經大學公共管理學院教授、博士生導師。C8F02A6D-6A1F-4ED9-8A67-B69546848307