關于碳排放“雙控”制度建設的若干思考

馮相昭 楊儒浦 李媛媛

2021年12月召開的中央經濟工作會議和2022年1月召開的中央政治局第36次集體學習均提出“推動能耗‘雙控向碳排放總量和強度‘雙控轉變”。剛剛結束的黨的二十大進一步強調要“完善能源消耗總量和強度調控，重點控制化石能源消費，逐步專項碳排放總量和強度‘雙控制度”。結合碳達峰碳中和的最新形勢和要求，有必要深入剖析我國碳排放“雙控”制度轉變的內涵，探討加強碳排放“雙控”制度建設應秉承的主要原則，特別是針對碳排放總量制度提出相關對策建議。

一、加強碳排放“雙控”制度建設是實現“雙碳”目標愿景的客觀需要

加快能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變反映了政策作用點的戰略調整。眾所周知，以煤炭、石油等化石燃料為主導的能源消費結構是驅動我國碳排放增長的主要因素，因此在很長時間內節能降碳協同推進是我國碳排放控制的主要思路。實踐證明，隨著能耗強度、碳排放強度以及能源消費總量目標制度在過去3個五年規劃期的相繼實施，能源結構改善幅度持續加快，有效抑制了碳排放快速增長的態勢。

2020年，我國單位國內生產總值碳排放強度比2005年下降48.4%，累計減排二氧化碳約58億噸；過去十年來，我國煤炭消費占一次能源消費比重由68.5%下降到去年的56%，非化石能源消費占比提高了6.9個百分點，達到16.6%。為激發更大的降碳動能，需要逐步將碳排放總量控制納入政策“工具箱”，適時調整政策著力點，釋放更多減排潛力。

碳排放“雙控”制度建設是實現碳達峰碳中和目標的內在要求。推進碳達峰碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，實現“雙碳”目標不僅需要繼續實施碳排放強度目標責任制，更需要加強與碳排放總量相關的制度建設。在地方開展的調研發現，現階段專門性的“雙碳”工作抓手不多，單純以碳排放強度詮釋碳達峰與碳中和狀態變化不夠具象化，增加相關的碳排放總量控制指標有助于壓實“雙碳”工作的地方責任和有效測度綠色低碳轉型效果。

加強碳排放“雙控”制度建設，是健全“雙碳”政策體系的現實需求。為實現碳達峰碳中和目標，構建完善的“雙碳”1+N政策體系是重要的制度保障，這就需要現行的能耗“雙控”制度做出優化調整，且落實新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制等相關要求，同時還需補齊碳排放“雙控”中的總量控制短板，完善碳排放“雙控”制度設計。

二、碳排放“雙控”制度設計應把握四項主要原則

一是繼承發展原則。應繼承能耗“雙控”的相關機制安排，特別是已構建的涵蓋國家目標設定、地方目標分解、統計考核、監督預警、激勵約束、百千萬家行動等諸多內容的目標責任制，保持實施能耗“雙控”的戰略定力，根據碳排放總量控制的相關要求，去蕪存菁，結合重點行業達峰行動安排，加強碳排放“雙控”制度建設。

二是健全完善原則。健全和完善能耗“雙控”制度，細化新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制的考核要求，加強交通、建筑等領域和地方層面的能源統計能力建設，加快建立統一規范的碳排放統計核算體系，補齊碳排放總量控制短板。

三是借鑒吸收原則。作為碳市場機制的重要組成部分，碳排放總量制度在歐盟、英國和美國等發達經濟體有諸多實踐，可借鑒其在碳排放總量配額設定與分配等方面的管理經驗。此外，英國、德國等國家將長期減排目標納入氣候立法、建立并實施碳預算管理制度等做法，也值得關注。在國內，從“十一五”以來實施的污染物排放總量控制制度實踐以及北京市在“十三五”期間探索開展的碳排放總量控制實踐，也可作為國家碳排放總量控制制度設計的參考。

四是分類施策原則。依據國內不同地區梯次達峰的特點以及重點領域發展的規律，探索從地區、行業兩個維度開展碳排放總量控制試點，實施差異化的碳排放總量控制行動，即在已達峰的地區或行業，設立純粹的碳排放總量目標，探索碳排放穩中有降的實施路徑；在未達峰的地區或行業，探索設立明確的二氧化碳排放增量目標控制，促進經中央批準的碳達峰實施方案和目標如期實現。

三、行業視角下的制度設計要有效銜接重點領域碳達峰方案

狹義的碳排放總量控制制度設計主要從高耗能高排放行業切入，主要服務目標是碳市場及其覆蓋的行業，屬于市場機制的有機組成部分，在具體目標設定時可加強氣候立法工作，明確規定碳排放總量控制銜接我國雙碳“1+N”政策體系的重點領域和重點行業碳達峰方案，針對已達峰行業以3年或5年為周期設置穩中有降的碳排放總量目標，針對未達峰行業設立碳排放增量控制目標。

基于行業的碳排放總量制度設計可重點參考英國和德國的經驗做法。英國根據2009年發布的《英國低碳轉型計劃》建立了部門碳排放預算體系，目前已有能源、工業、交通和住建等18個政府部門發布了低碳轉型計劃，明確了各部門為實現各自碳預算目標所要采取的措施。

在德國，《聯邦應對氣候變化法案》明確強調，保護氣候行動是德國聯邦政府的一項跨部門任務，能源、工業、建筑、交通、農業等部門應對其所管轄行業實現其碳減排目標負責并制定合適的國家措施；如果行業排放量高于或低于年度碳排放預算，則差額部分將相應地從剩余年份的排放預算中扣減或增加；如果行業碳排放目標未完成，那么其主管部門須制訂“氣候立即行動計劃”。2021年8月，德國修訂后的《聯邦應對氣候變化法案》正式生效。新法案不僅提高了2023—2030年的部門減排目標，而且提出在2024年要確定 2031—2040年按行業劃分的年度減排目標，到2034 年確定 2041—2045年的分部門年度減排目標，以確保到2045年德國氣候中和目標如期實現。

四、地方視角下的制度設計要能壓實地方政府責任

廣義的碳排放總量制度設計主要結合了我國的行政管理體系特點，從地方切入，督促地方政府扎實推進“雙碳”工作，其目標定位是確保地方梯次達峰以及2030年全國碳達峰目標順利實現，其涵蓋的范圍更加廣泛，涉及社會經濟的全行業領域。就政策類型而言，屬于以命令控制性手段為主的一項制度。

英國作為最早通過立法實施碳預算制度的國家，其相關政策實踐可為我們提供一定借鑒。英國在2008年通過的《氣候變化法》確立了2050年長期排放目標，并引入碳預算制度，同時規定了相應的評估機制，即氣候變化委員會每年對英國實現法定碳預算和2050年長期碳排放目標的進展進行評估。其評估報告將正式提交給英國議會，英國政府需要對其調查結果作出回應。英國碳預算制度以5年作為一個周期設定碳預算（二氧化碳排放總量上限），第一個5年期為2008—2012年，最新碳預算是2021年6月公布的第6期碳預算方案，即2027—2033年碳排放總量為9.65億噸二氧化碳當量。在地方層面，英國也主要通過立法和實施碳預算制度推進氣候變化工作，其中蘇格蘭在2009年出臺平行立法《氣候變化（蘇格蘭）法案》。該法案遵循與英國《氣候變化法案》相類似的四大框架（即最終目標、中期目標、政策和獨立建議/評估），不過其制定的是年度碳排放目標，而不是5年期碳預算。

基于上述探討，建議國內在設定具體碳排放目標時可協同推進氣候立法工作，強化“雙碳”工作的法律授權，銜接《2030年前碳達峰行動方案》和經碳達峰碳中和工作領導小組綜合平衡、審核通過后發布的各省（自治區、直轄市）的碳達峰行動實施方案，體現各地區資源環境稟賦條件、產業布局特征、發展階段等，因地制宜開展碳達峰總量控制實踐。其中，針對已達峰地區，設置穩中有降的碳排放總量目標；鼓勵未達峰但碳排放已基本穩定的地區先行先試，探索開展有條件的碳排放總量控制實踐；針對其他未達峰地區，建議設立排放增量控制目標，推動其以降碳為引領，加快綠色轉型發展步伐。在實踐中，碳排放總量制度的執行可參考能耗“雙控”和碳排放強度目標責任制，科學設定總量目標，合理分解目標，對標對表碳排放監測核算、報告、核查體系（MRV）相關要求，完善能源統計制度和碳排放核算規范，強化監督預警和績效考核機制，以確保全國碳達峰目標如期實現。