中國工業化進程中的產業園區制度演進與模式創新

王曙光 鄭 鸞 梁 爽

20 世紀80 年代，產業園區（開發區）在中國誕生，迄今產業園區（開發區）已經歷近40 年的發展，成為促進中國工業化進程和對外開放的重要載體。自最初沿海區域的經濟開發區，到后來遍布全國的工業（產業）園區和高新技術產業開發區，再到今天的數字化智慧園區，中國產業園區的形態不斷發生變化，產業園區對中國工業化進程和經濟發展的影響也更加立體化。產業園區不僅引入國外的投資和技術，而且為改革開放的中國提供了大量世界前沿的企業管理理念和經濟運行機制，極大地推動了中國的經濟體制改革與企業制度變革，深刻改變了整個國家的市場經濟觀念，對促進國內經濟發展以及加快產業轉型進程發揮了積極作用。

產業園區推動了中國工業化進程中產業集群的構建，使中國從沿海到內陸在各自比較優勢的基礎上建立了不同類型的產業集群。產業園區對于中國產業集群的構建起到了重大的引導性作用。20 世紀80 年代以來，地方政府在產業選擇、競爭優勢培育、產業技術創新、產業集群發展等方面出臺了若干影響深遠的政策，而近年來各地政府更加重視產業園區軟環境的建設，重視產業園區對于整個地區產業鏈的整體影響。產業園區所產生的技術外溢效應也推動了中國的技術進步和技術創新，國內企業在與產業園區企業進行合作對接的過程中，在產業鏈的上下游迅速形成對相關技術的學習機制和模仿機制，為創業者提供了創業優勢，而創業行為又通過知識溢出效應帶動了產業集群的發展［3-4］。

事實上，產業園區引發的制度創新對中國的經濟增長更為關鍵。中國在建設產業園區（經濟技術開發區、高新技術產業開發區等）的過程中必然涉及大量有關外貿、外商投資、企業制度的法律法規的完善和制度創新，國內企業在與園區企業進行交易的過程中也必然會遇到各種與商業契約有關的磨合、學習與改進，所有這些涉及法律、制度、契約的完善與創新，都對中國的市場經濟體制、企業管理制度以及其他交易機制（如知識產權交易機制）的變革形成了推動作用。從某種程度上講，產業園區是觀察中國40 多年改革開放的重要視角，也是觀察中國工業化進程的重要切入點。本文主要從中國產業園區制度的歷史演進階段與中國改革開放歷史階段的耦合特征出發，系統分析和提煉不同歷史階段產業園區的典型發展模式以及這些模式在產業政策、技術進步與外溢效應、產業鏈構建等方面的創新機制，并基于中國新型工業化視角，對中國產業園區未來發展的基本趨勢進行展望，對未來的政策取向進行探討。

一、中國產業園區的歷史演進與制度變遷：三階段及其特征

自中國產業園區出現至今，已經歷近40 年，在此期間，主要經歷了出口導向型階段、重視技術創新階段和重視產業鏈及系統性制度創新階段。

（一）出口導向型階段：構建以外貿帶動發展的新格局

中國實行對外開放后，開始改革對外貿易體制，通過一系列措施鼓勵出口，比如下放外貿經營權、實行出口商品退稅、大力發展“三來一補”等。1984 年初，國家有關部門決定擴大開放區域，上海、天津等十余個沿海城市均在其中，在這些城市，建立了諸多經濟技術開發區。這一階段強調出口導向型，主要通過招商引資的方式，加強對外貿易的發展，并推動區域經濟的穩健發展。引進的外資企業大部分是勞動和資本密集型加工企業，包括電子以及其他類型的加工貿易企業，形成了所謂“兩頭在外”的基本產業格局。這一階段開發區的發展創造了大批的就業崗位，取得了外匯儲備增加、經濟高速增長等一系列成果，促使國內形成了以外貿帶動經濟發展的格局。這一時期，中央政府和地方政府所出臺的產業園區政策，主要目的是為構建外向型經濟提供系統的政策支撐，其中最核心的產業政策是為出口加工企業提供稅收優惠、財政支持和金融支持，為出口創匯企業贏得了較大的發展空間。

（二）重視高科技引進和技術創新階段：打造技術創新的產業平臺

進入21 世紀，出口導向型開發區的建設與發展在很大程度上促進了國內對外開放的進程，推動了國內經濟的快速發展，但中國建立開發區的目的不只是促進出口，更是為了引進先進技術。2000—2010 年，中國建立了眾多高科技產業園區，國家高度重視高科技的引進與技術創新。這對中國后來的技術創新和轉型升級提供了良好基礎，為促進技術創新構建了一套健全的園區式科技創新體系。這一階段形成的技術創新體系對中國各園區的高質量發展起到了關鍵的作用，以蘇州工業園區為代表的產業園區注重技術創新的經驗模式對中國技術創新體系的構建影響深遠。

在這一時期，中國開始逐步調整原有的單純鼓勵出口的產業園區政策，將政策重點放在技術創新和高科技的引進上，為此構建起了綜合性的產業政策體系。2005 年科學技術部發布了《國家高新技術產業開發區技術創新綱要》，對產業園區（開發區）有了新的定位，“高新技術產業開發區”這一新的稱謂意味著中國產業園區進入重視技術進步的嶄新發展階段。此后，信息產業部、國家發展和改革委員會、科學技術部等部委圍繞增強自主創新能力、促進產業集聚和產業集群發展等出臺了一系列政策，為中國產業園區的轉型與創新提供了重要的政策保障。

（三）產業園區發展新格局和新階段：重視產業鏈構建、系統性制度創新和數字化升級

中國—東盟自由貿易區于2010 年初正式啟動，是國內首個自貿區，標志著中國產業園區進入系統性制度創新的新階段。2010 年以來，自貿區、工業園區以及新型的產業園區迅猛發展，同時，系統性制度創新如“鏈長制”等應運而生。這一階段特別重視在整個園區包括整個區域中產業鏈的作用，重視制度的系統性創新和引入。在這一階段，中國產業園區不再單純強調出口導向，也不再單純強調技術引進和技術創新，而是著重于引進與創造一套新的體制機制，致力于推動整個產業園區和自貿區在制度層面的創新發展，從而為整個國家制度創新提供樣板。

近年來，數字化、生態化產業園區建設正在興起，以產業互聯網為標志的智慧園區建設開始起步，引領中國工業化走向數字化階段，促進中國經濟增長向高質量轉型，為構建新發展格局、提供新發展動能奠定了體制機制基礎。這一時期的產業園區政策，著重于園區和自貿區的綜合改革，著重于提升和優化地方營商環境，著重于提升國家治理能力，出現了“打造飛地經濟”“打造改革開放新高地”“跨區域合作”等新穎的政策提法，使產業園區和自貿區的內涵更加豐富。

（四）小結

上文梳理的中國產業園區演進的三個階段，從一個側面反映了中國改革開放和工業化的三個不同階段。在早期階段，國家強調出口導向、以出口拉動整個經濟發展，從而搞活經濟、增加就業、促進經濟快速增長，因而這一時期中國大量引入勞動密集型企業，塑造了中國“兩頭在外”的工業發展格局，使中國經濟深度融入整個國際經濟大循環之中，參與了全球要素的配置。但這一時期，中國對技術創新的重視程度明顯不足。進入21 世紀之后，國家強調可持續發展及技術進步，這一時期的產業園區政策重在推動中國的高科技創新，構建系統性的激勵技術進步的制度框架。近年來，國際局勢發生了深刻的變化，全球化遭遇復雜變局，中國遭遇的高科技領域“卡脖子”情況越來越多，促使中國加快構建雙循環新發展格局。國家在產業園區方面更加重視自主技術創新，更加重視產業鏈的作用，更加重視系統性的制度創新，而隨著工業互聯網、數字化、智慧園區等理念的逐步深入，中國產業園區進入基于工業4.0 的嶄新的、深刻的轉型發展時期。

二、不同歷史階段中國產業園區的典型發展模式

中國產業園區在不同歷史階段涌現了不同的典型模式，這些典型模式的產生既受到不同歷史階段中國經濟體制和工業化階段的深刻影響，又受到不同地域經濟發展水平、產業結構、歷史文化的深刻影響。出口導向型階段的大連模式，重視技術創新階段的蘇州工業園區模式，重視產業鏈和系統性制度創新階段的粵港澳大灣區模式、中關村“飛地”模式以及企業和政府優勢互補模式，都是各階段產業園區發展的引領者和探索者。對這些典型模式的全面梳理，可以從一個側面洞察中國改革開放和工業化的演進軌跡。

（一）出口導向型階段的產業園區1.0 模式：以大連模式為例

20 世紀80 年代，開發區在沿海地區遍地開花。沿海各地在引進國外企業、促進出口方面出臺了大量靈活、創新性的政策，成為中國改革開放的前沿。大連是中國改革開放后建立的首個經濟技術開發區，在招商引資、財稅政策方面進行了全面的探索，為中國開發區的發展與管理創造了很多經驗，因而大連模式具有特殊的意義。

1984 年，當地政府設立了開發區管委會，積極開展招商引資工作，主要通過稅收優惠政策和提供土地資源等政策吸引外資。處在開發區的外商企業，如果其性質是生產型企業，所得稅稅率為15%，而持續投資、經營期10 年以上的外商企業還可享受不同程度的稅收減免待遇；在該區域內，國有土地推行的是有償、優惠使用機制，在開發區內按地段以及商業用途等進行一定幅度的減免優惠。在這一階段，大連開發區重點支持產品以外銷為主以及產品能夠替代進口的企業，重視產值增加和利用外資的規模，重視出口創匯和解決就業，而對園區產業結構優化、產業鏈構建等因素考慮不多，企業間依存關聯度不高，協同效應較弱。大連經濟技術開發區利用外資成效顯著，根據《大連經濟技術開發區志：1984—2004》，截至2000 年共引進45 個國家和地區的外商投資項目1 384 個，完成近72 億美元的合同外投資額。其中，實際使用資金達32.5 億美元，占引進外資合同總數的44.9%。引資方向主要為東亞的日本和韓國，以第二產業為主導，引進的產業主要是輕工業等勞動密集型企業以及資本密集型的石油化工業、電子及通用設備制造業等，覆蓋1 018 個項目，涉及金額72.4 億美元。其中，1990—1996 年是大連經濟技術開發區對外經濟貿易快速發展階段，招商引資工作取得顯著進展，極大促進了對外經濟貿易特別是以加工為主的出口貿易發展。而1997—2000 年由于亞洲金融危機（特別是日韓經濟低潮）的影響以及國內宏觀政策的調整，靠地緣優勢發展外向型經濟的開發區受到一定影響。2000 年，大連經濟技術開發區進出口總額達180.2 億美元，出口額也由最初的15 萬美元（1985 年）上漲至22.4 億美元。在擴大就業方面，開發區為政府提供就業作出了有益探索。1984—2000 年開發區累計安置合同工214 626 人次，臨時工171 301人次，總就業人數達385 927 人次，但以低端就業為主。

1984—2000 年，在發展模式方面，大連經濟技術開發區總的來說是通過吸引外資、發展加工貿易，形成“兩頭在外”的產業格局；由地方政府主導，以稅收優惠和提供土地資源等方式招商引資，重視產值增加，而忽視產業鏈的發展；外商投資企業主要來自日本和韓國，主要產業是勞動密集型和資源消耗型，產業的技術含量相對較低，產業附加值不高，同時存在著環境污染等問題；對外經濟貿易受貿易摩擦、出口國家經濟波動狀況影響較大；開發區發展有利于吸引大批就業，但以低端就業為主，對高端人才的吸引重視不夠。

在改革開放初期，大連經濟技術開發區借助傳統的粗放式經濟發展模式，在全國城市排名中穩居前十。但隨著貿易摩擦不斷增多、中國發展模式從出口導向型轉變為創新驅動型，大連城市位勢逐步下滑。技術創新能力、營商環境、要素市場化水平、本土民營經濟活力較差等因素，成為阻礙其創新驅動發展的短板，同時大連經濟技術開發區還存在產業結構落后、經濟增長方式亟須調整等問題，這些都反映了中國早期階段產業園區（開發區）存在的共性問題。

（二）重視技術創新階段的產業園區2.0 模式：以蘇州工業園區為例

進入21 世紀，產業園區建設迎來了飛速發展時期，這一階段中國園區建設與發展更加側重引進前沿技術和先進理念，可以稱為“產業園區2.0 模式”，比較典型的代表是蘇州工業園區。

1994 年，中國與新加坡發布公告宣布共同成立中新聯合協調理事會，其主席由中新兩國的副總理出任，兩國攜手共同建設蘇州工業園區。以蘇州工業園區為代表的開發區不再是出口貿易主導的加工區，而是一個引入境外前沿管理理念與技術的產業園區；園區投資者也不再局限于傳統的中小企業，而是進一步拓展到諸多大型跨國企業。

從蘇州工業園區的產業選擇來看，根據《蘇州工業園區志：1994—2005》“產業經濟”篇的記錄，自1995 年起，諸多世界知名企業開始進駐蘇州工業園區并進行大規模投資，園區的配套建設逐步完善。蘇州工業園區發展以技術創新為基本主線，這一主線貫穿整個蘇州工業園區的發展史。在注重技術創新的目標引導下，園區內的絕大多數企業為大型高新技術類企業。2000 年以來，蘇州工業園區逐步加大創新支持力度，推動制造業加快發展。2005 年5 月，園區提出“科技跨越”計劃，著眼提升產業層次，以科技創新引領制造業走出低附加值加工階段，從“園區制造”向“園區創造”轉型。截至2005 年底，在國際500 強企業中，有54 家進駐，投資項目總數超過80 個，這些企業和項目主要集中于電子信息、電氣機械、醫藥化工等高科技制造企業，而這也是園區的支柱性產業，這一格局基本延續至今。

從園區運營模式來看，蘇州工業園區的規劃開發、基礎設施建設與行政管理采取了分離制度：行政管理方面由中方負責，園區建設、招商引資以及項目管理等工作主要由中新股份公司（該公司由中新兩國共同出資設立）負責。蘇州工業園區不僅注重技術層面的創新，而且注重國外前沿管理理念和管理模式的引入。在合作發展的過程中，中國能夠結合自身實際情況有針對性地選擇與借鑒新加坡的企業管理模式和經驗。

充分汲取了來自新加坡等國經驗、技術的蘇州工業園區，給國內建設開發區提供了寶貴的參考與借鑒。這些經驗很好地支撐了“注重創新”的園區發展，其發展理念主要包括三個方面：一是建立“體制機制創新先導區”。蘇州工業園區在發展中秉承“先行”和“試行”的政策指導思想，只要符合改革開放要求，就可以在蘇州工業園區內先行試點，為園區內主體力行創新提供了政策空間。 二是大力踐行“親商理念”。 行政審批流程十分高效便捷，蘇州工業園區內企業的手續一律從速辦理。 該園區在對外宣傳過程中，強調近40%的業務能夠在現場直接辦理，余下的業務也大都能夠在兩個工作日內完成，某些特殊業務的辦理時間會久一些，但不會超過七個工作日，這對降低公司機會成本、緩解其運營壓力產生了重要的作用，同時還創造了優良的營商環境。三是進一步加快“服務型政府”的建設步伐。兩國政府都在實踐中進行了諸多摸索與嘗試，以期能夠為公司創造更多的發展機會。如在物流方面，蘇州工業園區為企業特別設立了“虛擬空港”機制，針對跨境貿易的貨物，在上海港口完成卸貨后，能夠直接運送到園區，然后再完成登記手續。政府設身處地為園區主體解決問題、提供便利，有效促進了園區的穩健發展。蘇州工業園區為中國“注重創新型園區”提供了學習的范本和值得借鑒的經驗。

（三）重視產業鏈和系統性制度創新階段的產業園區3.0 模式：以粵港澳大灣區模式、中關村“飛地”模式、企業和政府優勢互補模式為例

近些年來，中國產業園區的發展進入深化階段，產業園區的內涵發生了深刻的變化。這些變化是與中國工業化進程的不斷深入相適應的，體現了中國工業化的內在需求，引領著中國工業化向更高層次的產業鏈、工業互聯網、數字化、智慧化方向邁進。產業園區突破了“園區”的概念，而成為區域性、集成性、系統性的制度創新載體，其中的典型代表是粵港澳大灣區模式、 中關村“飛地”模式以及新近興起的“鏈長制”模式。

1.以城市為主導的產業鏈和系統創新——粵港澳大灣區模式

粵港澳大灣區覆蓋港澳以及廣東多個城市，面積超過5.6 萬平方公里。2019 年，區域GDP 突破12 萬億元，在國內GDP 中的占比超過12%。粵港澳大灣區是典型的城市間合作的產業協同發展區域，擁有發達的城市群、世界一流的海港群、機場群以及高效的物流貨運系統。粵港澳擁有各具特色的資源與地理優勢，同時在產業結構上能夠互相補充。這些優勢支撐了大灣區內部的產業園區建設，產業園區承載了三地融合創新實踐，有效推動了該區域的協調發展。近年來，中國一直在不斷推進總結和探尋粵港澳三地產業分工合作的系統性制度創新與模式，優化三地產業分工，進一步強化在產業鏈方面的融合力度。粵港澳大灣區是廣東省各地級市經濟增長的主要動力來源之一。可以說，以粵港澳大灣區為載體，推進粵港澳三地產業協同發展具有相當扎實的基礎。在這種背景下，粵港澳大灣區相繼出臺了一系列推動產業融合發展的支持性政策，旨在整合大灣區優勢資源，統籌推進大灣區優化產業鏈布局，構建擁有較高競爭力的創新基地。

從價值鏈層面來看，作為亞洲金融中心的香港目前主要集中于價值鏈的兩端，也就是金融業、商業等相關產業，而中間的科技、研發、制造等產業則由于歷史性原因較為欠缺。澳門的產業結構比香港更為單一，以博彩業為中心的旅游業占較大比重。相較之下，廣東具有非常突出的中間產業，向價值鏈的兩端延伸是未來的發展方向。由此觀之，三地在價值鏈上存在著全面融合創新的優化空間。未來的大灣區將充分發揮三地在現代服務業和先進制造業領域的比較優勢，調整和優化各自產業結構，強化對珠三角地區甚至中部地區的湖南、江西等地的示范引領以及外溢作用，進一步穩固香港的國際金融中心地位，支持澳門作為中外經濟文化交往的重要橋梁進一步建設成為世界旅游休閑中心，并促進其實現產業多元化發展。

2.以園區為主導的產業鏈和系統創新的“外溢模式”——中關村“飛地”模式

中關村國家自主創新示范區是國內首個國家級高新區，原是由身為北京市人民政府派出機構的中關村管委會負責園區的管理工作。2021年4月12 日，中關村管委會對外宣布將和北京市科委合署辦公，這提升了中關村在國內技術創新領域中的地位。此外，還在參與了中關村各園區開發建設的有關公司基礎上建立了中關村發展集團（以下簡稱“中發展”）。中發展通過市場化運作和投融資服務促進產業發展，加快中關村各個園區建設。

自該示范區成立之后，便展開了諸多跨區域合作，從而創造了獨具特色的中關村“飛地”模式。該模式起初是在北京市各區范圍內劃定區域作為中關村園區，交由示范區獨立開發運營。由于劃給新建園區的建設用地都已不在中關村地區，因而形成了“飛地”模式。近些年，其他地方政府陸續將自己行政轄區內的土地劃入中關村產業園區，雙方協商確定產業園區的發展模式、管理權限以及各自權責范圍等。在運營建設過程中，一些地方政府將部分經濟管理權委托給中關村園區，以便其能夠自主決策、規劃、開發，同時享受園區運營帶來的效益。在運營期限屆滿時，其管理權責移交給當地政府。不同于粵港澳大灣區中以城市為主導的模式，中關村國家自主創新示范區是以園區為主導與地方展開跨區域合作，以“飛地”模式將示范區的模式“外溢”（復制）到其他地區。

中關村的“飛地”模式是跨區域產業梯度轉移的產物，其特點是不受行政區域劃分的阻礙和限制，讓區域經濟的比較優勢獲得了高效發揮，較好地解決了區域協調等問題，大大降低了區域合作的成本。此模式適宜運用在偏遠地區的援建工作中，或者與中關村有一定經濟差距的地區，從而形成區域間優勢互補。一方面，作為“飛出地”，已經取得良好發展并擁有豐富運營經驗的園區可以借助“飛地”模式得到規模化的擴張發展；另一方面，“飛入地”可以享受到“飛出地”擁有的國家級品牌、政策、技術、管理經驗，這會極大地促進區域經濟的協調均衡發展。

“飛地”模式在中國很多地方均已展開實踐。上海的閔行經濟技術開發區選擇在南匯區的臨港擴區，并在擴區部分延伸和發展閔行經濟技術開發區已經形成的裝備制造業優勢，形成若干個特色鮮明的裝備產業。佛山（順德）和清遠（英德）共同建設產業園區，雙方聯合創建了園區管委會，并且由順德主導，清遠（英德）政府下放相關的權限給管委會，園區的GDP、稅費以及工業產值等獲利完全均分，合作年限是25 年，在這之后園區徹底交給英德接手與管理。目前，中國產業園區的“飛地”模式已經較為普遍，但是大多數開發區的“飛入地”和“飛出地”都處在同省、同市范圍內，而以中關村園區作為“飛出地”的園區，則是立足于北京這一科技制高點，跨省、跨區域建立合作園區、輻射全國。中關村基于京津冀一體化的有利發展條件，將協同創新作為關鍵點，建立了跨區域技術產業鏈，促使很多關鍵項目順利落地，與“飛入地”一同構建起頂尖的協同創新平臺，啟動建設了諸多產業園區項目，同時也在徐州、南寧、合肥等地建立了信息谷、創新示范基地等各種形式的園區。以中關村為名的各類園區遍布全國各地，形成了中關村創新網絡。

除直接參與園區建設和管理之外，中關村還成立了中發展集團的二級子公司，發起了協同創新投資基金，資金管理總額超過100 億元。此基金是國內第一支將京津冀當作核心區域建立起來的基金，同時還是中國合作區比較多的協同創新投資基金，其基本運營方式為“1+1+N”模式，針對國內技術創新項目展開投資，具體涉及信息、健康以及智造等高新技術領域。協同創新投資基金借助項目投資與母子基金管理等不同方法來助推技術革新，優化金融環境，對現有的各類產業鏈資源進行整合，助推中關村與國內不同地方之間實現協同創新，服務國家戰略。

中關村“飛地”模式，通過“共建園區”和“基金投資”這一“重”一“輕”兩種手段相配合，探索國內異地協同共進的發展道路，聚焦國家戰略目標，對各種資源展開整合，支持了地方產業轉型升級，進而構建起了一套完善的創新及創業生態體系。其經驗可以總結為四個方面：第一，共建產業園區，鼓勵中關村企業與優質雙創項目落地在空間成本更具比較優勢的京外合作區域。第二，與京外地方政府攜手開展工作，整合盤活中關村和地方的各項資源，支持“飛入地”或者合作區域內上市公司發揮核心主導作用，為這一當地的經濟增長點做好產業并購業務。諸如，為本地上市企業并購中關村優質項目提供支持，在幫助其轉型升級、優化收入結構的同時也促進了中關村“大眾創業、萬眾創新”邁向更高水平。第三，支持和引導中關村雙創企業放眼全國，積極拓展京外市場，用中關村內長期以來積累的科技創新成果幫助當地完成數字化、網絡化、智能化轉型升級，實現提質、增效、降本，破解當地高質量發展難題。第四，通過中發展集團旗下協同基金的投融資服務支持當地企業和中關村企業的協同發展，通過債券、股權融資等工具促進企業突破瓶頸、快速成長。同時，注重因地制宜，根據自身產業基礎以及具體情況，基于協同發展子基金來布局、引導、匹配產業鏈的項目資源，在本地構建起產業集群，打造園區品牌。

中關村是國內技術創新的重要基地，匯聚了國內技術創新方面的優秀人才。中關村積累的資本、人才資源、技術成果以及園區管理和經營經驗，不僅為京津冀地區提供了優質的服務，而且通過飛地模式和投資基金將優勢輻射全國，進而促進了產業經濟的穩健發展。將產學研用相融合，不同地方協同建設的創新鏈已經在京津冀成功誕生，并正在全國范圍內快速復制。京蒙異地協同科創發展則將這一經驗模式進一步發展。北京和內蒙古在北京加快建設京蒙（赤峰）協作科創產業園，雙方于2021 年11 月提出了“研發孵化在北京、轉化工作落地在赤峰”的思路。之所以說京蒙此次合作進一步發展了“飛地模式”，是因為該科創產業園旨在建設以生物技術和大健康為主導產業的反向飛地孵化器。反向飛地孵化器這一新的飛地模式已經出現四年的時間，拓展了飛地模式的內涵和形式。不同于傳統飛地模式，該模式是由相對欠發達地區主動到相對發達地區建立飛地，其目的是積極引進發達地區的高端人才資源和科創要素，從而達到借腦發展。“小而美”的科技創新項目在成立初期離不開集聚在發達城市的要素資源，反向飛地模式既為這些科創項目和公司提供了發展的條件，又提供了產品、項目和產業落地的土壤。

3.企業和政府優勢互補的園區產業鏈構建和系統創新——國企引導模式與“鏈長制”模式

構建安全、自主以及可控的產業鏈，不僅會影響雙循環新發展格局的構建，而且會極大地影響經濟發展。而作為創新主體的企業，可以主動調整自身在產業鏈中的角色定位，改變整個產業鏈的構成，在創新的基礎上促進產業的轉型升級，進而從整體上推動區域經濟發展。企業主導的產業鏈模式，需獲得制度層面的保障，在制度上確保不同市場主體之間彼此合作與政府的支持，同時還需要避免企業過大過強可能帶來的壟斷問題。

現有探索模式之一是充分發揮兼具“政府”和“市場”雙重優勢的國有企業作用。譬如于1980 年創立的康佳集團，是對外開放后國內設立的首家合資電子企業，也是中央企業二級企業，該公司在1992 年成功登陸深圳證券交易所。康佳集團關鍵的發展節點出現在2018 年，它制定了“科技+產業+園區”的發展目標，與地方政府合作開展智能產業園區建設。康佳集團加強與地方政府的合作力度，在東莞構建智能產業園，并且與成都、宜賓以及滁州的康佳智能產業園區之間構建起“三位一體”的智造發展格局，發揮產業鏈的協同效應。同時，康佳集團依托政府資金與政策的大力扶持不斷拓展“科技+產業+園區”模式。地方政府為公司提供的扶持資金大大彌補了公司的研發投入不足，提升了集團的科研實力，從而反哺了地方產業園區的發展，形成了科技、產業和園區相互促進的良性循環。總的來說，康佳集團依靠各方資源，在主導各地產業園區產業鏈創新的實踐中取得了顯著成績，同時也通過產業園區的發展，創造了國企與地方合作的嶄新模式。遍布全國的智慧園區在就業、產值、技術、管理等方面給地方政府帶來了豐厚的回報，使國有企業通過園區建設實現了與地方政府的高度協同與雙贏局面。

現有探索模式之二是實施系統性制度創新的“鏈長制”。“鏈長制”是中國在全球產業鏈重構、中美貿易摩擦以及新冠肺炎疫情影響下出現的一種新模式。該模式最早于2017 年由湖南提出，2019 年浙江率先在全省范圍內推行，隨后因為疫情，國內普遍出現企業生產停滯、上下游供應鏈斷層的問題，“鏈長制”遂被各地廣泛采用。“鏈長制”是一種將產業鏈構建的市場機制與政府協調機制相結合的新模式。在這種模式中，包含兩個重要主體：一是“鏈主”，指的是在區域產業鏈中擁有較大影響力、控制力和整合力的核心企業，核心企業能夠有效發揮自身技術、產業和上下游優勢，對外部資源進行整合，讓各企業協同發展，從而有效克服產業鏈上的供求矛盾，具有重要的補鏈、強鏈功能。二是“鏈長”，一般由各地區的主要領導擔任，承擔著對產業鏈上相關企業的協調與整合功能，同時協調產業鏈外部的供求各方，以保障產業鏈的有效運作。“鏈長”各自負責對應的產業鏈條，明確制定產業鏈規劃以保證執行，通過整合“鏈主”（核心企業）以及產業鏈上的其他企業來達到強鏈補鏈的目的。在“鏈長制”中，鏈長發揮引導作用，鏈主負責實施，二者相互協作，共同促進產業鏈的協同發展。“鏈長制”最初在產業園區（開發區）內實行，落實地方政府對產業鏈的安全責任，推動園區內企業復工復產，統籌安排產業園區的疫情防控、招工與原材料供應、用電與物流等問題，以化解重大的產業鏈風險。目前“鏈長制”的通行模式是各省市主要領導掛帥，每人負責一條產業鏈，利用地方領導的行政權力優勢與綜合協調優勢，有效保障各產業鏈的完整、穩定和發展，加強產業鏈上各企業的融合發展與協調發展，避免產業鏈斷裂。以浙江省“鏈長制”為例，為應對中美貿易摩擦，浙江省于2019 年率先啟動了“鏈長制”，其核心內容為“九個一”機制，即一個產業鏈發展規劃、一套產業鏈發展支持政策、一個產業鏈發展空間平臺、一批產業鏈龍頭企業培育、一個產業鏈共性技術支撐平臺、一支產業鏈專業招商隊伍、一名產業鏈發展指導專員、一個產業鏈發展分工責任機制、一個產業鏈年度工作計劃。綜合來看，“鏈長制”在當前特殊時期對產業鏈的穩健發展起到了積極作用，不僅在抗疫期間發揮了穩定產業鏈的作用，而且對加快構建雙循環新發展格局也產生了積極影響。

三、中國產業園區的發展趨勢

通過對產業園區制度演進與模式創新的系統梳理，可以看到產業園區的發展模式隨著不同時代經濟增長主題的不斷變化而呈現螺旋式上升的發展特征，產業園區的制度變遷反映了中國工業化深度的不斷拓展和中國經濟增長模式的不斷演化。產業園區從1.0 階段到3.0 階段，從提供初級土地開發和招商引資服務到統籌產業鏈布局，服務深度在不斷開拓；從單一的產業經營模式到系統性的制度創新模式，開發手段在不斷豐富；從單向的“引進來”發展外資到多向的跨區域跨國家合作、內外并舉，開發方向在不斷延伸。產業園區借助制度、技術等方面的創新釋放了改革的紅利，除了進一步促進國內產業集群的快速成長之外，還對經濟體制和管理制度變革提供了借鑒參考，推動了國家治理體系的創新發展。

在國家“十四五”規劃中，中國提出不斷加快產業體系的建設步伐，促進經濟體系的升級，而要實現這一目標，產業園區的轉型是重要的抓手，這就需要對產業園區的未來形態有一個比較清晰的把握。展望未來，中國產業園區主要呈現七大發展趨勢。

第一，從致力于利用優惠政策招商引資，到致力于產業園區的綜合配套服務和建設。早期地方政府在招商引資時，列出各種優惠條件吸引企業入駐園區，由此出現各地因招商引資而進行稅收、土地價格和財政補貼的惡性競爭。而未來地方政府將主要致力于產業園區的綜合配套服務和建設，這些配套服務和建設既涉及硬件的完善與配套，又涉及軟件的完善，其中主要是當地政府的商務服務體系的構建，使得產業園區形成一個有利于企業創新和發展的軟環境。

第二，從吸納低端就業到拓展多層次的人力資本體系。早期產業園區的發展，是基于出口導向型經濟，通過吸納低端就業、擴大就業，來實現當地產值和就業的增長。未來的產業園區，更多的是拓展多層次人才體系的建設。既通過發展勞動密集型產業來解決就業問題，又注重吸引那些能夠進行技術創新的高端人才。

第三，從致力于提高地區產值，到致力于推進區域可持續、高質量發展和綠色低碳發展。早期的產業園區，一個主要目標是提高當地產值，于是通過擴大引進外資來實現訴求。未來GDP的總量追求將讓位于GDP 的質量，產業園區的發展目標將是促進當地的可持續、高質量發展，促進當地綠色低碳發展。因此，進入產業園區的產業要經過精挑細選，在環境、生態、技術含量等各方面要進行從嚴把關，這與原來單純強調產值與規模的訴求方式形成鮮明對比。

第四，從提供園區服務，到致力于提升整體政府服務能力和國家治理能力現代化。原來地方政府主要用財稅優惠和便利化的服務來吸引國內外企業入駐產業園區。未來更多的企業入駐首先看重地方的綜合行政能力、高效服務體系以及地方治理能力和法治環境。為此，地方政府應改善營商環境，提升政府在服務方面的效率，加快治理現代化進程，促進政府職能的轉變，提高治理現代化的整體水平。

第五，從提供土地資源以構建發展“飛地”，到致力于建設系統、有機、集“產業—居住—文化”于一體的高層次綜合性園區。原來的產業園區僅僅提供土地資源與基礎設施，以后極有可能會成為“有機社區”，這個“有機社區”不僅僅是一個工業園區或產業園區，而是集產業、居住、文化娛樂于一體的高層次綜合性生態園區。因此，在這當中就特別強調“有機社區”的概念，要創建一個有機的“生態”來吸引更多的優質企業與優秀人才進入產業園區，而不僅僅把它當作一個產業的集聚地。未來“有機社區”的概念將替代原來的產業園區概念，這是世界很多產業園區能夠實現可持續發展的一條重要經驗，那些只看重產業而沒有進行“有機社區”建設的園區，則很容易衰敗。

第六，從重視企業投資產值等指標，到重視企業對當地產業鏈供應鏈和整體行業生態的影響。原來產業園區對產業鏈重視不夠，單純重視產值，只要帶來產值的增加，什么樣的企業都可以入駐，產業之間的關聯度不高，協同能力不強。未來產業園區將注重對當地產業鏈構建的影響，比如，當地在電子產業有優勢，那么引進的產業就要與電子產業的上下游產業鏈有關系，這樣才能極大地帶動產業鏈、供應鏈的發展，推動整體行業生態的改善。入駐企業將不只是被看作一個企業，而是產業鏈的一部分。現如今，諸多區域推行的“鏈長制”便屬于典型的制度創新模式。

第七，在產業園區運行的技術支撐方面，未來中國的產業園區會更加重視數字化轉型和智慧園區建設。2022 年1 月，國務院印發《“十四五”數字經濟發展規劃》，提出推動產業園區和產業集群數字化轉型；引導產業園區加快數字基礎設施建設，利用數字技術提升園區管理和服務能力；積極探索平臺企業與產業園區聯合運營模式，豐富技術、數據、平臺、供應鏈等服務供給，提升線上線下相結合的資源共享水平，引導各類要素加快向園區集聚。5G、人工智能、物聯網、大數據等技術的發展，為產業園區智慧化建設提供了“技術變革之機”，各地開展相關布局，如《上海市產業園區轉型升級“十四五”規劃》《浙江省推進數字化園區建設實施方案》《山東省智慧園區規劃與建設指南（試行）》等紛紛發布。展望未來，智慧園區以及建立在園區數字化基礎上的工業互聯網將成為產業園區的主流模式，產業園區的虛擬化拓展也將成為潮流。

四、中國產業園區發展的政策建議

現階段，中國工業化進入以數字化、智能化為主要驅動力的高級階段和深化階段。隨著工業化進入高級階段和深化階段，中國產業園區4.0版的構建需要兩大支撐：一方面，需要產業鏈與產業集群的技術支撐，就是要利用數字技術，包括5G、人工智能、物聯網、大數據等技術，實現產業園區的深刻轉型，使產業園區的管理數字化，加強產業鏈之間的整合力度，提高要素配置的效率，增強產業園區技術創新的系統性。另一方面，要在國家治理、政府服務、營商環境優化等方面強化制度支撐，創新體制機制。

從總的指導原則層面來講，產業園區未來發展的關鍵在于厘清政府和市場各自承擔的功能與角色。在促進產業園區升級和轉型的過程中，未來地方政府要建立一個有為、有序、有效、有限的行動體制，在克服市場失靈、彌補市場缺陷、服務市場主體方面完善相關行動規則，同時要盡可能地讓市場機制本身的積極作用得到高效發揮，這一指導思想應該貫穿產業園區政策制定和執行過程的始終。

從具體的政策操作層面來說，未來地方政府在推進產業園區升級轉型過程中要著力做好三方面的工作：

第一，以簡政放權、放管結合、優化服務改革為切入點，對標世界一流標準，構建國際化、市場化、法治化的營商環境，從而提升產業園區在全球范圍內實現要素集聚和有效配置的能力。地方政府要以優化營商環境為契機，著力打造公平競爭的市場環境、自主寬松的投資環境、高效便捷的政務環境，推動整個區域的法治環境優化，加快地方政府服務模式的數字化、便利化轉型，全面推動政府治理效能的提升。產業園區4.0 版所要關注的不僅僅是一個地方的財稅、土地優惠政策，而是更關注提高政府政務效率、完善法治環境，提升整個城市的軟實力和核心競爭力。地方政府要切實從企業視角出發，呼應企業全生命周期的服務訴求，著力打造既具有創新活力又規范透明的地方行政治理環境。

第二，未來產業園區要以系統思維重構產業鏈及產業集聚模式，重視企業對產業鏈和行業生態的影響，進而從整體上提升當地資源和要素的利用率和整合力。地方政府要將未來的產業園區定位于一個“有機社區”，產業園區既是高科技研發區、產業鏈整合區與產業集聚區，又是集產業、居住、文化、娛樂于一體的高層次綜合性生態園區。地方政府要利用各種政策使產業園區能夠更好地融入所在地的城市，與當地經濟社會發展實現充分融合和同步化，進而推動園區可持續發展，而不要使產業園區成為一個與城市隔絕、孤立的單一產業區域。為此，地方政府在政策設計上要注重園區與城市的融合，而不是人為造成園區與城市的割裂。

第三，地方政府在支持產業園區發展的實際操作中要特別注重發揮市場機制的作用，不能簡單地以行政命令替代市場機制。要警惕地方政府在產業園區構建過程中的行為失當，比如，在“鏈長制”的探索和推行過程中，地方負責“鏈長制”實施的相關負責人要避免政府對企業微觀運行的過度干預和不當介入，尊重市場規律，尊重企業主體的獨立自主決策；同時也要意識到這種“鏈式”思維的局限性，要以系統性、網絡型的新型思維模式來考慮產業和企業之間的聯系。地方政府要充分意識到，供應鏈或價值鏈的各個環節往往超越本地區域而拓展到本國其他地域甚至國外市場，在這種情況下，對“鏈長制”的探索需要因地制宜，慎重推進。尤其是對于一些產業集群知識儲備不足的地方負責人來說，“鏈長制”若僅強調本區域內依賴行政命令的補鏈強鏈，則很可能出現決策失誤，造成對企業的過度干預和對市場配置資源的消極影響，引致各地的市場割據、“諸侯經濟”和產業同質化，這是特別需要警惕和避免的。