國有大型煤炭企業如何科學編制“十四五”發展規劃

文/東忠嶺

將重要業務與主導產業并列，同步安排、同步規劃，既有目標、又有思路，工作重點突出，投資項目明確

上兵伐謀，規劃先行。每個“五年”規劃都是在分階段落實國家總體發展戰略。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，為開啟我國全面建設社會主義現代化國家新征程指明了方向。煤炭是支撐我國國民經濟發展最重要的基礎能源，因此，國有大型煤炭企業如何科學編制“十四五”規劃，具有深遠意義。

結合研究編制煤炭企業發展規劃實踐來看，國有大型煤炭企業在編制“十四五”規劃中，應重點把握好規劃的結構設計、規劃的重點內容、規劃寫作總體要求等，這樣才能使“十四五”規劃更具科學性和可操作性，成為煤炭企業改革發展的行動指南。

一、規劃的科學設計

煤炭企業“十四五”規劃是煤炭企業的總規劃，或稱綜合規劃。煤炭企業“十四五”時期經濟發展和各項事業必須一并納入五年規劃統籌安排。習近平總書記明確指出“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。在實際工作中，規劃失誤、規劃折騰的情況在不少地方和煤炭企業都發生過。當然，并非要求每個單位的發展規劃都必須十全十美、萬無一失，容不得半點差錯，這里強調的是只有最大程度地降低規劃失誤率，才能確保“一張藍圖繪到底”。

一些煤炭企業編制煤炭企業五年規劃時，往往采用以下這種結構（稱為第一種結構）：煤炭企業內部情況；內外環境分析；戰略定位、發展思路和目標；發展重點；發展路徑；保障措施；政策建議等。但在“發展重點”中，規劃的都是產業發展重點，而將產業以外的其他業務，有的作為產業發展路徑，有的作為產業保障措施來安排。這種結構存在三個問題：一是將“十四五”綜合規劃變成了產業發展規劃，而產業以外的其他重點業務，究竟未來五年做什么、怎樣做、做到什么程度，并沒有像產業那樣一并進行規劃；二是將煤炭企業其他業務安排在“發展路徑”或“保障措施”中，由于編制規劃的角度不同，一般都寫的比較籠統、簡練，可操作性不強；三是“發展路徑”與“保障措施”在內容上往往混淆甚至重復，同一項業務究竟屬于“路徑”還是“措施”并不是十分清晰。因此，規劃的這種結構設計是有缺陷的、不完整的，對于推動煤炭企業發展也是不利的。

經過不斷研究和實踐認為，大型煤炭企業集團的“十四五”規劃應當采用第二種結構（如圖1所示），它是兩個菱形和一個矩形的組合。這種組合將煤炭企業內部的重點產業、業務等各方面都能展示出來，一目了然。

圖1 大型煤炭企業集團的“十四五”規劃結構圖

從第二種結構看出，第一部分“編制規劃的企業基礎”和第二部分“企業中長期發展環境”是并列的，各自分析了煤炭企業內部情況和外部條件，這是未來煤炭企業發展的兩個關鍵因素。

在分析煤炭企業內、外部因素基礎上，形成規劃第三部分煤炭企業發展戰略、發展思路、原則和目標，這是規劃中煤炭企業最美的藍圖，居于整體結構中心。但要實現煤炭企業的戰略、思路和目標，必須依靠“三個板塊”來支撐：一是產業板塊，即第四部分主要產業規劃，是對煤炭企業主導產業在“十四五”期間如何發展進行規劃；二是業務板塊，即第五部分重要業務規劃，是對除主導產業之外的其他重要業務，如科技創新、人力資源、安全生產、煤炭企業改革、生態環保、對外開放、風險防控、大數據建設、煤炭企業文化、民生改善等方面在“十四五”期間如何發展進行規劃；三是項目板塊，即第六部分投資融資規劃，煤炭企業的產業、業務在未來發展中，都可能需要投資，有投資就必須有融資。規劃的第三至第六部分是核心內容。第七部分主要保障措施和第八部分政策建議，都是規劃中“管總”的，就是說要實現規劃提出的目標和任務，不僅需要煤炭企業做出努力，采取相應保障措施，而且需要得到上級的大力支持，出臺相關政策或協調幫助煤炭企業解決有關問題。

以上構成了煤炭企業“十四五”規劃的完整結構。第二種結構與第一種結構的最大不同就是將煤炭企業重要業務與主導產業并列，同步安排、同步規劃，既有目標、又有思路，工作重點突出，投資項目明確，真正使“十四五”規劃成為指導煤炭企業未來發展的行動指南。

二、規劃的規范內容

1.把握宏觀環境

“十四五”時期外部環境錯綜復雜，面臨各種不確定性和更加嚴峻的挑戰風險。在編制“十四五”規劃時，煤炭企業必須從兩個方面把握未來宏觀趨勢。

一是深刻審視國際發展趨勢。世界百年未有之大變局繼續加速深刻演變，世界多極化、經濟全球化、社會信息化、文化多樣化深入發展，全球治理體系和國際秩序變革不斷推進，新興市場國家和發展中國家快速崛起，國際力量對比更趨均衡，世界各國人民的命運從未像今天這樣緊緊相連。國家之間的競爭和博弈空前加劇，彰顯了高質量發展的極端重要性。

二是準確把握國內戰略機遇。“十四五”時期是我國經濟由高速增長向高質量發展的轉型攻堅期，是積極應對國內主要矛盾轉變和國際經濟政治格局深刻變化的戰略機遇期。“十四五”規劃是十九大提出推動高質量發展、在全面建成小康社會基礎上開啟社會主義現代化建設新征程的第一個五年規劃。我國經濟穩中向好，長期向好的基本趨勢沒有變，人民對美好生活有更多期盼和追求。立足我國基本國情和發展階段，突出以人民為中心的思想，堅持發展第一要務和穩中求進工作總基調，踐行新發展理念，適應經濟發展新常態，深化供給側結構性改革，實施新舊動能轉換重大工程，加快構建新發展格局，是“十四五”時期的大邏輯。

2.緊貼煤炭企業自身實際

編制“十四五”規劃，盡管不同煤炭企業的情況存在差異，但在共性方面應當把握以下內容。

第一部分編制規劃的煤炭企業基礎，明確三個方面事項：

一是“十三五”規劃執行情況。重點將期末指標完成情況與期初規劃目標比較，看哪些指標完成了，哪些指標沒有完成。同時，深入分析指標完成與否的各種原因，是當初確定的指標不合理，還是在規劃實施中外部環境或內部條件發生了重大變化，或者煤炭企業實現重大創新或工作努力不夠造成重大影響等等。總之，對比分析有利于總結經驗、吸取教訓、改進工作。

二是“十三五”時期取得的突出成績。重點是“面”上突出的成績，個別“點”上突出的成績也可以總結。

三是“十三五”時期存在的且影響到今后發展的突出問題。

第二部分未來發展環境分析，明確三個方面事項：

一是宏觀環境分析。主要分析國際環境對未來發展影響，從經濟、政治、社會、技術上進行分析；還有國內環境、行業環境對煤炭企業發展影響，主要從政策環境、市場環境等方面深入分析。在環境分析時，重點是“十四五”時期的環境分析，遠景可展望到“十五五”或“十六五”時期，時間跨度應在10年，最多不超過15年,超過20年則很難把未來環境分析清楚。

二是對標煤炭企業選擇。按照業務相似性、行業領先性、學習借鑒性的原則選定對標煤炭企業，確定對標項目進行分析對比，找出所在煤炭企業與對標煤炭企業之間的差異。

三是煤炭企業SWOT分析。分析煤炭企業在“十四五”發展的優勢、劣勢，面臨的機遇和挑戰，確定煤炭企業發展戰略應當采取的模式。

第三部分煤炭企業發展戰略、發展思路和目標。戰略定位、發展思路和原則是管方向、管長遠、管大局的，煤炭企業必須順應未來形勢和環境變化，站位要高、眼光要遠，體現出規劃的前瞻性、方向性、綜合性。目標設置應做到三點：

一是近期與遠期結合。近期是“十四五”前三年，中期是“十四五”末期，遠期一般是下一個五年規劃末期。

二是考核與鼓勁結合。近期目標一般是上級對煤炭企業經營考核的參考目標，中期目標主要是煤炭企業動員職工鼓勁爭先的目標，遠期目標一般是煤炭企業發展遠景的展望目標。

三是產業與業務結合。在規劃目標時，既要有產業目標，也要有科技、人才、民生、環保、文化等業務目標，還要有定量目標和定性目標，從而使“十四五”規劃目標有利于提振信心、鼓舞士氣。

第四部分產業發展規劃和第五部分重點業務規劃。在這兩部分中，要求對每個產業、每項業務都要確立未來發展思路（或發展定位），同時明確“十四五”時期的工作重點，體現出規劃的科學性、合理性、可操作性。

第六部分投資融資規劃，應當確定煤炭企業投資原則和投資戰略類型，同時明確融資渠道及融資方式，以及產業和業務的主要投資項目等。

第七部分主要保障措施，要求保障舉措必須具有足夠力度，切實能夠保障規劃落地。

第八部分政策建議，要求提出具有重要價值的具體建議，有利于上級研究、采納。

三、規劃寫作總體要求

煤炭企業的一部五年發展規劃，既有前五年指標分析、工作總結，又有后五年的戰略謀劃、任務安排，還有遠期的發展展望。縱向跨越10～15年，橫向涉及內部各單位、各業務、各區域，各產業。從開始研究到完成定稿少則半年多則一年以上，一般經過調查研究、文件起草、討論修改、專家論證、會議決策、上報批準（或備案）、宣貫執行等環節，其歷時之長、難度之大、涉及范圍之廣、參與人員之多，在煤炭企業管理科學研究中是首屈一指的，但它在推動煤炭企業發展中所起的作用也是極端重要的。因此，科學編制一部高質量的煤炭企業五年發展規劃是一項責任重大、使命光榮的任務，除做好上述工作外，在寫作上還要做到以下幾點。

1.運用對照分析法編制規劃

編制煤炭企業“十四五”規劃應做到“四個對照”：對照煤炭企業本身；對照上級要求；對照對標煤炭企業；對照發展環境。

2.注重規劃的科學性和可實施性

煤炭企業發展規劃除具有前瞻性、綜合性、可操作性等特點外，更需要具備科學性，還要有利于在實施規劃中分解目標，便于考核和督促檢查，以推動規劃更好地落實落地。

3.注重規劃的全面性概括性

大型煤炭企業尤其是國內或世界500強煤炭企業的管理層級多、產業門類廣、拓展區域寬，而一部規劃的篇幅又是有限的，為了避免虎頭蛇尾和“頭大、肚小、腿細”情況發生，就必須做到高度概括，提綱挈領，統領全局，從而體現出規劃的指導性。