中國農業綠色低碳發展的十年

改革開放40多年來，中國農業取得飛速發展，以全世界9%的耕地和6%的淡水資源養活了全世界18%的人口，為全球消除饑餓、保障糧食安全和實現可持續發展做出了巨大貢獻。但是，在巨大的成就背后，中國農業也曾付出巨大的資源環境代價。《第二次全國污染源普查公報》中的數據表明，2017年種植業面源污染中總氮（TN）和總磷（TP）流失量分別為71.95萬噸和7.62萬噸，分別比2010年下降了54.97%和29.90%，占全國TN和TP流失總量的24%和24%。2014年中國農業活動溫室氣體排放量為8.3億噸CO2-eq，占溫室氣體排放總量（不包括林業和土地利用變化）的7.5%，其中甲烷CH4排放2224.5萬噸、一氧化亞氮N2O排放117.0萬噸，分別占全國CH4和N2O排放總量的41%和72%（氣候變化第二次兩年更新報告，2018）。

自黨的十八大以來，黨中央以生態文明建設為引領，針對不斷凸顯的農業資源、環境和生態問題作出一系列重大決策部署，出臺了一系列指導性文件，推動農業的高質量發展和綠色、低碳與可持續轉型。在過去的十年中，農業發展觀遭遇了一場深刻革命，生態文明思想逐漸融入了農業發展全過程，生態振興成為鄉村振興五大維度之一，綠色低碳轉型不斷深化并成為農業供給側結構性改革的主攻方向，農業在資源節約、生態環境改善、綠色產品供給等方面均得到不同程度改善。根據《中國農業綠色發展報告2021》，2012—2021年全國農業綠色發展指數不斷提升，超額完成了“十三五國民經濟和社會發展規劃綱要”和國務院確定的灌溉水有效利用系數、高標準農田、高效節水灌溉等目標和任務，農藥和化肥施用量已經開始實現負增長，秸稈綜合利用率、畜禽糞污綜合利用率和農膜回收率不斷提高并穩定在較高水平，綠色產品供給能力穩步提升，為生態文明建設提供了基礎支撐。

一、中國農業低碳發展的重要進展

1.比較妥善地處理農業綠色低碳轉型與糧食安全的關系。

糧食安全是促進經濟發展和維護社會穩定的前提。黨的十八大以來，中國的糧食產量“十年連豐”，自2012年以來一直穩定在6億噸以上，人均產量均高于人均糧食基本安全線（400公斤），并在確保數量安全的前提下不再追求“連增”，而是轉變為“藏糧于地、藏糧于技”，以減輕農業發展、糧食安全與資源和生態環境之間的矛盾（黃季焜，2021）。同時，促進結構優化，以滿足人民對糧食的高質量需求，推動了糧食產業的高質量發展。

2.農業經濟發展與資源投入和環境影響逐漸脫鉤。

脫鉤是指一定時期內資源投入或環境指標變化速度小于經濟發展速度，當某個國家和行業的經濟發展不再以資源大量消耗和環境惡化為代價，就形成了經濟發展與環境污染的脫鉤（李斌和曹萬林，2014）。在過去的十年中，農業發展目標從“增產、增收”雙目標向“穩產、增收、可持續”的目標轉變，大量農業可持續發展政策得到有效實施，農業經濟指標逐漸與該部門相關的重要資源投入和環境污染指標呈現脫鉤狀態。

2021年中國化肥施用量為5191萬噸，比2012年減少11%；2019年農藥施用量為139.2萬噸，比2012年減少23%。農業源溫室氣體排放量與農業總產值之間呈現相對脫鉤，即農業總產值不斷增加，但是單位農業總產值的溫室氣體排放減少（李陽和陳敏鵬，2021），大多數地區農業生產與農業投入實現了相對脫鉤（于偉和張鵬，2018）。長江經濟帶農業面源化學需氧量（COD）相對脫鉤，上游和中游省市的很多指標（包括COD、氨氮、總氮和總磷）甚至出現了絕對脫鉤（即隨著農業經濟發展資源消耗和環境污染不但沒有惡化，反而好轉）（彭甲超等，2020）。隨著高效節水農業的發展和節水灌溉政策的推動，北方糧食主產區與農業水資源壓力之間實現了絕對脫鉤，大大緩解了中國的水資源壓力（劉楚杰等，2022）。

3.農業-環境政策日益系統化、覆蓋農業經濟發展的全過程。

黨的十八大以前，農業環境政策僅覆蓋了部分環境介質和環境問題，一些農業發展中重要的生態環境問題，例如重金屬污染防治、氨排放控制等內容在制度上仍然是空白。2012年以后，隨著一系列環境保護法律法規的陸續修訂和頒布，農業環境保護政策涉及農林牧副漁業各個子部門，土、水、氣、種、肥、藥、廢棄物和生物多樣性等各個方面，農業產前、產中、產后以及消費等各個環節，逐步向著農業生產的全過程綠色低碳轉型邁進。

4.農業-環境政策目標日益由定性轉向定量。

自21世紀以來，國家環境保護的歷次五年規劃都將農業面源污染防治和農村環境保護列為優先議程，相關的政策目標也日漸明確。2012年，在《國家環境保護“十二五”規劃》中首次明確將農業源污染排放納入總體的環境控制目標，要求包括工業、城鎮生活和農業源在內的化學需氧量（COD）和氨氮排放量2015年比2010年分別減少8%和10%。同一時期，農業部出臺的《關于進一步加強農業和農村節能減排工作的意見》進一步明確了力爭到2015年，農業源COD和氨氮比2010年分別降低8%和10%，同時提出了針對化學利用率、化肥利用率等指標的量化目標。

“十三五”“十四五”時期農業低碳綠色發展的相關目標得到了進一步更新和優化，其中“十四五”時期的量化目標覆蓋耕地質量、地下水、農村生活污水處理、農膜回收、畜禽糞污綜合利用等各個方面并涉及農業生產的各個環節（表 1）。指標由定性向定量的轉變一方面彰顯了監測體系不斷系統加強、基礎數據更加科學可靠、相關研究對決策的支持力度不斷增強，另一方面也促進了農業低碳發展更加可監控可核查、政策實施更加有效（金書秦等，2020）。

5.農業-環境政策工具由單一轉向多元。

中國自20世紀90年代以來日漸重視農業-環境問題，出臺了一系列農業-環境政策，但早期的農業-環境政策主要以命令-控制型為主，輔以補貼、污染費為主的環境經濟工具。隨著農業綠色低碳轉型，農業-環境保護也由末端控制逐步轉向全過程控制，命令-控制型工具不斷優化，環境經濟工具不斷調整，信息類政策工具不斷完善豐富，逐步形成了目前以行政規制和補貼為主體、其他多元工具為輔助的農業環境政策結構。

自2012年以來，中國陸續實行耕地輪作休耕制度、草原生態保護補助獎勵政策，全面修訂完善了農業標準體系，并采取“三品一標”行動持續推進農業全產業鏈綠色低碳轉型。自2015年以來，中國減少了對農業投入品的支持政策、通過實施推廣測土配方施肥、有機肥替代、病蟲害綠色防控、糞污資源化利用、廢舊農膜回收等政策，減少由此帶來不合理補貼帶來的市場扭曲、推動化肥和農藥零增長計劃，初步開啟了以綠色生態為導向、農業補貼制度的全面改革。

二、中國農業綠色低碳發展展望

1.糧食安全問題將依然是農業綠色低碳發展轉型中的重要問題。

未來糧食安全仍然處于緊平衡的狀態，由于人口增長和居民消費升級驅動的糧食需求增長將依然是農業發展的重要問題。因此，在農業綠色低碳發展的相關政策中仍應將保障糧食安全和農產品供給作為農業減排固碳的前提，科學制定農業綠色低碳發展的減排目標，識別能夠協同糧食安全目標、環境目標、生態目標和氣候目標的減排路徑。

2.農業-環境政策目標仍可進一步優化與量化。

牢固樹立“一盤棋”思想，進一步加強不同部門在促進農業綠色低碳轉型之間的配合與協調，加強規范性文件備案審查，減少不同部門政策目標之間的沖突，增強不同部門政策在促進農業綠色低碳發展方面的協調性。進一步強化科學研究對農業-環境政策的支撐，增強農業-環境政策目標及其行動的科學性，增強目標的可監測性、可報告性和可核實性。構建和完善農業-環境政策的后評估制度，科學評估政策實施效果、成本和效益，為后續的政策制定奠定基礎。

3.農業-環境政策手段仍需進一步創新。

雖然政策手段不斷豐富，但是目前中國農業的綠色低碳轉型仍然過于依賴行政命令類手段，而在綠色低碳技術推廣、扶持相關的第三方服務和農業投入的綠色低碳替代方面仍過于依賴政府補貼。因此，還應探索更多的新興驅動力，例如構建綠色低碳產品的標準體系和標簽制度并培育新市場、新產業、新業態，設計并完善農業參與碳市場的制度，在供給側和消費側同時為農業綠色低碳發展的各種主體提供持續的經濟激勵。

4.農業支持政策仍需進一步綠化。

自黨的十八大以來，國家不斷提升對農業這一基礎性產業的支持，2018—2020 年中國的農業補貼等支持占農業GDP 的22%，與世界平均水平（23%）相當，有效地保障了糧食安全和促進了農民增收（中國農業大學全球食物經濟與政策研究院，2022）。然而，目前中國農業綠色低碳發展方面的支出占農業GDP的比重不到5%，對農業綠色低碳的支持不足已經無法適應新時期國家農業綠色低碳發展高質量發展的需求，也無法支撐“雙碳”目標的實現。因此，應有序全面地綠化農業支持體系，逐步推動農業補貼從單一的生產支持轉向與綠色低碳目標掛鉤的農業環境支持，重點支持農業綠色低碳發展的技術開發與推廣、基礎設施建設和公共服務，推動農業產業鏈綠色低碳轉型、助力國家“雙碳”目標的實現。

1 指標來自《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”推進農業農村現代化規劃》《節能減排“十二五”規劃（2012年）》《“十三五”生態環境保護規劃（2016年）》《農業部關于進一步加強農業和農村節能減排工作的意見（2011年）》《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃（2018年）》《國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見（2021年）》《2030年前碳達峰行動方案（2021年）》《“十四五”全國農業綠色發展規劃（2021年）》《“十四五”土壤、地下水和農村生態環境保護規劃（2021年）》

2 數據來自《第二次全國污染源普查公報》