我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的演進(jìn)邏輯與改革取向

鄧朝春 辜秋琴

農(nóng)村土地具有政治、社保和經(jīng)濟(jì)三重功能屬性。與迅速、平穩(wěn)的城市土地制度改革進(jìn)程相異，農(nóng)村土地制度改革遲緩而謹(jǐn)慎，農(nóng)村土地要素市場化配置程度遠(yuǎn)滯后于城市土地。農(nóng)村土地制度改革潛力巨大，據(jù)估計(jì)，2020—2035 年農(nóng)村土地制度改革可獲得總經(jīng)濟(jì)潛能的61.3%~68.2%，是未來中國經(jīng)濟(jì)中高速增長最重要的推動力。2014 年中央“一號文件”正式部署農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革；2016 年中央提出完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法，深化農(nóng)村家庭承包責(zé)任制改革，探索創(chuàng)新承包地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式。當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)存在功能超載和效率缺乏等問題，亟須通過改革來松綁減負(fù)，將土地承包經(jīng)營權(quán)打造成具有確定法律內(nèi)容和健全權(quán)能體系的民事法律權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革不僅能提高農(nóng)村土地利用效率和農(nóng)民收益，而且有利于解決“細(xì)碎化”土地經(jīng)營缺陷，助推傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式向“適度規(guī)模經(jīng)營”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的演進(jìn)歷程與邏輯

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度經(jīng)歷了從重視土地分配公平到注重土地利用效率的漸進(jìn)演變，是土地政治、社保和經(jīng)濟(jì)功能互動調(diào)試的制度表達(dá)。家庭承包責(zé)任制的確立實(shí)現(xiàn)了承包地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，并持續(xù)進(jìn)行邊際調(diào)整，不斷朝向土地資源配置市場化和農(nóng)民重建土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的方向演進(jìn)，最終催生了“三權(quán)分置”的制度框架。

（一）農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的確立

改革開放前我國的農(nóng)村土地制度是農(nóng)村集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的人民公社體制，它造成了勞動效率的低下。發(fā)端于安徽鳳陽地區(qū)的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了糧食產(chǎn)量的快速增長，基本解決了農(nóng)民溫飽問題。這種生產(chǎn)經(jīng)營制度很快在全國農(nóng)村地區(qū)推廣并被中央所確認(rèn)、鼓勵和穩(wěn)定，后來中央提出第一輪承包期結(jié)束后再延長30 年，而2003 年實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限為30—70 年。

1.“大穩(wěn)定小調(diào)整”與公平取向

農(nóng)村土地制度改革初期，土地是廣大農(nóng)民的生存之本，農(nóng)民與土地的粘連度極高，人多地少的國情和社會主義制度使得“按農(nóng)村人口均分土地”的承包原則成為必然選擇，也就是說農(nóng)村戶口人數(shù)與承包地?cái)?shù)量是嚴(yán)格對應(yīng)的，這是建立在公平基礎(chǔ)上的承包原則。然而，在承包期內(nèi)農(nóng)戶家庭的嬰兒出生、婚喪嫁娶、家庭成員升學(xué)等因素會引起農(nóng)村戶口人數(shù)的變動和對應(yīng)關(guān)系的變化，在人地關(guān)系緊張的情勢下這些變化積累到一定程度會轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體和家庭的壓力，迫使其調(diào)整承包地以保持公平性原則。但是，這種調(diào)整不會涉及土地集體所有權(quán)的變更，因?yàn)檗r(nóng)村家庭只是要求農(nóng)村人口與承包地的公平對應(yīng)，而且大規(guī)模調(diào)整意味著巨大的調(diào)整成本和效率損失，并不能增進(jìn)多少公平程度；而隨著時間的推移，農(nóng)村家庭人口動態(tài)與農(nóng)村土地總量不變的靜態(tài)始終存在矛盾，從理論上說，一次性調(diào)整根本不能解決問題，因而家庭承包地的調(diào)整原則是，在村集體內(nèi)部實(shí)行“大穩(wěn)定小調(diào)整”政策，這是兼顧效率與公平的折中做法。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，不同地區(qū)土地承包期不一，通常只有1—3 年，所以小調(diào)整不斷，各地承包地調(diào)整政策開始分化。

2.公平原則受到侵蝕

“大穩(wěn)定小調(diào)整”政策在承包期上開始分化，且在操作效果上無法實(shí)現(xiàn)“按農(nóng)村人口均分土地”的承包原則。大多數(shù)地區(qū)調(diào)整方式是“增人即增地，減人即減地”，也就是說：人口減少的家庭將按照減少的人口數(shù)量劃出土地；人口增加的家庭將按照增加的人口數(shù)量劃入土地；劃入土地的總量必定也只能以劃出土地的總量為限；人口數(shù)量不變的家庭，承包地不變；村集體作為中間方接收土地和分配土地。以上調(diào)整方式對公平原則是一種侵蝕，原因如下：

第一，由于既有承包地是以家庭為單位進(jìn)行承包得來的，并沒有將每塊地的權(quán)屬明確歸屬到每個家庭成員，因而對于需要劃出土地的家庭而言，減少一人劃出一份土地?cái)?shù)量是確定的，但劃出哪些承包地是可以選擇的。土地肥瘦不均，位置遠(yuǎn)近不同，經(jīng)濟(jì)價值不同，理性家庭將劃出劣等土地或“邊邊角角”土地湊足數(shù)量交給村集體，村集體在確認(rèn)具體的土地權(quán)屬方面無能為力，調(diào)整方式內(nèi)含著原先的公平原則無法真正實(shí)現(xiàn)。

第二，劃入土地的家庭面臨尷尬的處境。接受價值降級的邊際土地意味著接受不公平；不接受則只能向村集體申訴，很難改變被動局面；如果劃出土地的總量不夠分配時，劃入土地的家庭最終不得不在質(zhì)量和人均土地占有量上遭受雙重侵蝕。同樣地，對于劃入土地的家庭，當(dāng)在下一次土地調(diào)整時角色轉(zhuǎn)換成劃出土地的家庭時，他回報(bào)別人的選擇將是可以預(yù)期的，公平性在不斷的調(diào)整中被改變了原來的含義。

第三，除了劃出與劃入家庭之間的不公平外，不必調(diào)整的家庭也會有不公平感。不必調(diào)整的家庭有兩種情況：一種是家庭人口本身沒有變化，另一種是家庭人口本身發(fā)生了變化但人口總數(shù)不變。對于這類家庭，村集體總?cè)丝诘脑黾記]有影響其土地占有量，而人口效應(yīng)完全作用于其他兩類家庭，顯然從“均分土地”原則來看，村集體人口總量增加意味著人均土地占有量應(yīng)該下降，因而“大穩(wěn)定小調(diào)整”政策的公平保障功能趨于弱化。

（二）家庭承包責(zé)任制朝著效率取向演進(jìn)

若家庭承包責(zé)任制在其他條件不變的情況下堅(jiān)持“大穩(wěn)定小調(diào)整”的原則而演變，在此過程中矛盾積累到一定程度后，會要求最終以大調(diào)整來解決。然而，隨著內(nèi)外部條件的變化，人地關(guān)系有所緩和，對基于公平取向的承包地分配方式的調(diào)整壓力有所減輕；同時，土地承包經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率考量日益凸顯，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革持續(xù)向效率方向演進(jìn)。

1.內(nèi)部條件的變化

“均分土地”原則內(nèi)含著人與地緊密結(jié)合和緊張關(guān)系。一旦人與地結(jié)合方式變得較為松散，緊張關(guān)系緩解，“均分土地”的訴求和壓力就會下降，再加上土地調(diào)整成本較高，尋求對既有承包地的有效利用和優(yōu)化要素投入組合將會成為家庭經(jīng)營戶的現(xiàn)實(shí)選擇。計(jì)劃生育政策的實(shí)施以及越來越嚴(yán)格的執(zhí)行，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村人口過快增長的局面。1984 年以后，隨著勞動效率的提升、技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)民溫飽問題的解決，人與地的緊張關(guān)系得到根本緩解，這些內(nèi)部條件大大減緩了人口對土地政策施加的調(diào)整壓力。 按理說，在技術(shù)進(jìn)步條件下土地單產(chǎn)的增加，將促使人口增長的家庭更加努力爭取劃入土地，但由于土地調(diào)整是一項(xiàng)集體行動，存在“集體行動困境”，因而這種爭取需付出很高的成本，且不一定會成功。對于人口增長的家庭而言，盡管額外劃入的土地會增加家庭作物產(chǎn)出量和經(jīng)濟(jì)價值，但是在人口增加的情況下，加強(qiáng)家庭內(nèi)的勞動分工和專業(yè)化能夠通過提高勞動生產(chǎn)效率而獲益，這在一定程度上替代了對土地增量和公平性的訴求。

2.外部條件的變化

內(nèi)部條件變遷對家庭承包責(zé)任制效率轉(zhuǎn)向的影響是比較緩慢的，外部環(huán)境的急劇變化則促使農(nóng)村家庭迅速作出反應(yīng)，改變了承包土地與家庭成員之間的要素投入組合方式，形成了更加多樣化的生產(chǎn)經(jīng)營形式，從此，“承包地如何分配”的問題完全讓位于“承包地如何經(jīng)營”的問題。20世紀(jì)80年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起、對外開放的加速和城市改革的全面深化等外部條件的變化，為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入農(nóng)村工業(yè)和流入城市就業(yè)創(chuàng)造了前所未有的機(jī)會，大量農(nóng)業(yè)富余人口轉(zhuǎn)入非農(nóng)就業(yè)，急劇地改變了農(nóng)民與土地的關(guān)系，人口壓力逆轉(zhuǎn)為“人口紅利”。一方面，部分承包地被國家征用或征收轉(zhuǎn)入非農(nóng)用途；另一方面，農(nóng)民家庭與土地的關(guān)系逐漸變得松散，承包地對農(nóng)民家庭的收入貢獻(xiàn)不斷下降，土地流轉(zhuǎn)不再受到過多限制，土地適度規(guī)模經(jīng)營開始出現(xiàn)。2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利”，國家開始立法保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；到2007 年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施以及2008年黨的十七屆三中全會召開后，各級政府開始鼓勵土地規(guī)模化集約化經(jīng)營，對合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)等進(jìn)行財(cái)政直補(bǔ)，促進(jìn)了大量的產(chǎn)權(quán)組織形式和經(jīng)營實(shí)體的產(chǎn)生。可以看出，從早期關(guān)注承包權(quán)，發(fā)展到關(guān)注經(jīng)營權(quán)，再到保護(hù)經(jīng)營權(quán)和鼓勵“適度規(guī)模經(jīng)營”，黨和政府在政策層面及時追蹤到家庭承包經(jīng)營制度的效率轉(zhuǎn)向，并加以確認(rèn)、引導(dǎo)和促進(jìn)，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度不斷更新和完善。

3.家庭土地承包權(quán)的穩(wěn)定

重視經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率必定回溯到對承包權(quán)進(jìn)行重新審視，因?yàn)榻?jīng)營權(quán)是從承包權(quán)中派生出來的。如果家庭擁有的承包地和承包權(quán)不穩(wěn)定，土地的經(jīng)營權(quán)如何會穩(wěn)定？大量學(xué)者的實(shí)證研究已經(jīng)證明，經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定對于土地的產(chǎn)出和投資會有明顯的促進(jìn)效應(yīng)，因而從經(jīng)濟(jì)效率來看，穩(wěn)定家庭土地承包權(quán)是必要的。但真正的問題是，如果獲得承包地的家庭由于某些原因，并不將自己不耕種的承包地流轉(zhuǎn)出去而是“拋荒”或低效率使用，這難道也符合效率原則？或者有的農(nóng)村家庭已經(jīng)離土離鄉(xiāng)落戶城市，難道也要保留其承包地而置農(nóng)村人口增多的家庭無法索取所需要的承包權(quán)而不顧？此時中央政策制定者權(quán)衡利弊之后，決定穩(wěn)定承包權(quán)，并通過土地流轉(zhuǎn)的方式來解決家庭對額外土地的需求。1993 年11月中央提出第一輪承包期到期后再延長30年；2002 年的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和2007 年的《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，第二輪承包到期后耕地的承包期再次延長30年；2008 年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，并對承包土地確權(quán)、登記、頒證，充分體現(xiàn)了承包權(quán)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。關(guān)于是否要穩(wěn)定承包權(quán)的問題，學(xué)術(shù)界爭議較大，農(nóng)民群體對此也意見不一。

（三）承包地“三權(quán)分置”的實(shí)施

土地作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)價值必須體現(xiàn)在土地經(jīng)營權(quán)上，中央政策的關(guān)注點(diǎn)從承包權(quán)轉(zhuǎn)向經(jīng)營權(quán)，最終促使2014 年《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》的出臺，中央將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，由此我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度進(jìn)入新的階段。2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》充分闡述了“三權(quán)”的權(quán)利邊界以及“三權(quán)”之間的相互關(guān)系，新增加了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)能內(nèi)容，豐富和完善了承包地的產(chǎn)權(quán)體系，加深了承包地市場化配置程度。2018 年新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革給予了法律保障。

1.“三權(quán)分置”中的新增權(quán)能

承包地經(jīng)濟(jì)價值的提升，不僅可從“三權(quán)”分設(shè)中實(shí)現(xiàn)，而且可通過在“三權(quán)”分設(shè)基礎(chǔ)上增設(shè)新權(quán)能實(shí)現(xiàn)。“三權(quán)分置”制度框架中新設(shè)了多項(xiàng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，具體表現(xiàn)在：第一，所有權(quán)中新增了“監(jiān)督權(quán)”，村集體有權(quán)對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。特別是在承包權(quán)人轉(zhuǎn)移進(jìn)城而流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的情況下，更要強(qiáng)化農(nóng)民集體對土地使用的監(jiān)督權(quán)，保護(hù)農(nóng)地資源用于農(nóng)業(yè)，維護(hù)集體土地權(quán)益。 第二，承包權(quán)中新增了“抵押權(quán)”“退出權(quán)”“退出補(bǔ)償權(quán)”“社會保障權(quán)”等，擁有承包權(quán)的農(nóng)戶可以就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押；可以自愿有償退出承包地；承包土地被征收的，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償，符合條件的有權(quán)獲得社會保障費(fèi)用等。第三，經(jīng)營權(quán)中新增了“改良土地權(quán)”“優(yōu)先權(quán)”“抵押權(quán)”等，經(jīng)營權(quán)人經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償；在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地；經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押等。可以看出，這些新增權(quán)能無不指向產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效能，為承包地產(chǎn)權(quán)的市場交易創(chuàng)造了前所未有的條件。

2.農(nóng)地市場化配置程度加深

二、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革面臨的約束

農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的焦點(diǎn)已從當(dāng)初的強(qiáng)調(diào)土地分配公平轉(zhuǎn)向關(guān)注土地利用效率，但由于被賦予政治和社會保障功能，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革要受制于前置性制度和配套性制度安排的約束；同時，擁有農(nóng)村承包地所有權(quán)的農(nóng)民集體也面臨著產(chǎn)權(quán)利用的交易成本高和土地流轉(zhuǎn)制度不健全等問題，這些因素都會對農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革構(gòu)成約束。

（一）農(nóng)村承包地制度改革的底線約束

《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出“守住政策底線”：堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。前文分析指出了國家強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包權(quán)的穩(wěn)定性所蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)效率追求，然而，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的穩(wěn)定性不僅具有經(jīng)濟(jì)意義，而且具有重要的政治意義。以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主和共同富裕的制度性保障，是防止工商資本下鄉(xiāng)后控制土地要素等其他生產(chǎn)要素的重要制度條件。

從理論上講，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)承載著國家公權(quán)屬性，而非純粹的民法私權(quán)。忽視土地的公權(quán)屬性，容易導(dǎo)致土地私有化的偏狹觀點(diǎn)和操作：認(rèn)為要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須借助歐美經(jīng)驗(yàn)，走土地私有化改革道路，通過明晰個人產(chǎn)權(quán)，實(shí)行一次徹底的大變革。這種觀點(diǎn)錯誤地把土地問題完全還原為經(jīng)濟(jì)問題，忽視了土地的政治功能和歷史觀意義，忽視了中國的國情。產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)內(nèi)含國家與農(nóng)民關(guān)系建構(gòu)的基本原則，單從私權(quán)角度來看，農(nóng)村土地走市場化道路無法保證集體所有制不被侵蝕或瓦解，國家意志不得不介入，對自物權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率和市場化的自由度規(guī)定一個限度，即農(nóng)村土地要素配置變化不得動搖土地集體所有制，這是不能動搖的底線約束。

（二）農(nóng)村社保制度發(fā)展滯后及對土地保障功能的依賴

農(nóng)村土地為農(nóng)民提供了基本社會保障和失業(yè)保險功能。土地對農(nóng)民具有重要的福利保障功能，是以往農(nóng)地制度安排的基調(diào)，也是國家對農(nóng)民群體缺失社會保險制度的一種應(yīng)對措施。社會保障功能旨在追求社會公平，要求土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行“集體經(jīng)濟(jì)組織成員人人有份、均等享有”和“限制性市場流轉(zhuǎn)”。這妨礙了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和“適度規(guī)模經(jīng)營”，導(dǎo)致了效率損失。土地承包經(jīng)營權(quán)所承載的社會保障功能與經(jīng)濟(jì)功能之間存在沖突，且難以兼容，制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的改革。

按照實(shí)物保障的基本含義，隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會和收入的增加，以及農(nóng)村社會保障制度的完善，農(nóng)民承包戶會減少對土地的依賴，土地的保障功能會趨于弱化，承包地就會獲得更大的配置自由。但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民存在“迷戀”土地保障功能的現(xiàn)象。2018 年，我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力高達(dá)2.88 億，其中7 533 萬農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，但83.6%的農(nóng)民工希望進(jìn)城后能定居并保留承包地。社會保障對土地保障的替代效應(yīng)主要作用于高土地依賴型農(nóng)戶，對低土地依賴型農(nóng)戶的影響不顯著。年收入高于5 萬元的農(nóng)戶群體中有72.63%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)地是一種保障，年收入不足5 萬元的農(nóng)戶群體則為52.41%，收入水平越高的農(nóng)戶認(rèn)為土地是保障的比例反而越高。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村集體土地已經(jīng)從基本保障工具轉(zhuǎn)變?yōu)樽顬橹匾氖袌鲆兀r(nóng)民對土地保障功能的“眷戀”限制了土地作為市場要素發(fā)揮其應(yīng)有的功能。基于社會保障價值取向的土地制度安排導(dǎo)致了土地的“細(xì)碎化”，非農(nóng)就業(yè)和收入的增長降低了土地拋荒和粗放經(jīng)營的機(jī)會成本，在土地產(chǎn)權(quán)界定不清和保護(hù)不力的情形下，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿會受到抑制。這也預(yù)示著當(dāng)前改革試點(diǎn)地區(qū)以“土地?fù)Q社保”“承包權(quán)設(shè)定抵押擔(dān)保”“承包地有償退出”等制度設(shè)計(jì)內(nèi)含阻力和風(fēng)險，剝離承包地社會保障功能可能成為今后一段時間內(nèi)影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革的重要因素。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制不健全

非農(nóng)就業(yè)造就了農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的供給主體，土地規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營收益催生了需求主體，在供求雙方的作用下承包地流轉(zhuǎn)為土地“適度規(guī)模經(jīng)營”和創(chuàng)造新業(yè)態(tài)提供了條件，較自由的土地流轉(zhuǎn)具有邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)和資源配置效應(yīng)，我國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。但從總體上看，我國土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制不健全，土地流轉(zhuǎn)交易市場仍然是一個“過渡性市場”，呈現(xiàn)不完全市場形態(tài)，具有有限性、漸進(jìn)性、調(diào)適性和穩(wěn)定性特征。

1.農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的交易成本過高

科斯認(rèn)為：“為了進(jìn)行市場交易，有必要去發(fā)現(xiàn)誰希望進(jìn)行交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過討價還價的談判締結(jié)合約，督促合約條款的嚴(yán)格履行，等等。”一般而言，交易成本包括搜尋成本和信息成本、談判和簽約成本、監(jiān)督成本等。

一是搜尋成本和信息成本。在我國廣大的農(nóng)村并不存在組織土地流轉(zhuǎn)的市場平臺或中介組織，具有土地流轉(zhuǎn)愿望的供求雙方不可能在大范圍內(nèi)對接，或者對接所需要投入的搜尋成本和信息成本太高，以至于轉(zhuǎn)出承包地農(nóng)戶不得不在熟人農(nóng)戶群體中尋找需求者以節(jié)省交易成本，而熟人之間的土地流轉(zhuǎn)帶有強(qiáng)烈的社會倫理色彩，并不是純粹以經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo)，他們之間形成的合約大多以口頭協(xié)議為主，形成典型的“關(guān)系型合約”。合約關(guān)系不規(guī)范、不穩(wěn)定，嚴(yán)重影響了土地的投資預(yù)期和土地的有效使用。

二是談判和簽約成本。工商資本下鄉(xiāng)和農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了機(jī)會，各類經(jīng)營主體對大面積土地的租賃需求不斷增長；土地租賃合約涉及大量土地相鄰的農(nóng)戶或村莊，協(xié)商和簽約成本是決定合約能否達(dá)成的重要因素。由于農(nóng)戶對土地經(jīng)濟(jì)價值評價和期望并不相同，逐一談判和簽約成本高昂，甚至存在村民“敲竹杠”的行為。為了降低此類成本，需求大面積土地的個體或企業(yè)不得不求助于當(dāng)?shù)卮甯刹孔鳛橹虚g人或擔(dān)保人來達(dá)成協(xié)議，甚至直接與村委會簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議而不直接面對村民群體，形成一種“非標(biāo)準(zhǔn)化合約”，這不利于市場交易的規(guī)范化運(yùn)行。

三是監(jiān)督成本。流轉(zhuǎn)合約簽訂之后，需要投入成本來監(jiān)督合約的執(zhí)行：租金是否按約足額支付，土地是否改變用途，環(huán)境安全是否得到保證，等等。無論是由村委會還是村民自身實(shí)施監(jiān)督，都需要投入成本。村民群體監(jiān)督本身存在“搭便車”問題，而如果村干部傾向于維護(hù)經(jīng)營者的利益，則會出現(xiàn)監(jiān)督失效問題，妨礙土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展。

2.價格機(jī)制（租金機(jī)制）作用有限

價格機(jī)制包括價格生成機(jī)制和價格響應(yīng)機(jī)制。按照主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，市場越成熟，價格機(jī)制（租金機(jī)制）越能有效引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)交易，而現(xiàn)實(shí)中，由于市場范圍狹小，交易主體過少，市場競爭性不夠，難以形成競爭性均衡，限制了價格機(jī)制（租金機(jī)制）的有效作用。

在農(nóng)村的“熟人社會”中，村莊生存?zhèn)惱怼⒓易尻P(guān)系和村落共同體傳統(tǒng)等“非正式制度”限制了價格機(jī)制（租金機(jī)制）的作用。親友、鄰居等社會關(guān)系親近的群體間達(dá)成的契約具有口頭性、短期性特點(diǎn)，流轉(zhuǎn)租金也非市場化條件下的均衡租金。2005—2015 年，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)率以平均每年20.53%的速度提升，但實(shí)際發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要為“村落里的熟人”間的關(guān)系型流轉(zhuǎn)，總體上并非由價格誘導(dǎo)的市場型流轉(zhuǎn)，發(fā)生于親友鄰居、同村普通農(nóng)戶之間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約占全部農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約的比例高達(dá)88.48%。

三、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革的地方實(shí)踐

在“三權(quán)分置”框架下，全國各地農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營責(zé)任制為基礎(chǔ)展開了各種不同的土地經(jīng)營制度改革與探索，形成了各具地方特色的經(jīng)營模式，以適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐唧w的內(nèi)外部環(huán)境與實(shí)際需求，比較典型的經(jīng)營模式有廣東的“南海模式”、貴州的“塘約模式”、湖南的“沅江模式”和四川的“崇州模式”等。這里以這四種模式為基礎(chǔ)來分析和比較其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、運(yùn)行特征和適應(yīng)性效率。

（一）“南海模式”

土地承包經(jīng)營制度改革早在20 世紀(jì)90 年代就在廣東南海地區(qū)興起。鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與土地租賃市場的興起，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地帶來了巨大的升值空間，為農(nóng)村土地“非農(nóng)化”提供了機(jī)會；集中分散的家庭經(jīng)營的土地由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，是土地租金收益最大化的選擇，它是對外部市場經(jīng)濟(jì)帶來的潛在利益的積極反應(yīng)，是典型的誘致型制度變遷。 “南海模式”的特點(diǎn)重在“統(tǒng)”，是名副其實(shí)的集體所有制下集體統(tǒng)一經(jīng)營模式，各家庭以承包地入股形式成立土地合作社，集體積累股為51%，社員分配股為49%，由合作社整合規(guī)劃土地生產(chǎn)經(jīng)營，在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時，重點(diǎn)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營和價值的最大化。顯然這種模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在蘇南地區(qū)、上海郊區(qū)和浙江杭州地區(qū)比較流行，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村則不大適用。

但是，“南海模式”為重建集體所有制經(jīng)濟(jì)組織提供了一種創(chuàng)新探索。2015 年以來集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取得良好成效，2017 年全區(qū)村（居）集體在不含土地折價的情況下資產(chǎn)總額達(dá)到411.51 億元，其成功經(jīng)驗(yàn)被列入《中華人民共和國土地管理法》修正案，為“三權(quán)分置”框架下的土地經(jīng)營制度改革提供了樣本參考。

（二）“塘約模式”

相較于發(fā)達(dá)地區(qū)的“南海模式”，貴州安順的塘約村為欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困地區(qū)農(nóng)村重建集體經(jīng)濟(jì)組織從而擺脫貧困走向富裕提供了新的思路。村委會通過將全村的集體資產(chǎn)、機(jī)動地和自留地以股份形式量化到集體成員，按照“合股聯(lián)營、村社一體”的思路成立“金土地合作社”，合作社按3∶3∶4 的比例給合作社、村委會和農(nóng)戶分紅，而農(nóng)戶的40%按照土地入股的比例分紅。全村325.4 公頃土地在村集體的統(tǒng)一規(guī)劃下實(shí)行集約化、專業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營，同時在政府的幫扶下開展多產(chǎn)業(yè)聯(lián)合經(jīng)營，探索出一條新型農(nóng)業(yè)集體化和鄉(xiāng)村社會再組織的道路。2013 年塘約村人均收入不足4 000 元，而到2018 年人均收入躍升至14 120 元；村集體經(jīng)濟(jì)2014 年不足4 萬元，2018 年則突破312 萬元，形成了有名的土 地經(jīng)營模式——“塘約模式”。

可以看出，“南海模式”的成功在于充分利用了外部市場，而“塘約模式”的成功在于外部力量（政府）的幫扶。塘約村作為貴州省乃至國家重點(diǎn)打造的試點(diǎn)村莊，接受了大量的資源和項(xiàng)目，因而有學(xué)者認(rèn)為其實(shí)踐意義較為有限。這種觀點(diǎn)過于悲觀，欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織，在初始階段借助外部支援扶助，而后再推向市場競爭，未必沒有自生能力。奧斯特羅姆指出，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行與監(jiān)督規(guī)則合理的集體經(jīng)濟(jì)組織可以克服“公地悲劇”，實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作。

（三）“沅江模式”

客觀而言，我國許多的農(nóng)村地區(qū)并不具備重建集體經(jīng)濟(jì)組織的條件，因?yàn)樵O(shè)立組織、運(yùn)行組織和改變組織都涉及巨大的交易成本問題，其中特別是激勵問題和監(jiān)督問題。如何解決土地細(xì)碎化，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營以及小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，湖南沅江市探索出另一種土地經(jīng)營模式，即“土地信托”：初級形式的信托模式主要針對不愿耕種或無力耕種的農(nóng)戶，將他們的土地委托給新的經(jīng)營主體代管代種，這種模式組織化程度不高，在四川樂至縣也較為流行。組織化程度很高的高級信托模式是2010 年由沅江市政府主導(dǎo)，成立土地信托公司，吸引大量農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)，公司利用財(cái)政資金或支農(nóng)資金將土地進(jìn)行規(guī)劃整治后，作為中介人或擔(dān)保人將土地流轉(zhuǎn)給種植大戶或外部投資者生產(chǎn)經(jīng)營。同時，為響應(yīng)土地規(guī)模經(jīng)營所形成的社會化服務(wù)需求，全市成立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)組織、農(nóng)機(jī)租賃公司和勞動服務(wù)公司，為各種經(jīng)營主體提供社會化服務(wù)。可以看出，政府介入大大降低了土地流轉(zhuǎn)交易成本，并實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是小農(nóng)戶參與市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營的有效形式。

“沅江模式”取得了較好的示范效果。截至2014 年，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積2.82 萬公頃，耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)到51.4%，其中農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)面積5 500 公頃，信托儲備土地1 066.7 公頃，引進(jìn)規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)企業(yè)115 家。全市共有農(nóng)民專業(yè)合作社400 個，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)68 家（其中省級8 家），種養(yǎng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營戶6 000 多戶，帶動農(nóng)戶10.46 萬戶。

（四）“崇州模式”

“崇州模式”兼容了以上三個模式而獨(dú)具特色：借鑒“南海模式”和“塘約模式”中的土地入股成立合作社，但它不是整村入股而是堅(jiān)持自愿原則（外村農(nóng)戶也可以入股）；它的主要收入來源不是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或政府扶助項(xiàng)目而是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)；在規(guī)模經(jīng)營過程中借鑒了“沅江模式”中的土地托管和社會化服務(wù)，解決了小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接問題，但中介不是政府而是合作社，它更具市場化特征；最具特色的是合作社經(jīng)營者是職業(yè)經(jīng)理人，完全按照現(xiàn)代公司形式設(shè)立，形成了多元主體“共建、共營、共享”的新型經(jīng)營格局。“崇州模式”是一種較為理想的土地經(jīng)營模式，它以土地集體所有制為前提，以家庭承包為基礎(chǔ)，以農(nóng)戶為核心主體，以盤活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為線索，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化、專業(yè)化和組織化。

崇州的“共營模式”引起了學(xué)者們的高度關(guān)注，認(rèn)為這對于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要的啟迪價值與示范意義。同時，不少地方政府也開始借鑒“崇州模式”，比如大連市創(chuàng)建農(nóng)業(yè)共營制試點(diǎn)5 個，組建村級土地股份合作社11 家，入社農(nóng)戶3 681 戶，入社面積1 161.2公頃，正在組建中的村級土地股份合作社15家、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)超市5 家。2018 年，崇州市五星土地股份合作社被評為國家農(nóng)民合作社示范社。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的改革取向

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)存在功能超載和權(quán)能缺失等問題，未來農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革將朝著落實(shí)和完善“三權(quán)分置”的方向探索推進(jìn)。具體而言，要落實(shí)集體所有權(quán)，完善農(nóng)村社會保障等配套制度，健全承包地流轉(zhuǎn)交易市場體系，創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營模式。

（一）落實(shí)集體所有權(quán)

農(nóng)村土地集體所有和耕地保護(hù)是深化我國農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)守的“底線”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革，必須能夠確保耕地得到嚴(yán)格保護(hù)和有效利用。農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營中可能出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)合同糾紛、農(nóng)地破壞、農(nóng)地經(jīng)營“非農(nóng)化”和“非糧化”、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞等問題，需要集體所有權(quán)去承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督和管理職能。落實(shí)集體所有權(quán)，一要落實(shí)集體所有權(quán)的歸屬主體，二要落實(shí)集體所有權(quán)的具體權(quán)能。《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)在村一級設(shè)置了兩類代表集體行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)——集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會，意圖擺脫所有權(quán)主體“虛位”問題。由于村民委員會是公法人，由其代表行使屬于私權(quán)的集體所有權(quán)，容易誘發(fā)公私不分的問題；集體經(jīng)濟(jì)組織是私法人，由其代表行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，可以彌補(bǔ)集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人虛位的問題。

因此，落實(shí)集體所有權(quán)的關(guān)鍵在于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)組織，尊重和落實(shí)好集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在監(jiān)督處理土地撂荒、主導(dǎo)平整和改良土地、組織建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營等方面的作用。在發(fā)達(dá)地區(qū)，村社集體強(qiáng)有力地統(tǒng)合土地，進(jìn)行地權(quán)“再集體化”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和地權(quán)集體化相互耦合，集體土地所有制得以延續(xù)，并因地制宜形成了多樣化的農(nóng)地制度創(chuàng)新。“再集體化”順應(yīng)市場規(guī)律，采取鼓勵性政策與制度安排引導(dǎo)分散的承包戶自行選擇重新組織生產(chǎn)要素的形式，積極參與市場競爭，在保證農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下，爭取實(shí)現(xiàn)集體土地的市場價值，是政府引導(dǎo)與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，是落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度中集體所有權(quán)的一種有效嘗試。

（二）完善農(nóng)村社會保障等配套制度

關(guān)于農(nóng)民對土地保障功能的“迷戀”，羅必良認(rèn)為，雖然非農(nóng)就業(yè)比農(nóng)業(yè)就業(yè)收入高，但是在非農(nóng)就業(yè)的崗位和收入尚不穩(wěn)定的情況下，大多數(shù)農(nóng)民仍將土地視為“活命田”“保險田”和非農(nóng)就業(yè)的退路，寧可粗放經(jīng)營或拋荒，也不愿輕易轉(zhuǎn)讓和放棄土地。即使農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險，也不愿意退出土地，反而阻礙了農(nóng)民的退出；提升農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)能力也不能強(qiáng)化農(nóng)民的“棄地”意愿。

在農(nóng)村社會保障體系尚不健全、保障水平偏低的情況下，對土地保障功能的認(rèn)知和依賴在短期間內(nèi)難以改變，農(nóng)村土地作為生產(chǎn)要素和財(cái)產(chǎn)價值的市場化配置改革必須考慮其作為實(shí)物保障功能的限制。政府應(yīng)不斷完善社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等社會保障制度體系，綜合運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、服務(wù)供給、災(zāi)害救助等措施，提升對農(nóng)民和農(nóng)民工群體的風(fēng)險防范和生活保障能力，降低他們對土地保障功能的依賴。同時，深化戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)要素的自由流動，將農(nóng)村承包地從“保命”或保險功能中解放出來，提高其要素配置自由和效率，以滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和國家糧食安全保障對農(nóng)地集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營的要求。

（三）健全承包地流轉(zhuǎn)交易市場機(jī)制

第一，推進(jìn)農(nóng)村土地要素市場化配置改革，充分發(fā)揮價格機(jī)制的作用，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育。隨著土地交易主體的增加、競爭性均衡價格形成機(jī)制的完善，以及信息充分共享機(jī)制的形成，承包地流轉(zhuǎn)過程中的“價格幻覺”問題會逐漸得到矯正，市場競爭形成的價格能更好地引導(dǎo)農(nóng)村土地資源配置。政府需要正確處理自身與市場的關(guān)系，在減少行政手段直接干預(yù)的同時也要彌補(bǔ)農(nóng)村土地要素市場功能的殘缺，促進(jìn)土地要素市場發(fā)育成熟，為土地適度規(guī)模經(jīng)營、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

第二，培育市場中介組織，促進(jìn)供求雙方對接，降低搜尋成本和信息成本等交易成本。加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)合約的規(guī)范引導(dǎo)，充分發(fā)揮村委會在土地流轉(zhuǎn)中的協(xié)調(diào)服務(wù)功能，同時加強(qiáng)監(jiān)督和信息公開，減少流轉(zhuǎn)交易過程中的尋租行為。

第三，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展“職業(yè)農(nóng)民”隊(duì)伍，以解決“誰來種地”的問題。政府鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，形成新型經(jīng)營主體，規(guī)范其經(jīng)營行為，防止超越規(guī)劃違規(guī)利用土地、過度開發(fā)土地和破壞生態(tài)環(huán)境的行為。同時，適當(dāng)利用財(cái)政稅收、金融政策促進(jìn)流轉(zhuǎn)市場的不斷擴(kuò)大，發(fā)揮市場競爭和價格機(jī)制（租金機(jī)制）在資源配置中的重要作用等，引導(dǎo)各權(quán)益主體充分競爭與合作。

（四）不斷創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營模式

本文歸納的四種典型土地經(jīng)營模式各有千秋，適用性效率也各不相同。鑒于全國差異性較大，政府應(yīng)該繼續(xù)鼓勵在“三權(quán)分置”的框架下，各地區(qū)努力探索適合當(dāng)?shù)氐耐恋亟?jīng)營模式，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為各地改革創(chuàng)新提供更多的經(jīng)營模式選擇。

第一，有的地方在進(jìn)行土地入股成立合作社時，采取了“確權(quán)不確地”的新做法。對于在大量農(nóng)民離開土地的情況下如何有效保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利問題，一些地方采取了“確權(quán)不確地”的方式來加強(qiáng)農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，具體做法是，只確定農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)但是不與具體的地塊掛鉤，不與具體的土地面積掛鉤，只確定農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中享有的股份。這種做法保障了離地農(nóng)民的承包權(quán)利及其財(cái)產(chǎn)性收益，還可避免個別“釘子戶”阻撓土地規(guī)模化經(jīng)營。

第二，土地規(guī)模化經(jīng)營促使人們探索有償退出機(jī)制。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵有條件的地方積極探索建立農(nóng)戶承包地有償退出機(jī)制，在退出的基本程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、退出土地利用和退地農(nóng)民生活保障等方面積累經(jīng)驗(yàn)，形成和不斷完善制度設(shè)計(jì)，為適度土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造良好的條件。2016 年貴州省湄潭縣開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)，取得了一定的效果。在全國各地關(guān)于承包地“退出權(quán)”試點(diǎn)的制度設(shè)計(jì)中，充分尊重了農(nóng)民的意愿和意見，讓農(nóng)民的理性選擇成為引導(dǎo)承包地退出的主導(dǎo)因素。

第三，探索土地規(guī)模經(jīng)營的不同模式。家庭承包責(zé)任制的弊端在于土地“細(xì)碎化”損失了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，在農(nóng)地承包權(quán)歸屬農(nóng)戶不變的條件下，通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地集中和規(guī)模經(jīng)營是一條基本途徑。除了前述四種典型模式外，我國各地在實(shí)踐中形成了各具特色的集約化模式，如上海市松江區(qū)的家庭農(nóng)場模式、山東省平度市的“新兩田”制度設(shè)計(jì)、廣東省清遠(yuǎn)市的“土地互換并置”模式等，它們的成功經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。但也要認(rèn)識到，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營面臨組織運(yùn)行成本問題和市場風(fēng)險問題。如何降低規(guī)模經(jīng)營中的組織運(yùn)行成本和防范市場風(fēng)險，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要問題。