新政府會計制度的主要變化及建議

尹燕青

隨著我國經濟的不斷發展，為了進一步完善政府會計制度，推動政府會計改革，我國財政部歷時五年時間制定完成了最新的《政府會計制度》。此項改革從會計科目的設置、會計核算、資產管理和財務報表等方面對行政事業單位會計進行創新，產生了深遠影響。本文從多方面、多角度、多層次結合會計工作實務，闡述了新《政府會計制度》的主要變化。并結合《政府會計制度》的變化，以及帶來的問題及挑戰進行探索，提出一系列的建議。希望可以促進新制度更加順利實施。

一、引言

財政部在2017年頒布了最新的《政府會計制度》，2019年1月1日，全國行政事業單位開始實行此項制度。新《政府會計制度》將以前比較分散的會計制度統一合并修訂，重構了政府會計模式，基本建設投資不再單獨設賬，將資產和負債的核算范圍進一步擴大，整改完善了預算會計核算相關功能。這些變化導致新舊《政府會計制度》存在著較大的差別，理解和實務操作都比較困難，并且引發了諸多的問題和挑戰。所以，做好新舊會計制度銜接，提升會計人員素質和水平，完善會計核算信息系統，促使新會計制度在實務中更好地應用，才能更好地保證新《政府會計制度》的順利實施，促進新《政府會計制度》更加順利、高效應用。

二、政府會計制度的主要變化

（一）統一整合各項會計制度

此次政府會計改革將《行政單位會計制度》、《事業單位會計準則》等較為分散的制度統一整合為《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》。結束之前行政事業單位會計多項會計制度并存、體系繁多、核算的標準不一致、業務交叉等情形，形成了一整套統一的會計制度模式，在行政事業單位會計改革歷程上具有劃時代的里程碑意義。新的《政府會計制度》能夠與政府預算管理更好地契合，提供了更準確詳盡的政府運行成本信息，此項制度的實施，統一了核算口徑，更有利于政府信息公開并接受社會公眾監督。

（二）重構了政府會計核算模式

新的政府會計制度的實施將各單位財務會計與預算會計分別核算，實現了一個賬套、兩個系統、兩種基礎、兩套報告的平行記賬模式，滿足各個方面對財務信息的需求。兩種核算基礎是收付實現制和權責發生制同時存在，財務會計核算時適用權責發生制，預算會計核算時適用收付實現制;兩套報告意味著財務會計對基本所有業務進行財務會計核算，年末出具政府綜合財務報告，預算會計核算主要指歸入部門預算管理的現金收入和支出業務進行核算，年底統一編制部門決算相關報告;財務會計核算的報表主要是會計報表及會計報表的附注組成。會計報表由資產負債表、收入費用表等組成。單位可以按照實際情況編制現金流量表，也就是現金流量表不是必要的。預算會計核算的報表至少由預算結轉結余變動表、預算收支表和財政撥款預算收支表組成。

政府會計改革將會計要素分為財務會計與預算會計兩類，共計八個要素構成。財務會計核算要素分別是：資產、負債、凈資產、收入以及費用，預算會計核算要素主要分別是：預算的收入、預算的支出以及預算的結余。

（三）對基本建設投資統一進行會計核算

以往的行政事業單位基建項目要單獨設賬，獨立核算，處境十分尷尬。政府會計改革后，基建項目不再單獨設立賬簿，而是根據項目情況單獨進行核算，并確保基建項目資料的準確性。新的會計制度是雙功能和雙基礎的核算，解決了原制度下基建賬目獨立建賬并核算后再計入單位總體賬目的難題，能夠更加準確、真實、清晰地反映基建項目財務數據和信息。

（四）擴大了資產、負債的核算范圍

新增了一系列資產的科目包括其他貨幣資金、在途物品/加工物品、保障性住房等的科目。新增了一系列負債的科目包括應付利息、預提費用、預計負債等。新增了一系列凈資產科目包括：累計盈余、本期盈余、以前年度盈余調整等。增加了文化文物資產、保障性住房等新的資產賬戶，向企業會計靠攏，增加了收入和費用要素等，為進一步建立政府成本會計打下基礎。

（五）改進預算會計功能

預算會計核算包含預算收入、預算支出和預算結余三部分，共26個會計科目。能夠將《預算法》貫徹執行，更加無誤地反映行政事業單位資產、負債、預算收入、預算支出的情形，更好地滿足行政事業單位預算、決算管理的相關要求。

三、政府會計制度改革變化帶來的難點及問題

（一）制度銜接的重難點

新舊政府會計制度的銜接是一項艱難和繁雜的業務工作，只有完成好銜接工作，才能為今后制度更好地實施打下堅實的基礎。然而，新舊制度的銜接也存在著如下重難點問題：

1.與新制度相配套的實施方案及規章規定還不完善。

2.貨幣資金、存貨、在建工程、無形資產，尤其是固定資產清查盤點工作量大，工作繁瑣。

3.雙系統、雙基礎、雙分錄、雙報告的模式要求會計科目全面更新，在科目設置、余額初始、報表設置等方面極易出現差錯。

（二）會計人員業務素質有待提高

政府會計改革的實施帶領會計工作人員創新工作方法的同時，對會計人員業務水平和素質也提出了新的要求。新的政府會計制度需要會計從業者有更高的知識儲備和面對新變化的快速接受能力。但是在實際工作中，會計從業者在以往的工作模式中工作了許多年，已經形成慣性思維，較難接受新事物，對新的會計制度的理解吸收能力較弱，尤其是工作多年，年齡較大的老同志。新的政府會計制度徹底廢除了以往沿用多年的單系統、單核算、單報告制度，取而代之的是雙系統、雙分錄、雙報告制度模式，使得會計從業者的工作量大幅上升，相當于以前工作量的兩倍?，F實工作中，會計從業者業務水平本身參差不齊，高水平會計從業者欠缺，這就要求盡快提高全體會計從業人員的業務素質和水平。

（三）會計核算信息系統有待完善

在普遍實行會計電算化的當下，政府會計制度的改革創新就要求會計核算系統的更新升級。新的《政府會計制度》實施以來，各單位基本已完成新系統的初步升級和改造，但新系統使用時間不長，還存在諸多問題需要優化升級，改造和磨合。例如，新的核算系統剛剛設立，本身性能不穩定，經常出現卡頓等情況。同時，會計人員對新系統的接受和使用也需要一定時間，都會影響賬務處理。因此，需要在實際使用中，不斷發現問題，更新和完善系統。

（四）實務操作中出現的困難及挑戰

新的《政府會計制度》實行收付實現制與權責發生制雙重核算基礎的業務模式，采用財務會計和預算會計相互對應的雙分錄記賬方式，對現金收入及支出等業務分別進行財務會計和預算會計雙重核算，何種業務應該記財務會計，何種業務應當記預算會計，理解起來比較復雜和困難。像是預算收入支出的結轉業務和預算結余之間的轉賬業務等如何記賬的諸多實際業務，都是政府會計制度在實際操作中的重難點問題。

四、適應新會計制度改革的建議

（一）將新制度與舊制度有機銜接

首先要做好新制度與舊制度銜接的準備工作：制定新制度與舊制度銜接的實施方案，完善相關資產管理制度及規定，開展資產清查，依據2016年《行政事業單位資產清查核實管理辦法》，單位制定資產清查工作的實施方案，根據方案實施清查，如有必要，需要委托審計機構對清查結果進行專項審計。對貨幣資金、固定資產、在建工程、無形資產、債權債務賬目進行清查或盤點，根據清查結果清理相關賬目。2018年底前，還沒有完成基建并賬的行政事業單位，應當按照《新舊行政單位會計制度有關銜接問題的處理規定》（財庫〔2013〕219號），將基本建設賬套的數據并入2018年底原本賬目中的相應科目的余額，再按照處理規定將2018年底原有賬套相對應的會計科目余額轉入新的賬套相關科目。

同時做好具體細節工作的銜接業務：從2019年新賬套實施起，行政事業單位需要依據新的行政事業單位制度進行核算、編制相應的報表。根據原有的舊賬套編制2018年底的科目余額表及科目余額明細表。依據新行政事業單位制度設立2019年新賬套。按照新的規定，將新賬相關科目余額進行登記。包括：將舊賬套的科目的余額轉入新賬套對應科目;將還沒有入賬的業務記入新賬套的對應科目;對新賬套相關的科目余額進行更正。按照更正后新賬套的各會計科目的余額情況，編制新的科目余額表，作為2019年新賬套各項科目的期初數。按照新賬套的會計科目期初數，根據新的制度要求編制新的資產負債表。

（二）成立組織機構，明確任務，加強宣傳學習與培訓

政府會計制度的改革和創新改變了會計核算內容和方式。實行兩種會計核算的基礎。進一步擴大資產負債的核算范圍，這一系列改革導致新舊會計方法的差異。必然會要求會計人員有更高的綜合能力。因此，各級行政事業單位要充分認識會計人員素質和水平對會計工作的重要性。會計人員的能力水平和單位的會計工作的質量是密切相關的，所以行政事業單位必須成立組織機構，明確任務、落實責任，加強宣傳學習與培訓。更加注重本單位會計人員的綜合能力培養。有必要加強對在職會計人員的財務會計培訓。讓他們能在專業老師的指導下準確理解并正確應用新的會計制度和政策，運用掌握的新的會計核算方法，將收付實現制與權責發生制這兩種模式有機結合。使其專業知識和能力水平能夠滿足本單位的發展需求、從而提高事業單位的會計效率，提升財務管理水平，更好地適應新的會計制度的變化。

（三）調整和更新財務軟件系統

以往的會計制度是單系統、單基礎、單報告，而新的會計準則核算體系要求財務會計和預算會計雙基礎、雙系統平行記賬，還需要進行成本核算和固定資產折舊，這不僅對財務人員提高了要求，還對財務信息系統產生新的、更高的要求。所以，單位應當及時更新會計操作系統。按照新的政府會計制度，對以前的會計操作系統及時更新和調試，并將所有數據備份保存，將所有數據準確轉換，確保原有賬套到新賬套的有序銜接。

（四）在實務中正確應用《政府會計制度》

新的制度促使會計核算模式發生變化，最終要落實到現實實務的應用中，通過2019年正式實施新制度至今采用平行記賬法進行會計核算的一些經驗，筆者整理了如下注意事項：

1.區分權責發生制和收付實現制的區別，比如：財務會計是投資，預算會計是支出;財務會計是購進資產，預算會計是支出;財務會計是借款，預算會計是收入;財務會計是還款，預算會計是支出。

2.正確理解部門預算管理的現金，分清該現金是否納入部門預算，例如：未流出單位的其他應收款（備用金借款）預算會計不記賬;應繳財政款預算會計不記賬;受托業務收到庫存現金和銀行存款預算會計不記賬;用外部資金建立預算會計專用基金、轉撥款項以及未納入本年預算的收入預算會計不記賬。

3.掌握通用業務，注意特殊業務。例如：預算收支的結轉和預算結余之間的轉賬業務只有預算會計來記賬;一般情況下，納入部門預算的現金收入和支出業務，財務會計和預算會計都要記賬。

4.正確使用會計科目（1）不影響會計核算的前提下，自己可以增設或者減少部分會計科目。（2）明細科目的設置要根據政府財務報告和政府綜合財務報告的要求進行編制，例如，應付賬款要按照債務人和債權人分別核算;收入要按照其來源進行明細上的核算。（3）單位應當按照政府會計制度的規定進行會計科目編號，不得隨意編寫。（4）編制會計憑證的時候，可以編制會計科目的名稱，同時填寫會計科目的編號，但不能只編制會計科目的編號。

結語

文章探究了新政府會計制度的實施帶來的諸多創新和變化，比如新的會計科目，新的會計模式，雙分錄的平行記賬方式，以及更加完善的會計報表體系。機構管理者應注意新會計制度變化的影響及帶來的重難點問題，重視本單位的財務會計工作者的工作能力和素質水平是否能跟上時代和政策的變化，是否適應并高效地使用會計模式來處理每一個會計業務等。各級行政事業單位需要根據本單位的財務會計形勢和政府會計制度的改革與變動，更加深入地改革并完善行政事業單位的財務管理制度，以適應新的政府會計制度改革的要求。從執行的意義上來說，新的政府會計制度改革如果可以被各級行政事業單位積極有效地實施，將有利于提高事業單位會計水平和財務管理水平。有助于提高單位財務會計信息質量，增強單位成本意識，提高單位資金使用效率。