遼寧實施財政資金股權投資初探

田欣雨

〔內容提要〕目前，財政專項資金在使用上仍然是政府部門主導下的貼息、獎補等無償撥付方式，財政專項資金引導和激勵效果不理想，帶動作用不強，與社會資本的銜接也不夠緊密，急需通過探索新模式，有針對性地優化財政資金使用方式，使有限的財政資金發揮更大效益。財政資金股權投資在財政專項資金分配領域引入市場機制，再造財政資金分配方式和管理模式，融合了政府施策與市場規則，將“撥”改“投”，實現了財政資金循環利用，在緩解財政支出壓力的同時，提高了財政資金使用的集約性、精準性、帶動性，能夠更為有效、有力地支持實體經濟發展。本文對財政資金股權投資的模式、思路、路徑等進行了探討，并針對可能遇到的問題提出了相應工作建議。

〔關鍵詞〕財政資金；股權；市場化；投資

財政資金股權投資是指在財政專項資金分配領域引入市場機制，通過對項目（企業）的市場遴選、投資入股、階段持有、適時退出的方式，實行財政資金資本化運作，支持實體經濟發展。財政資金股權投資最顯著的特點是，嵌入市場化操作過程，將財政資金委托第三方機構專業管理、市場運作，實現政府支持經濟發展從行政管理到經濟管理、從資金管理到權益管理、從“一給了之”到“全過程管理”的轉變，使政府能夠借助資本手段更加靈活地引導產業方向和結構，更加有效地支持重點戰略實施。

一、財政資金股權投資的意義

財政資金股權投資引入市場機制，再造財政資金分配方式和管理模式，融合了政府施策與市場規則，將“撥”改“投”，提高了財政資金使用的集約性、精準性、帶動性，有助于財政可持續發展，對更為有力地支持產業轉型升級、推動經濟高質量發展等都具有重要意義。

一是優化財政資金使用方式。在傳統的財政獎補模式下，財政資金只出不回，花一點少一點，如果延續既定政策，只能不斷地籌集資金源源投入，給原本已經負擔沉重的財政運行帶來了更大壓力。而財政資金股權投資改變了財政資金“有去無回”的投入模式，先入股、后退出，不僅可以收回本金，還可以獲得適當的收益，變“死錢”為“活錢”，變“零錢”為“整錢”，使財政資金得以循環使用，實現滾動支持，能夠有效緩解財政收支矛盾，提高財政資金使用效益。

二是提升財政資金服務實體經濟效能。傳統的財政獎補政策完全由政府部門主導，政策對象范圍廣而散，對單個企業的支持額度小，而且多為事后“錦上添花”，財政資金投入作用不明顯，引導和激勵效果不理想。財政資金股權投資優化了傳統管理方式，通過市場化手段，變事后“獎補”為事前“股權”注入，變“錦上添花”為“雪中送炭”，更加精準聚焦具有發展潛力的優質企業，在不影響企業控股權、不要求抵押物、不提高企業資產負債率的前提下，幫助企業解決孵化期、研發期、擴張期面臨的資金不足等瓶頸問題，把有限而寶貴的財政資金更好地用在支持企業發展的“刀刃”上。

三是增強財政資金引導帶動作用。財政資金股權投資具有明顯的市場投入撬動效應，既可引導企業外部投資，又可帶動企業內部投入。對于企業外部投資者，財政資金股權投入具有明顯的增信作用，可以提升其對企業的信任和信心，激發跟進投資的意愿；對于企業經營者，財政資金股權投入緩解了發展資金不足問題，使企業發展前景更加明朗，可以有效激發企業追加投資的內生動力，從而與外部投資相互作用，達到撬動資本投入的目的。

四是形成與其他直接融資手段的優勢互補。私募股權投資基金雖然也是通過市場化方式對企業進行股權投資，但由于它以社會出資為主，具有強烈的資本逐利屬性，預期回報率高，項目選擇嚴苛，不能很好滿足初創期等企業的融資需要。財政資金股權投資范圍可由政府適度調控，支持范圍更加廣泛，投入和退出機制更加靈活，資金周轉效率更高，既可支持相對成熟的企業，也可支持股權投資基金參與度不高的初早期創業企業，有利于填補私募股權投資基金的市場空間，形成優勢互補，更好地實現政府宏觀調控意圖和資源配置導向。

二、遼寧省開展財政資金股權投資的必要性

近年來，我省各級政府和相關部門聚焦企業發展，積極采取一系列措施推動解決融資難問題，雖然取得了一定成效，但尚未根本解決，其中重要原因之一就是銀行貸款仍是企業融資主渠道，直接融資特別是股權融資作用發揮不好，這使財政資金股權投資成為現實需要。

企業需要。近年來，我省不斷調整優化產業結構，實施了結構調整“三篇大文章”“數字遼寧、智造強省”等一系列發展戰略，積極支持傳統產業轉型升級、戰略性新興產業加快發展，推動壯大創新型經濟主體。但目前，創新型經濟主體由于輕資產、高風險等特性，仍是融資“弱勢群體”，發展過程中常常面臨銀行不肯貸、市場不敢給的多難局面，需要采用財政資金股權投資等創新方式聯合發力、推動破題，支持企業實現多元化融資發展。

市場需要。私募股權投資基金作為直接融資的重要渠道，在支持企業發展方面發揮著積極作用。但目前遼寧省私募股權投資基金市場發展仍較慢，尚不能很好滿足企業融資需求。2021年，遼寧省僅新增私募股權投資基金16支，募資規模11.05億元，投資規模104.34億元，分別占全國總量的0.2%、0.03%、0.5%，全國排名分別為第24位、30位、19位，總體來看股權投資市場供給不足、活躍度低，且短時間內難以有效解決，需要財政資金股權投資加以彌補、相互促進。

政府需要。近年來，我省經濟處于低位運行，財政收支矛盾問題突出，基層“三保”、政府債務還本付息等壓力沉重，傳統財政專項資金獎補模式不堪重負。各級財政部門積極克服困難，安排專項資金支持實體經濟發展，但額度有限、分配分散，市場主體普遍感覺不“解渴”，需要通過財政資金股權投資方式探索新路，充分發揮資金循環利用、適度收益等運作特性，在對實體經濟保持精準有效“滴灌”的同時，破解財政專項資金持續投入、增壓財政運行的問題。

三、遼寧省開展財政資金股權投資的工作建議

當前，遼寧老工業基地振興發展正處于關鍵時期，建議試點開展財政資金股權投資工作，通過創新財政資金投入方式、優化財政資源配置，引領撬動金融資源，更加精準有力支持實體經濟發展。

（一）關于總體思路

建議財政資金股權投資按照“政府參與、市場運作；突出重點、重在激勵；規范管理、盡職免責；適度支持，防范風險”的原則探索開展。

（1）政府參與，市場運作。財政資金股權投資采取“政府+市場”的項目遴選與投資機制，既體現政府政策導向，又運用市場化投資方式，將兩者有機結合。相關各方分工協作，形成合力。財政部門制定財政資金股權投資綜合性管理制度，繪制“施工圖”，會同行業主管部門遴選第三方管理機構，選定“施工隊”；行業主管部門負責本部門股權投資預算編制和具體執行，組織開展本領域項目申報、初步篩選等工作，提出財政資金股權投資計劃，掌握“施工進度”；第三方管理機構負責對行業主管部門提出的股權投資計劃所列備投企業進行市場化遴選，受財政部門委托向企業投資并持有股權，建立投資監督管理和風險防控機制，按公司治理程序參與企業決策管理等，完成具體“施工任務”。

（2）突出重點，重在激勵。財政資金股權投資緊緊圍繞省委、省政府確定的結構調整“三篇大文章”“數字遼寧、智造強省”“一圈一帶兩區”等重大戰略和推進實施的重大工程，聚焦綠色低碳、專精特新、科技創新、先進制造等重點領域企業開展投資，同時注重引導和支持社會資本共同投入，形成投資合力。財政資金股權投資不追求利潤最大化，旨在幫助企業發展壯大，對股權投資享有的超額收益按照一定比例向被投資企業和管理機構讓利。

（3）規范管理，盡職免責。建立健全財政股權投資的職責分工、管理監督、信息報告等制度，實現從項目遴選到股權退出的全生命周期管理，規范資金使用。在此基礎上，對已履行勤勉盡責義務，按照程序和規定作出決策、實施管理但發生損失的，對管理機構和有關部門工作人員實行盡職免責。

（4）適度支持，防范風險。防范財政資金風險和企業道德風險，結合實際合理確定財政股權投資額度和期限。例如，對單一企業的投資額原則上不超過年度股權投資總規模的20%，且不超過被投資企業總股本的30%，不作為第一大股東；如與市縣政府共同出資，各級政府出資總額原則上不超過被投資企業總股本的50%。投資期限結合企業實際情況確定，原則上不超過5年。

（二）關于操作路徑

建議財政資金股權投資按照組織申報—市場遴選—投資入股—投后管理—適時推出的路徑進行操作。

（1）組織投資申報。行業主管部門通過公開發布等方式，組織本領域符合條件的企業開展財政資金股權投資申報工作，并在匯總各企業申報材料后，根據相關領域專項規劃、產業政策等，通過中介機構或專家評估等方式，初步篩選形成財政資金年度股權投資計劃。

（2）遴選投資項目。行業主管部門將年度股權投資計劃推送第三方管理機構，由其按照市場化方式對股權投資計劃所列備投企業逐戶開展盡職調查、投資評審、入股談判等工作，并向財政部門和行業主管部門提報擬投資企業的股權投資評估報告和入股建議書。

（3）財政資金入股。股權投資評估報告和入股建議書經財政部門、行業主管部門同意后，由第三方管理機構與被投資企業簽訂股權投資協議，明確各方權利和義務。財政部門將股權投資資金撥付至行業主管部門，由其根據股權投資進度等，將所需資金撥付至第三方管理機構用于向企業投資入股。

（4）項目投后管理。第三方管理機構督促被投資企業及時完成章程修訂、企業登記變更等工作，并按照企業章程或股權投資協議等實施持股管理，跟蹤企業生產經營等情況，依法依規行使相應股東權利，履行報告責任。

（5）財政資金退出。財政資金股權投資在達到一定的投資年限、投資階段或實現既定目標等條件時，通過股權轉讓、企業回購等方式實現股權退出，并在收益范圍內予以適當讓利。股權退出收回資金上繳財政，用于后續滾動投資。

（三）可能遇到的問題和建議

財政資金股權投資作為優化財政資金使用方式、創新支持實體經濟發展模式的有益探索，目前在全國也還處于起步階段，僅有廣東、山東等少數地區探索開展。遼寧財政資金股權投資尚屬新興事物，在初始階段必然會遇到一些問題，需要未雨綢繆，提前規劃研究，提前加以解決。

（1）各方對財政資金股權投資的認識可能不統一。財政資金股權投資偏好風險的定位與國有資產保值增值的常規性目標存在矛盾，財政資金股權投資的市場化機制設計，決定股權投資必然要承擔損失風險，這在政府部門內部可能產生不同聲音，特別是直接涉及的管理部門會對責任問題產生疑慮，影響推進的積極性；同時，部分企業習慣于傳統的財政無償獎補模式，可能擔心財政資金股權投資會稀釋企業股權或制約企業行為，存在既想用錢卻又排斥的心理。

（2）管理制度細化程度可能達不到應有要求。從組織執行層面來看，財政資金股權投資涉及的利益主體較多，縱向涉及省市多級，橫向涉及財政、行業主管部門、受托管理機構、企業等多個主體，構成了相互影響的關系矩陣。此外，各領域、各行業具有各自不同特點，在管理上不能簡單“一刀切”。管理制度設計上如果精細程度不夠，極易出現規則不明、權責不清、協作不暢、利益紛爭等問題，影響股權投資效益，甚至危機股權投資的可持續性。

（3）投資決策期較長與企業市場經營高效率可能存在矛盾。財政資金股權投資需要履行規定決策程序，從申報到遴選，再到完成入股，常常需要較長的時間。而企業資金需求往往十分迫切，市場機會稍縱即逝，可能存在投資時間與企業資金需求時間的錯配現象，也會影響企業參與的積極性。

（4）投資項目選擇可能出現簡單隨機現象。財政資金股權投資項目需要明確界定投資范圍和領域，備投項目庫的建立和入庫企業的選擇至關重要，如果入庫企業選擇隨機，投資項目篩選結果將必然呈現散亂的“點”狀分布，無法形成整體投資規劃，導致對產業鏈的拉動效應發揮不夠，影響財政資金使用效益。

對于上述矛盾問題，建議：

一是做好頂層制度設計。財政資金股權投資必須要事前做好頂層設計，統籌兼顧政府資金分配管理、國有資產管理、與市場主體的股權管理等關系調整，在嚴格遵守法律法規框架下，堅持“科學謀劃、統籌安排、穩妥推進”，建立起與財政資金股權投資風險特點、收益特點、管理特點等相適應的管理機制。例如，實行有別于常規國有資產管理、財政專項資金管理的目標設定和考核評價體系，科學激勵約束，為各方提供有支撐、有依據、有保障的工作環境。

二是建立完善的管理制度體系。由財政部門牽頭、各方緊密配合，共同制定《財政資金股權投資管理辦法》，優化過程管理，加強風險控制，規范操作行為，進一步明確財政資金在投、管、退各環節的細化操作內容以及各方權責利，特別是要在合理安排投資決策時間、厘清風險發生時的責任分擔與終結處理機制等方面下功夫，防止出現時效性問題和利益矛盾紛爭，影響股權投資機制發揮效益和良性運行。同時，還要針對各領域實際情況，對管理辦法予以逐步細化，組織行業主管部門研究制定相關領域的配套具體操作細則，增強管理制度對不同行業和領域的適配性。

三是提前謀劃股權投資項目布局。緊密結合遼寧“十四五”規劃以及省委、省政府確定的重大戰略和優先支持的重點產業，科學論證財政資金股權投資方向和領域，著重培育科技含量高、創新能力強的先導性產業企業，為成長性好的中小微企業提供資金支持。行業主管部門要加強對項目篩選的整體規劃和設計，加強對受托管理機構的行業指導，以產業鏈為主線進行項目布局，實現產業鏈上下游聯動，通過強鏈、補鏈增強行業發展整體動能。

四是注重發揮政策合力效應。財政資金股權投資作為對企業的支持手段之一，不能依靠其“畢其功于一役”。要盡量將財政資金股權投資與其他財政金融支持手段相結合，打好“股權投資+引導基金+融資擔保+貸款貼息”等多種形式的組合拳，吸引更多社會資本參與投資，進一步發揮財政資金放大效應。

五是加大政策宣傳力度。利用文件、會議等形式，加大對財政資金股權投資的政策宣講，提高各級政府和有關部門的認識，凝聚共識、形成合力；利用自媒體等多種渠道加強對社會的政策宣導，幫助企業充分了解財政資金股權投資的優勢，激發其參與積極性。

（作者單位：遼寧省地方金融監督管理局銀行保險處）