基層審計機關(guān)質(zhì)量控制初探

楊軍　魯靜　汪洋　趙鳳梅　吳柏根

[摘要] 審計質(zhì)量是審計工作的生命線，基層審計機關(guān)作為國家審計的最基層，審計質(zhì)量控制顯得尤為重要。本文以某市（含下轄區(qū)）審計局為例，從基層審計機關(guān)審計人員專業(yè)素質(zhì)、大數(shù)據(jù)審計應(yīng)用、項目審理等方面存在的問題出發(fā)，通過分析該局在審計質(zhì)量提升方面所采取的措施及效果，從理論和實踐層面提出相應(yīng)的改進措施，為提升基層審計機關(guān)審計質(zhì)量提供參考。

[關(guān)鍵詞]審計機關(guān)? ?質(zhì)量控制? ?問題與措施? ?衡量體系

近年來，我國通過不斷出臺意見、規(guī)劃等舉措來提升國家審計質(zhì)量。2015年，審計署印發(fā)《關(guān)于進一步加大審計力度促進穩(wěn)增長等政策措施落實的意見》，再次重申各級審計機關(guān)要加強項目組織實施，明確和落實國家審計質(zhì)量控制責(zé)任，對于存在嚴重國家審計質(zhì)量問題的，要嚴肅追責(zé)問責(zé)。2021年6月，中央審計委員會辦公室、審計署印發(fā)《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，指出審計機關(guān)要堅持問題導(dǎo)向，精準施策，力補短板，推動審計工作高質(zhì)量發(fā)展。審計質(zhì)量如何進一步提升，已經(jīng)成為包括基層審計機關(guān)在內(nèi)的各級審計機關(guān)普遍關(guān)注的內(nèi)容。

一、基層審計機關(guān)質(zhì)量控制存在的問題

基層審計機關(guān)作為國家審計的末梢，由于各種原因存在審計質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)象。本課題主要結(jié)合安徽省某市（含下轄區(qū)）審計局業(yè)務(wù)實踐，深層剖析基層審計機關(guān)質(zhì)量控制存在的主要問題。

（一）審計人員專業(yè)素質(zhì)存在差異

不管是社會審計、內(nèi)部審計還是國家審計，審計人員素質(zhì)一直是影響審計質(zhì)量的一個非常重要的因素。以該審計局人員基本情況為例：

1.學(xué)歷層次分化較嚴重。某市局192人，其中高中及中專學(xué)歷61人，全日制專科學(xué)歷53人、本科學(xué)歷71人、研究生7人。年齡層次50-60歲的多為全日制中專學(xué)歷，占總?cè)藬?shù)的28%;年齡層次30-50歲的多為全日制專科以上學(xué)歷;年齡層次20-30歲的多為全日制本科以上學(xué)歷，干部隊伍中年輕人總體學(xué)歷層次較高。

2.專業(yè)知識結(jié)構(gòu)方面。財會審計類專業(yè)103人、經(jīng)濟管理類18人、工程類25人、計算機專業(yè)10人、其他專業(yè)36人;會計、審計、造價類職稱116人，其中初級37人、中級63人、副高級以上16人;取得計算機審計中級證書41人;取得造價工程師類、注冊會計師類、建造師類、國際內(nèi)部審計師等職業(yè)相關(guān)證書39人。可以看出，人員專業(yè)結(jié)構(gòu)上，會計與審計專業(yè)的人數(shù)占比高達80%，有關(guān)法律、工程、環(huán)境保護、計算機等各相關(guān)專業(yè)人員不足，特別是在信息化大數(shù)據(jù)審計背景下，大數(shù)據(jù)審計人才尤其缺乏。部分審計人員由于年齡等原因，審計理念和審計專業(yè)知識有所老化，審計中習(xí)慣于傳統(tǒng)工作方式方法，憑老經(jīng)驗開展審計工作，缺乏現(xiàn)代審計手段的應(yīng)用。

3.審計工學(xué)矛盾較突出。據(jù)統(tǒng)計，該局2019年度參加脫產(chǎn)培訓(xùn)75人，參加率不足39%，人均脫產(chǎn)培訓(xùn)天數(shù)不足2天;下轄某區(qū)審計局，僅有6位審計業(yè)務(wù)人員，2021年本級安排任務(wù)22個，人均主審接近4個項目，另外還參加了審計署、省審計廳項目6個，共13人次，工作量總計610天。基層審計人員超負荷運轉(zhuǎn)，工學(xué)矛盾沒有有效解決，審計質(zhì)量也難以得到全面提升。

（二）大數(shù)據(jù)審計技術(shù)運用不足

1.大數(shù)據(jù)審計應(yīng)用平臺缺乏。數(shù)據(jù)平臺，如云平臺、區(qū)塊鏈等，都是大數(shù)據(jù)運行的載體，通過平臺系統(tǒng)可以對數(shù)據(jù)信息進行有效整合和管理，大數(shù)據(jù)平臺是確保大數(shù)據(jù)審計發(fā)揮作用的關(guān)鍵。部分基層審計機關(guān)并沒有建立區(qū)域性、層次性的大數(shù)據(jù)審計平臺，審計項目依然是“一對一”的審計模式，大數(shù)據(jù)信息的采集、匯總、分析處于碎片化狀態(tài)，大數(shù)據(jù)遠程審計也未能廣泛運用。

2.大數(shù)據(jù)審計技術(shù)應(yīng)用不夠。由于基層審計機關(guān)對實施大數(shù)據(jù)審計準備和應(yīng)用不足，數(shù)據(jù)處理、計算機等綜合性技術(shù)人才較為缺乏，且多數(shù)基層審計機關(guān)在人才招聘、專業(yè)培訓(xùn)等方面未能建立保障機制，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)審計技術(shù)在國家審計活動中未得到有效發(fā)揮。

3.大數(shù)據(jù)審計風(fēng)險應(yīng)對措施不足。目前大數(shù)據(jù)審計面臨的主要風(fēng)險包括數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)質(zhì)量的風(fēng)險。數(shù)據(jù)安全風(fēng)險主要是采集的數(shù)據(jù)會涉及國家機密、商業(yè)機密，如果沒有數(shù)據(jù)安全保障，數(shù)據(jù)系統(tǒng)很可能會被攻擊或盜用，基層審計機關(guān)對數(shù)據(jù)安全風(fēng)險防范措施還需加強。數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險主要涉及數(shù)據(jù)的真實性、完整性和可靠性，這對審計人員提出了更高要求，他們不僅需要具備足夠的審計經(jīng)驗，還需要具備信息處理能力，對獲取數(shù)據(jù)進行邏輯性、合理性和價值性判斷。

（三）項目審理質(zhì)量不高

基層審計機關(guān)項目審理質(zhì)量不高的主要原因：一是人員少、職能科室少，一人身兼數(shù)職，審理組成員既是分管領(lǐng)導(dǎo)亦是項目審計業(yè)務(wù)人員，較難做到審計報告的三級復(fù)核審理。二是因為項目任務(wù)重、時間緊，基本是在征求意見稿反饋之后才由審理組進行審理，難以做到審計全過程跟蹤審理。三是項目審理存在走程序現(xiàn)象，未能真正發(fā)揮審理作用。審計報告問題定性依據(jù)是否充分、處理意見是否有效、審計建議是否起到防微杜漸的積極作用，這些都需要審理組進行高質(zhì)量評判和商榷。

二、基層審計機關(guān)提升審計質(zhì)量的措施

為加強審計監(jiān)督提質(zhì)增效，基層審計機關(guān)應(yīng)當持續(xù)推進提升國家審計質(zhì)量。以下從人才培養(yǎng)、大數(shù)據(jù)運用、整改監(jiān)督和質(zhì)量控制等方面進行分析。

（一）注重培養(yǎng)人才，提升隊伍素質(zhì)

1.加強法律法規(guī)學(xué)習(xí)。審計人員要緊跟政策變化，持續(xù)追蹤新趨勢、新政策、新方法，不斷學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，同時將專業(yè)知識與實踐經(jīng)驗相結(jié)合。比如，某區(qū)審計局面對新時代、新使命、新要求，堅持服務(wù)理念，努力創(chuàng)新，適時轉(zhuǎn)變審計觀念和思路，有效利用每月業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)時間安排學(xué)習(xí)審計業(yè)務(wù)最新法規(guī)文件。

2.拓展各類專業(yè)知識。審計隊伍中除財會、審計專業(yè)外，還需要法律、工程、計算機等專業(yè)人才，應(yīng)重點培養(yǎng)熟悉計算機、工程等專業(yè)知識的復(fù)合型人才，或者在審計項目實施過程中聘請行業(yè)專家，以進一步提高審計質(zhì)量。

（二）利用大數(shù)據(jù)審計，提高審計效率

1.聘請專家，充分運用大數(shù)據(jù)輔助審計。比如，某區(qū)局因人力有限、專業(yè)受限，缺少計算機人才，于是聘請業(yè)內(nèi)知名計算機專家，參加當年需要進行大數(shù)據(jù)分析的重大項目，并簽訂了保密協(xié)議。在財政審計中，主審提前采集財務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，提出審計思路，專家利用語句查詢比對上萬條數(shù)據(jù)，篩查出大量疑點供審計組核實，其中僅在惠民惠農(nóng)一卡通發(fā)放審查中，就利用大數(shù)據(jù)分析比對篩查出身份證信息不準確、重復(fù)發(fā)放、死亡人員持續(xù)享受補貼等問題，大大提高了審計組工作效率。

2.提高大數(shù)據(jù)運用的廣度和深度。一是大數(shù)據(jù)審計可以充分運用各行業(yè)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，提高運用廣度，如，將民政低保人員、殘聯(lián)兩殘人員、社保五險、農(nóng)業(yè)農(nóng)村耕地保護面積、公安每年注銷人員等數(shù)據(jù)以身份證號碼關(guān)聯(lián)，分析出不合邏輯不合實際的疑點并進行核實。二是大數(shù)據(jù)審計可以縱向挖掘深度，如，直達資金監(jiān)控系統(tǒng)、惠民惠農(nóng)一卡通系統(tǒng)，便是縱向資金管控，審計可以從上級部門直接獲取數(shù)據(jù)進行審查。

（三）完善分級控制，多措并舉提高質(zhì)量

1.提升項目審理質(zhì)量。

創(chuàng)新審理方式，做到審理全覆蓋。某區(qū)局為解決沒有專職審理人員現(xiàn)狀，成立專門審理小組，成員由具備中級職稱以上工作人員及局分管業(yè)務(wù)負責(zé)人組成。明確審理流程，規(guī)定一般審計項目，在審計報告征求意見后，報分管局長召開審理會并形成會議記錄歸檔，審理會議記錄需詳細記錄審理過程。審理中，如有重大分歧的，報局長辦公會研定。重要審計項目或?qū)徲嫿M長認為需要前置審理的，經(jīng)局長批準后，可以在審計報告征求意見前審理。審計組按照“三個區(qū)分開來”對違規(guī)行為減輕或免于處理處罰的事項必須經(jīng)審理會集體討論，以統(tǒng)一運用口徑，防范風(fēng)險。

2.推動巡審聯(lián)動機制。

為切實發(fā)揮監(jiān)督合力，某區(qū)審計局與區(qū)巡察辦共同出臺了《關(guān)于規(guī)范巡察與審計工作協(xié)調(diào)機制的意見》，推進巡審聯(lián)動機制，提升國家審計質(zhì)量。巡察部門和審計部門同時加強對工作中發(fā)現(xiàn)的共性問題的研究分析，推動深化改革、完善制度。

3.制定審計項目標準化手冊。

某區(qū)審計局結(jié)合上級部門的各項業(yè)務(wù)規(guī)范文件和文本，于2021年制定了該區(qū)局審計項目標準化手冊。手冊內(nèi)容包括審計項目流程、各種文書模板、審計規(guī)章制度文件匯編，使審計工作更加細化明了，便于操作。該手冊不僅可以使經(jīng)驗不足的審計新人快速熟悉審計業(yè)務(wù)，還能提供給各被審計單位內(nèi)審機構(gòu)借鑒使用。

三、審計質(zhì)量提升成果

某區(qū)審計局推進黨建與業(yè)務(wù)深度融合，把牢政治方向、依法忠誠履職、持續(xù)正風(fēng)肅紀，強化審計質(zhì)量管控和過程監(jiān)督，切實提升依法審計的能力和本領(lǐng)，審計監(jiān)督能力進一步增強、審計監(jiān)督體系進一步完善、審計監(jiān)督效果進一步彰顯。

（一）打造優(yōu)秀審計項目

該區(qū)局在制定年度審計項目時，提前選取1至2個關(guān)于區(qū)委、區(qū)政府的重點工作，以及事關(guān)民生的熱點焦點事項等審計項目作為優(yōu)秀項目目標，重點打造，抓好實施。對于管理不規(guī)范金額或違規(guī)金額，及時下達審計決定書督促整改;對于普遍性問題，積極編寫審計專報匯報本級政府，舉一反三，引起高度重視;對于審計發(fā)現(xiàn)的問題，督促被審計單位建章立制，防微杜漸;對于嚴重違規(guī)違紀問題，嚴厲查處，按要求移交主管部門或移交紀委。因此，該區(qū)局的審計質(zhì)量不斷得到提升，在近三年市級年度優(yōu)秀審計項目評比中，榮獲2個市級優(yōu)秀項目和1個表彰項目。

（二）工作成果不斷提升

表1為該區(qū)審計局2015—2020年工作成果和人員狀況一覽表。

該區(qū)2020年審計項目51個，管理不規(guī)范資金118600萬元，審計報告、信息被批示采納20篇。以管理不規(guī)范資金和審計報告、信息被批示采納情況為例。

機關(guān)審計查處管理不規(guī)范資金規(guī)模大小是衡量國家審計質(zhì)量的一個重要指標，從圖1中可以看出，自2016年起，該區(qū)審計局查處管理不規(guī)范資金呈逐年遞增趨勢，自2017年起，每年都在以兩倍數(shù)左右增長。

審計報告、信息被批示采納是衡量審計質(zhì)量的另一重要指標，從圖2可以看出，自2017年起，被采用的數(shù)量也在不斷增加，尤其是2019年和2020年增量顯著。以上都說明了在審計管理體制改革背景下，該區(qū)審計局監(jiān)督體系不斷完善，審計監(jiān)督能力也在不斷加強。

四、國家審計質(zhì)量衡量體系

（一）建立國家審計質(zhì)量衡量體系的重要性

目前，一般使用審計建議被采納率、移送案件處理率、審計發(fā)現(xiàn)問題金額等指標來反映國家審計質(zhì)量水平的高低。但在實際工作中有的指標并不完全適用。如移送案件處理率，基層審計機關(guān)能達到移送條件的項目很少。因此，構(gòu)建一套完善、適用的評價體系非常重要。

（二）國家審計質(zhì)量衡量體系的確立

國家審計質(zhì)量衡量體系可以包含兩個方面，一方面是審計項目基本質(zhì)量控制，對于每一個項目都應(yīng)該達到的基本質(zhì)量指標要求;另一方面是優(yōu)秀審計項目所需達到的高質(zhì)量指標要求。

1. 審計項目基本質(zhì)量控制，從審計程序、審計方案、審計證據(jù)、審計底稿、審計報告等方面來衡量（如表2所示）。

2.優(yōu)秀審計項目，從促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、促進全面深化改革、促進權(quán)力規(guī)范運行三方面指標進行評價。審計報告問題金額包含應(yīng)上繳國庫金額、應(yīng)減少財政撥款或補貼、應(yīng)歸還原渠道資金、追回或減少損失的金額;審計信息、完善制度、審計移送則從發(fā)布信息、出臺制度、移送人員的不同級別進行衡量（如表3所示）。

五、結(jié)束語

本文以安徽省某市審計局及下轄某區(qū)局為例，從當前基層審計機關(guān)審計人員隊伍建設(shè)、大數(shù)據(jù)審計應(yīng)用、項目審理等方面存在的問題提出一系列改進措施，并分享了該審計局在審計質(zhì)量控制方面的方法與經(jīng)驗。由于國家審計涵蓋內(nèi)容很廣，質(zhì)量控制指標難以衡量，本文通過實際案例，嘗試通過不同研究方法反映審計質(zhì)量的影響因素和影響程度，為提升基層審計機關(guān)審計質(zhì)量提供有力的措施建議。

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