房都拆了安置卻被叫停為什么行政機關可以單方面解除協議？

文/本刊記者 胡珊 責任編輯/劉怡然

由于城市規劃變更，原來的安置區域不允許私人建房，貴州省×市×區政府不得已單方面解除拆遷協議，將原來約定的異地安置變更為參與式開發建設安置，此舉引發一名拆遷戶不滿。他因此將區政府告上法庭，要求區政府履行原來的拆遷協議，但這一訴訟請求被最高人民法院駁回。

案例

2011年8月23日，貴州省原×市政府公布了一則房屋征收補償安置實施方案，決定對轄區內×村×片區的所有建(構)筑物及附屬物進行征收，房屋征收補償實行貨幣補償、產權調換、異地安置三種方式。

村民何某選擇了異地安置。按照征收安置方案，他可以獲得安置區域里的2塊宅基地，面積共240平方米。訂好拆遷協議后，他的房子隨即被拆除。

原本在2013年3月30日前，何某就能拿到新的宅基地。但2011年11月，國務院發函撤銷該地區建制，設立地級市，原×市行政區域變為×區行政區域。2012年4月23日，×區政府接到市政府緊急通知，要求從即日起全市城市規劃區范圍內停止審批私人建房申報，已批準但還未開工建設的，由審批部門通知建房戶停止建設。同年11月22日，區政府通知何某所在村，對原來的安置方案進行變更，取消了用宅基地進行安置的方式，實行參與式開發建設安置，同時明確原來簽訂的拆遷協議廢止。

2013年，×區政府拿出一塊地開發了安置小區。按照變更后的新安置方案，何某可以在這片小區擁有3套120平方米的商品房以及1間70平方米的商鋪。但對這一拆遷安置方案，何某表示不滿，他多次要求區政府按原協議交付2塊宅基地，都遭到拒絕。

何某遂在2014年11月提起民事訴訟，請求區政府繼續履行原協議。此案經過一審、二審，何某的起訴被駁回。2015年11月2日，何某又向法院提起行政訴訟。

行政訴訟也經歷了一審、二審。貴州省高院認為區政府為加快城市建設，提升城市形象，對城鎮城市規劃建設進行調整，導致與何某簽訂的安置協議變更、解除，這一行為合法，判決區政府只需對何某履行房屋征拆行政補償的法定職責。

何某不服，向最高人民法院提起再審。最高人民法院認為，區政府出于公共利益的需要，單方變更、解除協議，必須對相對人進行補償。二審法院判決區政府對何某履行房屋征拆行政補償的法定職責，并無不當。該行政補償既包括區政府對何某進行的安置補償，也包括區政府因單方解除協議，給何某造成損失的補償。最后，最高人民法院駁回了何某的訴訟請求。

說法

此案中，法院之所以支持行政機關，是因為行政機關在行政協議中享有優益權。行政優益權指的是，法律規范賦予行政主體在履行職責過程中，為實現行政管理目標或維護社會公共利益，享有的相較于行政相對人的優先權和受益權。

我國現行立法雖未對行政優益權的概念做出明確界定，但在司法解釋中已予以認可?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政協議案件若干問題的規定》第十六條第一款規定，“在履行行政協議過程中，可能出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，被告做出變更、解除協議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經審理認為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的，判決被告予以補償?！贝艘幎ㄙx予行政機關出于公共利益的原因，有突破行政協議約定，單方變更、解除行政協議的權力。

司法解釋做這樣的規定，是行政協議的性質所決定。行政協議雖然與行政機關單方做出的行政行為一樣，都是為了實現公共利益或者行政管理目標，但與單方行政行為不同的是，它是一種雙方行為，是行政機關和行政相對人通過平等協商，以協議方式設立、變更或者消滅某種行政法上的權利義務的行為。它既保留了行政行為的屬性，又具有合同性，這種雙重屬性決定：一方面，行政機關應當與協議相對人平等協商訂立協議；協議一旦訂立，雙方都要依照約定履行各自的義務；當出現糾紛時，也要根據約定在《民法典》的框架內主張權利。另一方面，“協商訂立”不代表協議雙方是一種完全平等的法律關系。法律雖然允許行政機關與行政相對人締結協議，但仍應堅持依法行政，不能借由行政協議擴大法定的活動空間。法律也允許行政機關享有一定的行政優益權，當繼續履行協議會影響公共利益或者行政管理目標實現時，行政機關可以單方變更、解除行政協議，不必經過雙方協商一致。

由于行政優益權的行使無須征得協議相對人的同意，這意味著行政機關在履行行政協議過程中，可以既做運動員，又當裁判員，因此較易導致權力濫用。而尊重有約必守、合同自由的契約精神，是一切合同的生命力所在。如果行政主體動輒啟動行政優益權，會嚴重損害行政相對人的權益和信賴，削弱政府公信力，導致行政協議喪失存在的價值。所以，在行政實踐中，行政優益權的行使受到嚴格限制。

在司法實踐中，一般認為行政優益權的行使必須滿足以下條件：首先，必須是為了防止或除去對公共利益的重大危害；其次，做出單方調整或者單方解除時，應當對公共利益的具體情形進行釋明；再次，單方調整須符合比例原則，將由此帶來的副作用降到最低；最后，應當對行政相對人因此遭受的損失依法或者依約給予相應補償。

值得一提的是，行政優益權是行政機關在《民法典》的框架之外做出的單方處置，也就是說，行政協議本來能夠依照約定繼續履行，只是出于公共利益考慮才人為地變更或解除。如果是由于行政相對人違約致使合同目的不能實現，行政機關完全可以依照《民法典》的規定或者合同約定采取相應的措施，沒有必要行使行政優益權。