推動實現“雙碳”目標的財稅政策優化路徑

陳艷

文章針對碳達峰、碳中和目標，從我國低碳經濟的發展現狀、推進低碳發展的財稅政策現狀及問題、財稅政策的優化路徑等方面進行了探討。結果證實：財政征收政策是助力我國實現碳達峰、碳中和愿景的重要政策。

一、我國低碳經濟的發展現狀

第一，傳統的能源消耗、化石燃料需求仍存在，不利于經濟結構的轉型升級。現階段，我國正處于工業化發展時期，在人口數量增加、城市發展的背景下，化石能源需求量也隨之增多，因此中國經濟無法在短期內擺脫對化石能源的依賴。由于我國尚未完成工業化發展的任務，應在發展經濟的過程中，嚴格限制能源的使用，特別是化石能源。

第二，人口規模從某種程度上阻礙著低碳經濟的發展。我國人口眾多，無論是人們的生活消費，抑或經濟發展，都會產生大量的C02。據調查，我國的生活能耗呈現明顯上漲的趨勢，如2019年消耗量超出上一年的1.8%。其中，電能消耗量、天然氣消耗量分別上漲6.8%、5.4%，人均C02排放量7.1t。

第三，由于低碳技術要求高、研發時間長、投入費用多、回收期長等，給低碳的轉型發展帶來一定的影響。低碳技術的研發和創新，能提高能源利用率，為節能減排目標的實現提供技術支撐。比如碳捕捉技術能收集工業活動產生的C02氣體，并借助合理的方式進行儲存，防止排入大氣，而且被捕捉的氣體還能用于石油開采、煉制等。為減少碳排放，目前常進行碳交易，C02排放量是主要對象。在2011年，我國多地嘗試“碳交易”，結果顯示：每噸碳的價格是30元，波動值處于15-45元之間。同一個時間段，歐洲的成交價格為每噸50歐元。說明相較于歐洲市場，我國的碳市場價格相對較低，價格不穩是限制碳技術研發的主要因素。

二、我國推進低碳發展的財稅政策現狀及問題

第一，在財政補貼、支出方面，分析我國2015年-2019年的財務支出發現，在環境保護上支出的成本越來越高，提示我國越發關注環境問題。數據顯示，2019年我國一般公共預算支出238874億元，其中地方一般公共預算支出203759億元，中央本級一般公共預算支出35115億元，同比增長分別為8.5%、6.0%（具體見下表1）。要想實現碳達峰、碳中和目標，目前的環保支出是遠遠不夠的，嚴重限制著國家財政作用的發揮。基于專項基金支出情況分析，主要涉及廢舊電器、燃料等資源的處理。在2019年，我國在燃料、污水處理上花費的成本比較少，僅占總基金的0.6%。

第二，在政府綠色投資與采購方面，對于綠色低碳的發展來講，政府在其中發揮著重要作用，結合環境保護、低碳技術的相關規定和要求，政府部門給予一定的資金支持，比如參與投資或采購，能為相關企業的技術創新提供資金保障。受采購機制制約，目前普遍存在信息不完整、不真實的情況，使得企業無法在第一時間獲得有用信息;現行機制不完善，尤其是投資機制，導致金融市場缺乏明確的標準，從而出現信息不透明、不公開等金融交易問題;企業缺乏成熟可用的低碳技術，不利于環境保護工作的開展。在綠色低碳產品的研發上，投入成本高、無法在短期內獲利，導致企業不愿意投資，妨礙了綠色產業的發展。

第三，在稅收政策方面，我國于2018年出臺了《環境保護稅法》，其目的是保護和改善環境，減少污染物的排放，推進生態文明建設，由此正式對環保稅立法。數據顯示，我國僅2019年的環保稅就220多億元，占全年總收入的0.14%。在環保稅的影響下，資源稅也發生了變化，和自然資源勘探、開采等領域相關的政策，如增值稅、消費稅等，嚴重限制了自然資源的利用。但是從環保稅收入的占比來看，現行環境保護稅的作用并沒有得到很好地發揮，同時稅率也不是很合理，主要表現為：稅率低、項目分類不明確等。除此之外，稅收優惠也存在問題，比如：未落到實處，只口頭優惠;未向相關部門推廣，導致企業享受不到應有的優惠等，限制著稅收優惠政策作用的發揮。

三、推動實現碳達峰碳中和目標的財稅政策優化路徑

（一）政府和市場雙輪驅動

市場、政府兩手發力，是實現碳達峰、碳中和目標的重要保障。堅持“雙輪驅動”方針，要發揮出市場、政府的作用，形成強有力的激勵作用。對此，應貫徹落實碳定價機制、財稅政策，有效均衡碳減排、穩增長的關系，推進綠色低碳的轉型和發展。基于綠色低碳的轉型成本分析，要化解雙碳目標的成本約束，有效把控確定性成本（可預見），并對不確定性成本進行預判，防范成本風險的沖擊;基于綠色低碳的政策分析，應用好綠色預算、綠色財政、綠色金融等工具，為綠色低碳的轉型和發展創設政策性環境。深化落實消納稅收、可再生能源投資等措施，引導企業生產、使用清潔型能源。同時，完善和優化政府的采購標準體系，加大對低碳產品的采購，將降碳目標歸入公共服務和設施中，促進政府和市場在主動降碳中形成合力。

此外，制定綠色財政收支體系。目前，我國有很多的財政支出方式，最常見的是財政補貼，采取措施有：對于具備低碳技術的企業，給予財政補貼，以此來減輕企業的技術創新壓力;對于技術研發時間比較長的專利，給予足夠的經濟支持;對于新興產業和綠色產品，政府應提供足夠的資金，引導其對產業結構進行優化;借助財政手段推動綠色生產和消費，引導人們養成低碳出行和生活的良好習慣。

（二）構建服務清潔能源體系

為實現“雙碳”目標，我國最為首要的任務是構建清潔能源體系。一是，在當前的能源結構中，“一煤獨大”現象嚴重，2020年的煤炭消費量占全年能源總消費量的56.0%，短期看該局面可繼續保持。二是，可再生能源占比小，利用潛力高。為推動 “雙碳”目標的實現，應采用有效、合理的減排路徑，推進全行業增效減排，提高可再生能源的利用率。

現階段，我國和能源供給體系有關的財稅政策為：一是成品油消費稅，對節能環保理念的倡導、成品油消費行為的引導具有顯著作用，但現行監管方式傳統、征收方式粗放，增加了偷稅、逃稅行為的可能;二是資源稅，涵蓋煤炭、原油等能源，但最低幅度稅率低，征稅范圍狹窄，不利于保護自然碳匯;三是增值稅，存在優惠政策分布不均的問題，缺乏對能源體系構建、新能源消納等方面的支持。為了從能源體系方面實現“雙碳”目標，應針對上述情況制定針對性的舉措：一是成品油消費稅方面，應對征收范圍進行優化，明確劃分稅目稅率;推進征收環節后移，將價內稅更為價外稅;二是資源稅方面，推行消費立稅，減少企業的納稅費用，為節能減排的實施提供幫助;對征稅范圍進行拓寬，在原本的基礎上逐步覆蓋不可再生的資源;三是增值稅方面，鼓勵、引導企業轉讓技術，對于采購技術的企業適當優惠;對于增值稅的范圍，也要適當擴大，促使智慧型能源共同享有稅收優惠。AE8CA2CF-A58C-4C88-98AC-1B737D503080

（三）降碳和減污結合，增強財稅政策的協同效應

財政支出在推動社會經濟發展，促進綠色低碳轉型方面作用重大，可從這幾點著手：一是通過財政資金對風電、光伏等發電量進行補貼，為新能源產業的發展提供幫助;二是對公共建筑節能、居住建筑節能改造等給予財政支持，推進建筑領域節能;三是借助充電樁設施獎勵、新能源汽車采購補貼等手段，為新能源汽車產業的發展提供支持;四是針對環境保護、節能節水等領域出臺系列政策，制定工業節能標準，并對節能環節和結果進行監察;五是為大氣污染防治提供資金支持，提高國家重點地區的大氣環境質量;六是為供給側結構的改革提供助力，支持煤炭、鋼鐵等行業對過剩產能進行化解;七是設立專項資金，助力基礎設施的建設，以便有效應對氣候變化;八是發展綠色低碳技術，比如清理低效財政補貼、發揮政府采購的示范作用、健全綠色采購法律法規、增強CCUS專項財稅激勵等。

（四）提出區域性的財稅政策

一是東部地區經濟增長快，低碳技術發展水平高，因此對于該地區，政府財政加大對低碳技術的扶持，利用各種措施給予幫扶，提高技術研發的積極性;二是中部地區應立足于自身情況，不斷夯實經濟基礎。受地質條件影響，中部地區的資源比較豐富。在很長一段時間，過度依賴現有資源，既不利于傳統產業的改革轉型，又限制著當地的經濟發展。所以，中部地區必須加強經濟基礎。結合產業結構的實際情況，采用各種手段進行優化，同時倡導各大企業節能減排。條件允許時，拿出部分資金發展第三產業，借助人才補貼、結構轉型等舉措，從東部地區引入優質人才;改善生態環境，當地政府應加大環保費用支出，擴大綠地面積;在原本的基礎上，為環衛工人提供各種福利，提高工作主動性，減少人員流動。若經濟狀況允許，可以上調工資，這是留住人才最有效的舉措;三是西部地區，結合經濟發展現狀和需求，制定針對性的財政政策，比如利用當地的能源優勢，大力發展新能源;建設環保設施，退耕還林，提高綠色植被的覆蓋率;最后增加社會福利，比如民生支出、教育支出，提升當地居民的教育和生活水平，提高人們的綠色發展、環境保護意識。

（五）調整產業結構，促進產業結構升級轉型

第一，推動工業領域碳減排。我國工業領域處于上升期，因此碳排放比較多，尤其是重化工業。因此，工業領域的碳減排應從這樣幾點著手：一是優化財政獎補政策，增強稅收政策的約束作用，推動過剩產業的轉型，優化產業結構，促使工業發展、碳減排相掛鉤;二是借助財稅政策組合，促進工業流程改革。在能源的使用方面，擴大增值稅的適用范圍。在工業生產領域，推行低碳政策，如重復利用資源，減少資源的大量消耗;三是根據各地區的實際情況，制定針對性的財稅方案，對產能布局進行調整和優化。結合各地的雙碳目標，制定與之相適應的財政政策，促進各地區共同發展。

第二，推動建筑領域碳減排。數據顯示，我國目前的建筑工程占地600億平方米，其中有95%的工程具有高能耗的特征。因此，大力發展綠色建筑是節能減排的首要選擇。當前，中央、地方為改造老舊小區，均給予財政補貼，但補貼模式“大包大攬”，增加財政壓力，甚至存在建筑項目爛尾的風險。同時，綠色建筑在我國正處于“幼稚期”，很難高質量發展。鑒于此，應采用“社會參與、政府引導”的模式，加快綠色建筑、智慧城市的發展;建立有效、完善的投資運營體制，促進綠色建筑、智慧能源結合，實現綠色建筑的升級。

第三，推動交通領域碳減排。現階段，道路交通碳排量持續增加，減少碳排量成為研究的重點。電氣化是交通部門比較常用的減碳方式，伴隨著基礎設施建設的推進、電池技術的發展，電動乘用車的使用范圍越來越廣泛，行駛距離也隨之延長。但是長距離的出行，需要消耗大量燃料，特別是零碳燃料。和交通領域碳減排相關的財稅政策為：一是汽車消費稅，汽車排量不同，稅率也有所不同，但仍需適當提高稅率;二是財政補貼和政府采購等手段，推動了新能源交通工具的發展，同時也使新能源汽車的銷售對政府產生了依賴。從新能源領域分析，尤其是政府針對其頒布的財政政策，應適當轉移至核心技術，即為研發核心技術的企業提供補貼。三是車輛購置稅及車船稅，從多個方面推行優惠政策。但是，優惠政策的作用有限，最好是調整購置稅的相關政策。對于研發新能源汽車的企業，政府應結合企業特征制定針對性的政策。

結 語

綜上所述，碳達峰、碳中和是一個長期的工程，應加強頂層設計，制定科學的碳達峰、碳中和財稅保障機制，明確和雙碳目標實現路徑、進度相適應的財稅政策，比如政府和市場雙輪驅動、構建服務清潔能源體系、降碳和減污結合、調整產業結構等，在發揮財稅政策作用的同時，助力“雙碳”目標的實現。AE8CA2CF-A58C-4C88-98AC-1B737D503080